调配公诉人:提升公诉能力的路径创新
近日，高检院提出:“要在更大范围内调配公诉人。对在什么范围有影响的案件，就要在什么范围调配优秀公诉人来办理，务必把庭出好、出漂亮。”在更大范围内调配公诉人，对于当前加强检察机关建设、推进司法体制改革具有标志性意义。这一提法，标志着对新形势下公诉工作的认识深化，标志着提升公诉能力的路径创新，标志着“检察一体化”的措施突破。 ■在更大范围内调配公诉人的主要内容和基本内涵
在更大范围内调配公诉人，就是针对当前公诉人岗位流动、在分割的地域中配置资源与辩护律师终生任职、在全国范围内配置资源的突出矛盾，最大限度地发挥一体化的体制优势，通过对公诉人资源进行时间上、空间上的再分配，以办案力量的合理调度与科学配置，实现办案质量、效率、效果的最优化和司法效益的最大化。
在更大范围内调配公诉人，其目的就是要通过整合公诉资源形成合力，强化检察系统上下级间的领导关系，统一指挥、协同办案，提升指控犯罪能力和法律监督实效，带动公诉能力的整体升位，提高检察机关的执法公信力，确保司法的客观、公正、高效。
在更大范围内调配公诉人，在操作层面上必须打破案件管辖的区域和公诉人身份限制，改变原来的以本地区、本院为单位的办案体制，延伸和扩展优秀公诉人的工作空间，形成一种上下联动、协同作战的办案新格局，必要时在高检院的统一指挥调度下可以跨省、跨地区办理案件。
在更大范围内调配公诉人，有利于当地公诉力量的加强，公诉效率、办案效果的提升，以及检察职能的充分发挥;有利于检察资源的合理配置和有机整合，增进各区域间的交流与协作，促进检察一体化进程的不断深入;有利于逐步带动、培养、锻炼和造就出一批专家型、专业型的职业公诉人，推动公诉人队伍建设。在更大范围内调配公诉人，体现了检察工作发展的基本规律和特点，顺应了检察工作发展的新要求，满足了公诉工作的实际需要。同时，也应随着公诉工作形势的发展变化和各地实际，适时深化内涵、调整方式方法、完善制度机制。
■在更大范围内调配公诉人的法律依据和理论基础
在更大范围内调配公诉人，符合我国国情，具有其存在的法律依据。我国宪法、人民检察院组织法和检察官法中作出如下规定，人民检察院是国家法律监督机关，最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。检察权是由检察机关独立行使，而不是由检察官独立行使。我国各级检察院均设有检察委员会。人民检察官在检察委员会的领导下，代表人民履行检察职能，依法行使检察权。
“在更大范围内调配公诉人”授权于我国检察机关的法律地位，来源于检察一体的理论基础。检察一体作为检察机关职能活动的基本原则之一，其精神实质在于保障检察职能的统一行使，一是有效打击犯罪，保证法律统一正确实施;二是切实保障人权，制约侦查权和审判权，维护程序公正;三是统一追诉标准和执法标准，保证“三个效果”统一;四是强化上级检察院的领导职能，防止下级检察院在执行职能过程中受到外部干扰，保障检察机关依法独立行使检察权。
基于检察机关上命下从的领导关系、检察职能上的相互协助性、检察官之间和检察院之间具有职务上的可承继、移转和代理性等特点，决定了公诉工作实施跨区域协作的可能。
■在更大范围内调配公诉人的现实必要性与可行性
目前，从部分地区乃至全国来看，很大程度上存在着诉讼资源失衡、公诉力量薄弱、干扰因素增多等问题，公诉职能不能正确或充分履行已影响到了检察公信力，使公诉工作和公诉人建设陷入了瓶颈。高检院明确提出，在更大范围内调配公诉人，正是应势之需，有效改善当前不良现状的重要途径。
一是有效解决公诉资源与律师资源失衡的问题。近年来，律师队伍不断壮大，发展迅速，随着律师法等法律法规的出台，关于律师执业的要求更加严格，保障更加全面具体;而与此同时，公诉人队伍相对发展滞后，双方在资源配置上的矛盾越来越突出，在能力、水平、资历、经验等方面的差距在一些案件中也表现得越来越明显。一些地区，公诉人队伍执法水平不高，存在着能力不强、业务不精、状态不佳、心理失衡的问题。特别是对于大案要案和其他有影响案件，当事人聘请的往往是本省区乃至全国的知名律师，而对应的基层检察院因无法调配优秀的公诉人当庭抗辩，出庭公诉工作势必陷入被动，使检察权威和社会影响力在频频曝光的大案要案面前大大受损。
二是有效解决地区案源与地区人才失衡的问题。一些地区因案多人少、人力不足，但在长期超负荷办案的同时使公诉能力得到了充分的锻炼，另一些地区因案源不足、接触新类型、新罪名、复杂疑难案件机会少而得不到锻炼、人才短缺和浪费现象还同时存在于检察机关。在更大范围内调配公诉人能够解决和平衡这一矛盾，实现区域间资源的共享，促进公诉工作全面健康发展。
三是一定程度上缓解保护主义与公平正义失衡的矛盾。由于腐败现象和形形色色的地方保护主义的存在，地方检察机关实施法律监督会遇到不同程度多重障碍，在更大范围内调配公诉人能够在一定程度上缓解这一矛盾，增强公诉人的抗干扰能力，使案件在出庭环节更接近公正。
可见，在更大范围内调配公诉人，能够迅速适应新时期工作需要，不断提高公诉抗辩能力和指控犯罪能力，能够有效提升公诉形象和执法公信力。
■在更大范围内调配公诉人的实践方式和操作方法
要从体制上保证检察一体原则的实现，有其现实可行性，也有其客观的障碍;推进检察一体化的进程，实质上是要在检察系统逐步或在一定程度上实行业务、人事和经费的统一领导和调配。这些制度安排都涉及政治体制和财政体制等方面的改革进程，不可能由检察机关单方面推进。在检察实践中可以把握以下几方面:
一要立足于案件的性质和影响程度进行调配。适用于调配公诉人的案件包括全国性案件、跨省的案件、专业性强的案件、社会影响大且媒体关注度高的案件。对于全国性案件、在全国影响大且媒体关注度高的案件，以及专业性强的案件如证券、金融、互联网犯罪案件等，可以在全国范围内选择调配公诉人，重点可从全国公诉专家库中调配使用。如近年吉林省办理的上海社保系列案就属于此类。对于跨省的案件，可以调配相关省份的优秀公诉人才使用。对于公诉能力相对薄弱的地区发生的重大、疑难复杂案件，可以在全国范围内调配优势省份的优秀公诉人使用。
二要充分发挥高检院指挥和调配中枢作用。为保障调配工作的组织运行，高检院可以成立全国公诉人才库指挥中心，实行对全国公诉人才库分级、分层、分区、分类的动态管理，具有对库存资源的统一管理、调配、指挥、监督、考评等职责。各省级检察机关同步建立省级公诉人才调配中心，实施省内人才库的管理，同时从属于全国公诉人才库指挥中心管理。
三要创新方式，探索制度，完善检察一体化的调配机制。调配的方式有很多种。按照调配的程序分，一般包括上下级调配、同级调配、地区间调配、跨级调配等，按照调配的目标和任务分，一般包括专案调配、挂职调配、承办和指导调配、互相挂职锻炼、公诉人员经验交流等。调配公诉人需要建立公诉人才库管理、使用办法，办案质量评价制度，交流协调等制度，还需研究主诉检察官办案责任制如何进一步巩固、深化。需要建立一系列配套机制，如调配院向高检院的备案机制，调配院对被调配公诉人的质量考核评价机制，高检院与调配院对被调配公诉人的监督考评机制，调配院与被调配院间的协调配合机制、学习交流机制，对被调配人的激励保障机制等等。同时，调配工作的运行可以先从试点抓起，以点带面，然后推广到全省，最后扩展到区域、到全国。
■在更大范围内调配公诉人应处理好几个关系
一要正确处理好必要性和审慎性的关系。在更大范围内调配公诉人，是对公诉工作的有益补充，不是对现有工作格局的根本调整;它是在做好以往公诉工作的基础上，延伸职能、深化内涵的具体体现。实践中，应视需要积极稳妥地推进，既要保证重大、疑难、复杂案件和优秀公诉人才的合理对接，也要立足实际注意防止将一般和普遍性的案件随意上升到调配层次，谨防滥用调配以推卸责任、转嫁风险或扩大影响。
二要处理好调配公诉人工作机制与主诉检察官办案责任制的关系。主诉官办案责任制体现了检察官独立的一般规律和检察改革的发展方向，应与检察一体的要求相辅相成、相互促进。调配工作应当以保障主诉检察官依法独立行使检察权、强化公诉人素质为宗旨，通过统一高效地行使检察权，进一步推动主诉检察官建设。
三要处理好创新举措与建立长效机制的关系。在更大范围内调配公诉人，既是应时之举，亦是长远之策。要通过制定相关的调配制度，不断完善公诉人建设的长效机制，推动检察一体化的改革进程。
四要处理好调配工作与全面加强公诉人队伍建设的关系。加强公诉人建设，是为外地输送优秀公诉人才的基础和前提，调配人才又是加强自身建设的有效途径。因此要充分发挥好调配交流学习平台的作用，带动自身公诉人建设，真正实现检察一体化、公诉能力整体升位的目标。
