关于剥夺政治权利刑罚的适用和执行的法律思考
发布日期：2004-09-10 文章来源： 互联网
内容提要：随着社会的发展，我国早在革命根据地时期就已施行并沿用至今的剥夺政治权利这一特定的刑罚方法，在发挥惩治犯罪、预防犯罪作用的同时，其适用和执行还存在与当代法治不相适应的弊端。本文从剥夺政治权利的概念、内容及历史演变过程，结合现行的法律条文和司法实践中遇到的问题，对剥夺政治权利刑罚适用及执行存在的问题进行分析的基础上，提出了完善剥夺政治权利刑罚的若干对策建议。
关键词：剥夺政治权利 适用 执行 法律思考
剥夺政治权利作为一种特定的刑罚处罚方法，早在中华人民共和国成立之前的革命根据地时期就已施行并沿用至今，在惩治犯罪、预防犯罪方面，发挥了积极的作用。然而，作为刑罚体系的组成内容，剥夺政治权利刑罚必须有其明确的目标与指导原则以及存在的依据，才符合社会主义法制的需要。随着社会的发展，剥夺政治权利刑罚因其特定历史背景赋予的内涵，显现出了与当今社会发展不协调的一面，且现行刑法所规定的剥夺政治权利刑罚在执行、监督制约等措施上的不完善，其弊端也较为明显。以下作者就剥夺政治权利刑罚的价值趋向、适用和执行及其如何规范这一刑罚谈些认识。
一、剥夺政治权利刑罚的概念、内容及历史演变过程
剥夺政治权利，是指人民法院依法判处剥夺犯罪分子参加管理国家和一定社会政治生活的权利的刑罚方法。早在中华人民共和国成立之前，在革命根据地时期，剥夺政治权利就被作为一种刑罚而使用。当时沿用旧称“褫夺公权”，除作为附加刑与徒刑合并科外，还作为一种轻刑单独使用。解放初期，在司法实践中，仍把作为刑罚方法的剥夺政治权利称为“褫夺公权”。中央法制委员会于1950年11月28日在《关于剥夺政治权利问题的解答》中指出，“应依共同纲领，决定为剥夺政治权利”，从此，“褫夺公权”的旧称被废除，而代之以“剥夺政治权利”的称谓。1951年2月21日颁布的《中华人民共和国惩治反革命条例》，同年4月19日公布的《妨害国家货币治罪暂行条例》以及1952年公布的《中华人民共和国惩治贪污条例》，都把剥夺政治权利作为一种刑罚，用法律条文的形式固定下来。1979年7月1日全国人大通过的《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》以及1997年3月14日全国人大修订的《中华人民共和国刑法》，则在总结过去刑事立法和司法实践经验的基础上，对剥夺政治权利的适用范围、内容、期限和程序等作了更加具体明确的规定。
我国刑法中的剥夺政治权利具有以下主要特征：
1、剥夺政治权利是一种刑罚方法，只能由人民法院依法对犯罪分子适用。在1982年的新宪法公布以前，我国的剥夺政治权利有两种：一种是针对敌对阶级分子的专政措施。例如：1949年9月29日全国政协第一届全体会议通过的《共同纲领》规定，依法在必要时期内剥夺反动分子、封建地主、官僚资本家的政治权利。后来，全国人大先后通过的几部宪法，也都作了类似规定。《共同纲领》和《宪法》所规定的剥夺政治权利，是我国人民夺取政权以后，一定时期内对整个敌对阶级在政治上采取的一种强制措施。它对所有敌对阶级分子都适用，而不论其是否触犯刑律。此种剥夺政治权利，由国家基本大法所宣告，而不由人民法院另行判处，并且对所有敌对阶级分子，在其没有改造好之前，都是无限期地剥夺。后来，由于经过长期的教育改造，绝大多数敌对阶级分子转变成了自食其力的劳动者，国内阶级关系发生了很大变化，全国人大在1982年通过的宪法中，就废除了这种作为针对敌对阶级分子适用的刑罚方法。另一种剥夺政治权利是对犯罪分子适用的刑罚方法。在1982年宪法颁布之前，它与那种针对敌对阶级分子的强制措施的剥夺政治权利同时存在，只不过此种剥夺政治权利是由刑事法律所规定的，它只能由人民法院依法对特定的犯罪分子适用，并且对不同的犯罪分子，根据其犯罪情节，既可以附加于主刑适用，也可以单独适用。1982年宪法颁布之后，剥夺政治权利仅作为一种刑罚而存在，它只能由人民法院依法对犯罪分子适用，其他任何机关、团体和个人都无权剥夺公民的政治权利。
2、剥夺政治权利是剥夺犯罪分子参加国家管理和一定社会政治生活权利的刑罚方法。它所剥夺的是一种政治性的无形的权利，包括两方面的内容：一是参加管理国家的权利；二是参加一定社会政治生活的权利。我国刑法所规定的剥夺政治权利，除了剥夺犯罪分子参加管理国家的政治活动的权利之外，还剥夺其他方面的政治权利，例如，宪法规定公民享有的言论、出版、集会、结社、游行、示威等自由权利，也在剥夺政治权利刑所要剥夺的范围之内，这些权利，很难说是管理国家的权利，而实际上只是一种参与社会政治活动的权利。只有选举权和被选举权、担任国家机关职务的权利、担任企业事业单位和人民团体领导职务的权利，才是管理国家的权利。
关于剥夺政治权利的内容，在我国不同的历史时期，其内容有所不同。在解放前革命根据地的司法实践中，剥夺的内容一般是选举权与被选举权；担任国家职务之权；受国家的勋章、奖章及荣誉称号之权；从事特种职业及特种营业权。建国后，中央法制委员会于1950年11月在统一名称的同时，一方面补充了剥夺政治权利的内容，将担任公共团体职务之权以及受领抚恤金之权包括在内，并规定适用时可剥夺政治权利的全部或一部；另一方面，又把原来规定的不属于政治权利范围的从事特种职业及特种营业权删去。随着社会主义法制的逐步完善，我国1979年7月1日通过的《中华人民共和国刑法》，在总结以往的刑事立法和司法实践经验的基础上，修改了以前规定的剥夺政治权利的内容，把以往规定的参加人民武装之权、享受人民荣誉之权等排除在外，另将“参加人民团体之权”改为“担任企业、事业单位和人民团体领导职务的权利”。1997年修订的刑法，对剥夺政治权利的内容基本上未作修改。根据刑法第54条的规定，剥夺政治权利是剥夺以下四项权利：（1）选举权和被选举权；（2）言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利；（3）担任国家机关职务的权利；（4）担任国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务的权利。
在我国刑罚体系中，按照刑法的规定，分为主刑与附加刑。主刑是只能独立适用的主要刑罚方法，一个罪只能适用一个主刑。附加刑是指补充主刑适用的刑罚，既可以附加主刑适用也可以独立适用。剥夺政治权利刑罚即是既可单独适用又能作附加刑的一种刑罚方法。但它与我国刑法规定的其他附加刑罚金、没收财产有着较大的区别。首先是物种不同。我国刑法理论界一般将罚金与没收财产归属于财产刑，而剥夺政治权利与驱逐出境则属于资格刑。剥夺政治权所剥夺的是一种政治性的无形的权利，而财产刑则是对实际、有形财产的没收。是一种物质性的惩治。其次是刑罚的执行不同。剥夺政治权利由监狱、公安机关执行，并且在刑罚执行上具有时间延续性，而财产刑一般由法院判决和执行或公安机关协助法院执行，没有时间上的连续性，即使是分几次交纳的罚金或分时间阶段没收财产，也远远不同于剥夺政治权利在执行时间上的延续性。再次是对主刑的影响不同。没收财产、罚金财产刑的执行一般先于主刑，对主刑的执行不产生任何影响，罪犯在主刑执行期间，除人身自由被限制外，仍可享受和行使法律规定的其他权利。而剥夺政治权利作为附加刑被人民法院判处后，就意味着罪犯既要承担在主刑执行期间附加刑同时执行的惩罚，还要承担主刑执行完毕后再受附加刑执行的惩罚。以上三点最为明显的区别，显现出剥夺政治权利在惩治性、执行便宜性上远远不同于其他附加刑有效和经济。
二、剥夺政治权利的刑罚在适用和执行中存在的问题
1、 剥夺政治权利刑罚适用中存在的问题
我国刑法第55、56、57、58条分别对适用附加剥夺政治权利的条件和期限作了规定，但不甚明确、完整，这给司法实践带来了一定困难。
（1）我国刑法第56条规定：“对于故意杀人、强奸、放火、爆炸、投毒、抢劫等严重破坏社会秩序的犯罪分子，可以附加剥夺政治权利”。但是，刑法并未规定在什么情况下可以附加适用，故在审判中难于掌握和认定，也难免造成执法不统一的现象。
（2）附加剥夺政治权利刑罚先于主刑假释考验期届满的情形。判处有期徒刑主刑的犯罪分子被假释的，按照刑法第58条第一款前款之规定附加剥夺政治权利的刑期从假释之日起计算。由此，司法实践中出现这样一种情况：罪犯假释考验期内附加剥夺政治权利刑期已执行结束，而主刑的假释考验期仍未届满，在此情形下是否要宣告恢复其政治权利。执行机关如宣告，罪犯主刑尚未执行完毕，且刑法第58条第一款后款又规定剥夺政治权利的效力当然施用于主刑执行期间。如不宣布，事实上附加刑已执行完毕。
（3）罪犯因违法被撤销假释，附加剥夺政治权利刑罚如何认定的情形。犯罪分子假释期间附加剥夺政治权利刑期执行完毕，后因法定情形主刑被依法撤销假释收监执行的，已执行的附加剥夺政治权利又如何认定？如因假释考验期内附加刑执行完毕而不再执行剥夺政治权利，又与刑法第58条第一款后款“剥夺政治权利的效力当然施于主刑执行期间”的规定相矛盾；如要执行附加刑，事实上附加刑剥夺政治权利刑期已于假释考验期内执行完毕。
（4）剥夺政治权利刑罚的数罪并罚的问题。对于剥夺政治权利的数罪并罚问题，司法实践中也难以操作。刑法第69条只对判处死刑、有期徒刑、拘役、管制如何并罚作了明确规定，而对犯罪人在因数罪而被判处了几个附加剥夺政治权利刑时，刑期如何确定，并未作出规定。刑法第55条第一款仅规定剥夺政治权利的期限，“除本法第五十七条规定外，为一年以上五年以下。”第69条第二款规定“如果数罪中有判处附加刑的，附加刑仍须执行。”对此，理论界主要有两种不同观点。第一种观点认为，应当采用并科原则，但绝对相加后的刑期不能超过法定最高刑5年。第二种观点是采用限制加重原则，即参照刑法第69条对有期徒刑、拘役、管制的并罚规定，但最高不得超过5年。然而实践中，完全采用并科原则是行不通的，如其中有剥夺政治权利终身的，并科就失去其原有意义，如要采取限制加重原则，又无相应法律依据。
2、 剥夺政治权利刑罚执行中存在的问题
同上述剥夺政治权利适用中存在的问题一样，尽管我国刑法中有适用剥夺政治权利刑罚的相关罪名，但刑法、刑诉法却没有对剥夺政治权利刑罚的犯罪分子在执行期间违法后的惩处作出较明确的规定，这就使司法实践中，刑罚的执行难以落到实处。
（1）犯罪分子在剥夺政治权利刑罚执行期间违反国家法律、行政法规和国务院公安部门有关监督管理的规定，但未构成犯罪的。刑法未对此作出相应的制约、制裁措施和规定，因此实践中无法象缓刑、假释等监外执行罪犯，可以撤销缓刑、假释予以收监执行。
（2）犯罪分子在剥夺政治权利刑罚执行期间严重脱管和失控的。我国刑诉法第218条仅规定了剥夺政治权利刑罚的执行机关为公安机关，剥夺政治权利刑罚的期限届满时应通知本人并向有关群众公开宣布恢复政治权利，而对于犯罪分子在刑罚执行期间不经执行机关同意擅自外出、执行期满不回到原居所地执行机关报到或处于长期失控状态的并无相应的惩罚性、强制性规定。
（3）犯罪分子在剥夺政治权利刑罚执行期间行使被剥夺的权利的行为。如罪犯担任法律并未规定限制的民营、私营、外商企业、公司董事、监事、经理、厂长或社会团体、社会中介机构、学术艺术团体等领导职务的。在其行使职务时，必然行使部分与领导职务有关的政治权利和参加社会管理活动。现行法律对此亦无如何认定及处罚的相关规定。虽然《中华人民共和国公司法》第57条、（99）工商总局90号令，均规定“因犯罪被剥夺政治权利执行期满未逾五年的，不得担任公司的董事、监事、经理”，但现实生活中工商局等行政机关在企业成立、组建的程序性审核上，很难查证其组成人员、聘用人员是否处于剥夺政治权利刑罚执行期间。
此外，实践中因监狱和地方工作衔接等原因，被判处附加剥夺政治权利刑罚的犯罪分子主刑执行完毕释放，监狱机关和审判机关未将有关法律文书及时传递、送达执行地的公安机关和检察院，被假释的犯罪分子自带法律文书又不到当地公安机关报到的现象还客观存在，那么对于执行机关来说，就不能掌握犯罪分子还需执行剥夺政治权利附加刑罚的情况，故很难落实监管执行措施。
三、对完善剥夺政治权利刑罚的几点建议
综上原因，各级人民法院在审判时适用剥夺政治权利刑罚较少。据不完全统计，本市各级人民法院自1999年以来，判决单处剥夺政治权利的无一例，以附加刑适用的判决约5000多起。而作附加刑判决适用的其中80 %均是重大的治安刑事案件。
笔者认为，任何一种刑罚方法都是利弊并存，剥夺政治权利刑罚也不例外。我国刑法剥夺政治权利刑罚的设立，是中国新民主主义革命过程中，人民司法制度发展中的产物，它的地位和作用有着重大的历史意义。目前该刑罚对于保卫国家安全、保卫人民民主专政的政权和社会主义制度，保护公民的人身权利、民主权利，维护社会管理秩序，保障社会主义建设事业的顺利进行仍发挥着作用，也具有一定的现实意义。一是剥夺政治权利刑罚具有最明显的政治上的否定评价作用。对犯罪分子适用剥夺政治权利刑罚，就从政治上对犯罪人及其犯罪行为进行严厉的、直接的否定评价，这是其他生命刑、自由刑和财产刑所不能替代的。二是我国刑法规定剥夺政治权利刑罚体现了刑法的惩罚性原则。使适用该刑罚的犯罪分子不仅受到国家机器之一监狱的强制性制约，也使其受制于社会的管束和人民群众的监督，从一定程度上讲也起到了遏制犯罪分子再犯的可能性，起到一定的维护社会的政治、治安秩序稳定的作用。三是剥夺政治权利刑罚，也符合国际社会对特定犯罪对象司法的原则。当前，除我国刑法规定有剥夺政治权利的资格刑外，欧美法系的原西德、奥地利、瑞士和大陆法系的韩国、我国台湾以及前苏联、现俄罗斯联邦等国家和地区都在刑法典中设立类似剥夺公权的刑罚。可见其现实存在具有必然的合理性。四是剥夺政治权利刑罚在一定程度上又可起到保安处分的作用。现在世界上许多国家都将一些轻微犯罪和重大违法的惩罚和矫治以设立保安处分制度的形式规定于刑法之中，而我国刑法尚未规定这一制度。剥夺政治权利刑罚也在一定程度上填补了我国刑法的这一不足。
至于剥夺政治权利刑罚适用和执行上的不足及弊端在此不再赘言，但其完全可以通过完善立法和司法而得到克服。在我国立法机关全国人民代表大会及其常委会未对刑法剥夺政治权利刑罚的内容、适用及执行作出修改前，笔者建议最高人民检察院、最高人民法院会同公安部、司法部在进行调查研究的基础上作出相应的司法解释以弥补现存的不足，以进一步规范这一刑罚的内容、适用范围、期限和程序，使其发挥更大的作用。
第一，细化剥夺政治权利刑罚的内容，充实其资格刑的内涵，以增强刑罚惩治功能的有效性，做到“罪刑法定”。随着我国经济、政治体制改革的不断深化及加入世界贸易组织，社会、经济组织呈现多样化的客观趋势，《司法解释》应对如刑法第54条规定的内容补充：被剥夺政治权利人不得担任各类经济组织的法人代表、理事、监事或经理、厂长等职务及国有公司、企业、事业法人业务的财产管理人。不得担任社会团体、社会中介机构、学术艺术团体负责人。不得担任行政执法机关的协助管理人员等职务。
第二、增加有关违反剥夺政治权利刑罚行为的制约性规定，强化刑罚的惩罚性和威慑力，维护法律尊严。如对犯罪分子被判处剥夺政治权利刑罚执行期间，违反法律、行政法规和国务院公安部门有关监督管理的规定，不服从监督管理或故意脱管、失控的，《司法解释》应作出可区别情况，对情节较轻、事后又有悔改表现的，作出延长原判执行期限时间的决定，将其脱管期间扣除后重新计算执行期的规定；对情节严重、影响恶劣的，由执行机关提请后，人民法院改判拘役或有期徒刑的规定。
第三，完善对判处附加剥夺政治权利刑罚罪犯假释期间的法律规定。《司法解释》应作出对于判处剥夺政治权利期间与主刑考验期相同的，可以同步进行考察、执行，考验期满同时宣布主刑和剥夺政治权利执行完毕；对于罪犯主刑假释考验期限低于剥夺政治权利附加刑的，主刑执行完毕先行宣告，剥夺政治权利刑罚余刑继续执行；对于罪犯主刑假释考验期限高于剥夺政治权利附加刑的，主刑假释考验期满一并宣告考验、执行期满的规定。这样，既便于操作执行，又能解决剥夺政治权利刑罚期限难以确定的现状。
第四，《司法解释》应对数罪单独或附加判处几个剥夺政治权利刑罚并罚的情形进行明确界定。刑法第69条第二款，应是在数罪并罚时确定剥夺政治权利刑期的重要法律依据。在决定执行主刑的同时，几个附加刑均须执行，原则上是合并执行，但受刑法有关规定的制约，又要区分不同情况：一种是剥夺政治权利终身的，只需执行一个剥夺政治权利终身的即可；在判处管制附加剥夺政治权利时，根据刑法第69条及第55条第二款的规定，对判处两个以上管制附加剥夺政治权利的刑期不得超过三年；其他情形下，《司法解释》应作出合并执行不能超过法定的剥夺政治权利的最高刑期五年的明确规定。
第五、《司法解释》应对监狱等监管机关和审判机关作出假释或剥夺政治权利刑罚判决后法律文书的传递送达执行地公安机关的程序、时间，以及被假释和判决后需执行剥夺政治权利刑罚的犯罪分子及时到当地公安机关报到作出时间期限的规定。以堵塞犯罪分子逍遥法外，甚至继续违法犯罪重新危害社会的漏洞。
第六，《司法解释》应对剥夺政治权利刑罚的适用作出原则性的规定。由于剥夺政治权利是一种资格刑，而资格刑一般具有过剩性，不具有足够的威慑力，不利于犯罪人回归社会等明显的缺点，已经很大程度上不能适应当前惩治犯罪特别是经济犯罪的需要。它对犯罪分子来说，没有财产刑中罚金或没收财产感到切肤之痛触动大。从另一角度刑罚执行的意义上来说，财产刑的执行又比资格刑的执行容易和操作性强。所以，笔者认为，为体现刑罚的价值趋向和司法经济原则的实现，在我国刑法未修改前，剥夺政治权利刑罚作为主刑对于触犯危害国家安全、侵犯公民人身民主权利、妨害社会管理秩序、危害国防利益的犯罪，如罪行较轻仍可适用，但建议人民法院慎用和少用。同时《司法解释》也应就如何适当应用单处剥夺政治权利刑罚的适用条件作出相应的规定。对作附加刑的适用，除依法被判处无期徒刑和死刑的犯罪分子适用附加剥夺政治权利终身的刑罚及严重危害国家安全的犯罪附加剥夺政治权利刑罚外，《司法解释》还应着重对我国刑法第56条规定明确适用条件，以便于司法机关准确执行。同时，据上述同样理由，人民法院审判时亦应少用或不用剥夺政治权利附加刑，提倡多用罚金和没收财产附加刑。
最后，笔者认为，我国刑法规定的剥夺政治权利刑种名称政治色彩过于浓厚，立法机关应对该刑罚的刑种名称予以研究。无论剥夺政治权利其实质、内容如何，一是综观世界各国刑法典，大都以剥夺公权为刑种名称；二是容易给西方反华势力落得望字生疑，攻击我们不保护“人权”之口实；三是就现行法律剥夺政治权利条款的内容而言，本身已超过政治权利的概念，本身就有名不副实之嫌。笔者建议，我国立法机关在今后修改刑法时，要实事求是地对刑种、刑名进行研究论证，在尽可能地保存有中国特色社会主义法律制度的基础上汲取别国司法制度之长，将“剥夺政治权利”改为“剥夺公权”，并进一步规范其实质内容、适用范围、期限和程序等，以顺应国际社会法制建设的潮流。
注释：（1）参见马克昌主编《刑罚通论》武汉大学出版社2000年7月第2版P220-230页；
（2）各国刑法汇编（上、下册）。
