概述
中华人民共和国一九九九年十二月廿日对澳门恢复行使主权，根据中华人民共和国宪法第三十一条的规定，设立澳门特别行政区，并按照一个国家，两种制度的方针，不在澳门实行社会主义的制度和政策。为了有效的实行高度自治、澳人治澳的政策，全国人民代表大会特制定中华人民共和国澳门特别行政区基本法，规定澳门特别行政区实行的制度，以保障国家对澳门的基本方针政策的实施。澳门特别行政区的任何法律、法令、行政法规和其它规范性文件均不得与基本法相抵触。换言之，基本法具有小宪法的地位，以作为澳门特区的最高法、根本法。
基于上述，根据基本法第六十七条规定，澳门特别行政区立法会是澳门特别行政区的立法机关，即由立法会行使立法权。在一国两制、高度自治的政策之下，澳门的立法权有着不同于世界上既有政治体制的观念和法律原理。
澳门特区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，全国人大授权澳门特区依照基本法的规定实行高度自治，澳门的立法权及于民刑商选举等非外交及国防等自治范围外的事务[1]，以实现澳人治澳。换言之，澳门特区立法会的权限大于中华人民共和国普通地方的立法权限，亦大于联邦制国家成员的立法权限，故与传统的理念有所不同[2].本文就针对澳门特区的立法权作了归纳性的分析。
澳门特区立法权限的来源
为了贯彻一国两制、高度自治、澳人治澳的方针，澳门立法会依照基本法规定及法定程序，制定、修改、暂停、实施、废除法律。澳门特区行政长官亦可制定行政法规。中央不可干涉及限制澳门特区的自主立法权，中央不可因澳门特区的立法与其宪法、法律、行政法规不一致而否定其效力。虽然中央不可干涉或限制澳门特区的自主立法权，但是澳门特区在行使立法权时仍会受到全国人大常委会一定程度的监督及限制（非控制）。原因是澳门立法会制定的法律，需要报全国人大常委会备案，不会影响生效[3].而全国人大常委只可对之发回[4]而不会修改，是否需要重议则由澳门特区立法会自行决定。故此，澳门特区具有很大的自治权。
如前所述，澳门特区立法会在全国人大授权下享有较其它地方政府高的立法权限，所以中央政府对澳门特区仍然保有一定程度的立法限制，最高的立法权力[5]为全国人大所拥有，例如有关国防、外交未经授权的事务则专属于中央政府所有，并非澳门特区高度自治权限范围内的自主立法权限。
澳门特区所享有的立法权
澳门特区立法会所享有的立法权限是在中央政府所授权的事项范围内，不得逾越。其所享有的立法权具体包括：
澳门特区高度自治范围内的所有事务，都有自主立法权，立法会可以根据基本法的规定并依照法定程序修改和废除法律。惟在手续上，立法通过的法案，还要经过行政长官签署、公布，如此才算完成立法所需的手续，法律才能生效。
依据基本法第廿三条的规定，澳门特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煸动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在澳门特区进行政治活动，禁止澳门特区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。
以上规定皆涉及保障国家主权和政治制度不受侵犯与破坏，且维持澳门特区的繁荣，故基本法特别加以规定，要求立法会须立法加以禁止。此规定可以明显看出是在中央立法，乃中央政府为补充附件三规定在澳门特区实施的全国性法律的不足，藉此规定间接经由授与立法会此一任务性的职权，以维护中央人民政府的安全及一国两制的稳定实行，甚至藉以排除外国政治势力的进入。以此规定为法源而订定的法律，是各国的必要做法，以维护自己的国家主权。
澳门特区有基本法的修改提案权，澳门特区的修改议案，须经澳门特区的全国人民代表大会代表三分之二多数、澳门特区立法会全体议员三分之二多数和澳门特区行政长官的同意后，交由澳门特区出席全国人民代表大会的代表团向全国人民代表大会提出[6].可见基本法修改议案的提案权并非澳门特区所独自享有，仍须其它人员的同意和配合，况且，即使澳门持区提出基本法的修改权，仍须经全国人民化表大会通过。所以，澳门特区立法会在此一定的条件下所享有的是一个不完全的提案权，未必不能充分反映其所代表的民意和应付日后澳门特区的变化。
澳门特区享有全国人大和全国人大常委会及中央政府所授予的其它权力[7]，此规定只是一个概括式的规定，然而其构成要件与内容如何并不明确。所以，澳门特区的立法权仍有因中央的授与而增加的可能。惟此项授与的权力势必是在中央治澳政策所必须的大前提之下，额外地、弹性地再赋予立法会必要的权力。
中央政府所保留对澳门特区的立法权
中央政府对于澳门特区在一定的范围内享有立法权限。于此范围内，中央保留了立法和修法的权力，无授权予澳门特区立法会，因此立法会对于中央未授权的事务无权加以立法或修改。中央行使立法权限的范围有：
澳门特别行政区的设立和基本法的制定，均由全国人大依中华人民共和国宪法第三十一条的规定加以立法实行。而澳门特区的制度和政策，包括社会、经济制度、有关保障居民的基本权利和自由的制度，均以基本法的规定为依据，换言之，澳门特区不得制定有违反基本法上述规定的法律。
在澳门实行的全国性法律是全国人大的立法权限[8].同时，全国人大亦保留对基本法附件三的法律加以修改的权利，并继续对澳门特区适用。
有关国防、外交和其它依据基本法规定不属于澳门特区自治范围的立法权归中央行使。全国人大常务委员会在征询其所属的澳门特区基本法委员会和澳门特区政府意见后，可对列于基本法附件三的法律作出增减。但并非所有的法律均可任意列入附件三，只有限于有关国防、外交和其它按基本法规定不属于澳门特区自治范围的法律。
依据基本法第一百四十三条第一项规定，基本法的解释权属于中央全国人大常委会。第一百四十四条第一项前段规定，基本法的修改权属于全国人大。第一百四十四条第一项中段规定，基本法的修改提案权由全国中人常委会和国务院、澳门特区共同享有。
以上所述的事项，均是全国人大立法的权限。但基本法亦有加以限制的规定。例如全国人民代表大会常委会对基本法进行解释前，应征询其所属的澳门特区基本法委员会的意见。[9]基本法的修改议案在列入全国人大的议程前，先由澳门特区基本法委员会研究并提出意见；基本法的任何修改，均不得与中华人民共和国对澳门特区既定的基本方针相抵触[10].基于以上所述，虽然中央保留了澳门特区某些特定方面的立法权，但是此并非有意剥夺或控制特区之立法权，而是旨在保护国家主权统一。
中央政府对澳门特区立法权的监督
中央政府得对澳门特区的立法权进行监督。澳门特区的立法权是由中央所授予，因此澳门特区立法权的行使是否符合基本法的规定，是否逾越了中央的授权，央当然有权来监督。换言之，澳门特区的立法权并非完全自主不受限制、监督。此种情况表现于：
澳门特区立法会制定的法律，均不得与基本法相抵触，且须报全国人大常委会备案，但无须获其批准。所以当澳门立法会完成制定该法律的立法程序时，该法律即生效。
全国人大常委会在征询其所属的澳门特区基本法委员会后，如认为澳门特区立法会制定的任何法律不符合基本法关于中央管理的事务及中央和澳门特区的关系条款时，可将有关法律发回，但不作修改。经全国人大常委会发回的法律立即失效，但若该法律又经澳门特区立法会修改，则此修改后的法律应视为新制定的法律，重新报送全国人大常委会备案。一经发回的法律乃立即失效，除澳门特区的法律另有规定外，无溯及力。如此，则依失效前法律所作的法律行为，原则上不受影响，仍然继续有效。但如澳门特区的法律有相反的规定时，从其规定[11].
二零零九年及以后行政长官的产生办法如需修改，须经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人民代表大会常务委员会批准[12].而二零零九年及以后澳门特别行政区立法会的产生办法如需修改，须经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人大常委会备案[13].
全国人大常委会有权决定宣布战争状态或因澳门特区内发生澳门特区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定澳门特区进入紧急状态，中央人民政府可发布命令将有关全国性法律有澳门特别行政区实施。吾人认为本条中央可以合法介入澳门事务之门，因为认定权掌握在全国人大常委会，因此，可能会影响到澳门特区的立法权限。
立法机关（立法会）所享有的监督权
立法会最重要的权力是立法权[14].但是立法会的立法权并非没有限制，只有属于中央已授权的事务及自治范围的事务，立法会才有权立法，而涉及国防、外交的事务则因不属于自治范围，所以立法会并无权制定。立法会议员行使立法权，主要有两种，一为立法会议员的提案，一为行政机关的提案，均须经一定的立法程序。
立法会根据政府提案，审核、通过财政预算及批准税收和公共开支[15].一旦立法会拒绝批准政府提出的财政预算法案，行政长官可解散立法会，或向立法会申请临时拨款，而如果由于立法佰已被解散而不能批准拨款，行政长官可在选出新的立法会前的一般时期内，接上一财攻年度的开支标准，代替立法会批准临时短期拨款。基本法对于财政预算法案遭拒绝批准的情况，规定了一些由行政长官紧急决定的过渡方案，是为了避免政府下一年度因经费短缺而无法运作，合法的财政预算法案仍须经一般立法程序，由立法会通过、行政长官签署公布、报全国人大常委会备案。行政长官因财政预算法案遭立法会拒绝批准而解散立法会，重选的立法会若继续拒绝通过所争议的原案，行政长官则必须辞职。
立法会亦监督行政部门，听取行政长官的施政报告并进行辩论、对政府的工作提出质询及就任何公共利益问题进行辩论。此即由立法会制衡行政长官的权力。
依照中国宪法第三十一条规定，国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定，在具有最高性的宪法上，中央为体现一国两制特殊的设计，并奠定一国两制在宪法上的基础，全国人大就依此宪法的授权，制定并公布了基本法。依据中国宪法相关条文及基本法的规定看来，澳门特区在全国行政区域划分上，是在中央人民政府即国务院领导下的一级地方行政单位。而立法会则是此特别行政区的立法机关，性质上无疑是一个地方性的立法机关。
立法会虽然是一个地方性立法机关，但是在一国两制及基本法的授权下，立法会所享有的立法权限其它的一般地方各级人大或者民施自治地方的人大相比，无疑是一个享有高度立法权限的地方性立法机关。依基本法的规定，立法会在自治的范围内，可以制定自己的法律，自成一套法律体系，中央的法律除基本法附件三所规定者，均不能在澳门特区实行。
而其它地方性人民代表大会如省、直辖市的人民代表大会和他们的常务委员会，虽然在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规定，然其所实行的几乎大部分的法律均为中央全国人大或人大常委会所制定者，所享有的立法权实在相当有限；而关于民族自治地方，宪法和民族区域自治法亦赋予其一定的自治权。其立法权限虽较大于普通地方区域人大的权限，但仍然无法享有高度立法权限的澳门特区立法会相比。
整体而言，全国性法律在普通地方行政区域和民族自治地方都是有效的，惟澳门特别行政区在一国两制的设计下，有其独特的法律和法律制度，在全国性法律中，除基本法附件三所规定者外，原则上不在澳门特区适用，可见澳门特区较普通地方行政区域和民族自治地方拥有较大的立法权限。以上的论述是在中共单一制国家结构形式的前提下所进行的，若和复合制国家的地方情立法机相比较，则更可显示出澳门特区立法会的一些特点。
立法会不同于合议制如联邦制国家中的联邦立法机关，立法会虽然享有相当的立法权限，但不能与联邦制国家下的邻立法权限相比，此从权力的来源立体可区分出相异之处。在联邦制国家，以美国为例，联邦政府的权力是由组成的各部所向联邦交出的，其它未交给联邦的权力，则归州所有，联邦政府不得侵犯各州所保留的权力[16].换言之，权力来源的主体为各州，各州未交出的权力皆保留于各州，联邦政府不得侵犯。
反观澳门立法会所享有的立法权限，则是全国人大依据中国宪法第三十一条所授予的，授权的程度和范围，依据基本法的规定，澳门特区本身普无固有权力，当然亦不会有所谓的剩余权力的问题。总之，澳门特区的立法权和立法机关并不完全符合一般国家体制下的立法权和立法机关的概念，必须在一个两制的原则下，才能认清其特殊意义。
由于就行政长官解散立法会，及立法会使行政长官辞职的制度，是透过立法会对法案的议决及行政长官的发回权间的抗衡而运作者，因此制衡的机制若要顺利运行，两方的权力必须均势。但立法议员的法律案提案权郄受到下述的限制[17]：一。不涉及公共开支或政治体制或政府组织的运作。二 涉及政府政策者，在提出前必须得到行政长官的书面同意。
纵使上述第一点的限制乃鉴于澳门特区为地方政府无自立组织权，及预算的分配不为行政权的职权，立法机关并非不能加以建言。第二点的限制亦不无问题，因为几乎所有法案皆与政府政策有关，而法案的提案权本为立法机关的职权，在此限制之下所有进入立法程序的议案，不是由行政机关所提出，就是经行政长官同意的立法会议员的提案，则要发生制衡的情况恐怕有问题。
基本法有就立法会议员提案权所设的限制，与民主宪政的理念可能不符合，因为澳门特区为行政主导，其赋予行政长官在事前取得影响立法权的立法局面。
行政长官对外代表特别行政区，对内则是特区政府的首长。按基本法第六十五条规定，澳门特区政府必须遵守法律，对澳门特区立法会负责。因此，所课对立法会负责，是指作为特区政府首长的身分而言。既然在此一身分之下行政长官是特区政府的首长，理应向立法会负责。虽然基本法没有明文规定行政长官是否向立法会负责，但是理论上，如果行政长官抛开代表特区首长的身分，纯以行政机关首长的身分面对立法会，当然应向立法会负责。
结论
总之，澳门特区立法会的权限，则全国人大依据中国宪法第三十一条所授予，授权的程度和范围，则依据基本法的规定。澳门特区本身没有固有之权力。由于澳门特区的立法机关及其立法权不是传统的一般国家体制下的概念，故必须在一国两制的原则之下，才能认清其特殊的意义。（来源：中国宪政网）
参考书目：
澳门基本法释要，杨允中，澳门日报出版社。
基本法与区际司法协助，赵国强，中国社会科学出版社。
港澳基本法比较研究，杨静辉、李祥琴，澳门基金会出版。
一国两制与澳门基本法律制度，萧蔚云。
注释：
[1] 基本法第十四条规定，中央只负责澳门特区的外交及防务事务，其它事务即自治范围内及经中央授权的事务则由澳门特区自行管理。
[2] 人們通常提及聯邦性質的情況，波多黎各或格陵蘭的聯合國家，以及西班牙自治區的廣泛自治，均不能與“基本法”規定的模式相提並論。
[3] 基本法第十七条。
[4] 发回原因是该法律不符合基本法就有关于中央管理的事务及中央和澳门特区的关系条款，全国人大常委发回澳门立法会时，应征求其所属的基本法委员会的意见。
[5] 参阅中华人民共和国宪法。
[6] 基本法第一百四十三条。
[7] 基本法第廿条。
[8] 规定于基本法附件三。
[9] 基本法第一百四十三条第四项。
[10] 基本法第一百四十四条第二项、第三项。
[11] 基本法第十七条第三项。
[12] 基本法附件一。
[13] 基本法附件二。
[14] 基本法第七十一条第一款。
[15] 基本法第七十一条第二项。
[16] 有学者称之为剩余权力。
[17] 基本法第七十五条。
胡敏婷·澳门学者
