审计报告不属于行政诉讼的受案范围
王敬波 王梦萱
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【案情】
2009年6月3日，原告某有限公司与第三人某开发区国有资产经营管理公司（以下简称国有资产管理公司）签订施工合同，约定由原告承建第三人国有资产管理公司发包的该区实验中学建设项目，双方约定最终结算值以被告该开发区审计物价局（以下简称审计物价局）的审计结果为准。工程完工后，被告审计物价局对原告施工的项目进行了审计。2013年10月9日，被告审计物价局出具审计报告。同日，被告审计物价局向第三人国有资产管理公司和开发区政府投资工程建设中心作出审计决定书，决定以结算审定值作为结算依据，建设单位应追回超付的工程款3533593元。为此，原告诉至法院，请求依法撤销被告审计物价局作出的审计报告，并由被告承担本案诉讼费用。审理中，合议庭争论的焦点集中在审计部门依职权作出的审计监督行为是否是行政诉讼法意义上的行政行为，是否侵犯了原告的合法权益，本案是否属于行政诉讼受案范围。
【分歧】
一种意见认为，审计机关对同级人民政府的行政首长和上级审计机关负责，对政府投资或以政府投资为主的建设项目实施审计监督是其法定职责。审计部门依职权作出的审计监督行为是行政诉讼法意义上的行政行为。涉案审计报告作出后是作为施工结算的依据，含有具体的审计金额，对原告有强制适用性，对原告的权益产生了直接的实际的具体的影响，而且是终局性的影响。本案属于行政诉讼受案范围。
另一种意见认为，审计部门出具审计报告系内部监督行为，不属于行政诉讼受案范围。审计报告仅是审计机关作出审计决定或者相关部门进行行政处罚的依据，报告本身无强制力。原告与第三人已经在施工合同中约定最终结算值以审计结果为准。因此，如果当事人对审计结果有异议，应提起民事诉讼。人民法院在处理民事纠纷时可以决定是否采信审计部门出具的审计报告，但相关单位无权申请撤销。
【解析】
笔者赞同第二种意见，理由如下：
审计报告是一种提供给本级政府和上级审计机关决策参考的内部文书，审计机关依法对以政府出资为主的建设项目实施审计监督作出审计报告的行为，系内部行政行为。
影响原告权益的并不是审计报告所确定的金额，而是被告以审计报告为基础作出的审计决定。原告只能对审计决定申请救济，不能对审计报告本身提起行政诉讼。审计报告对原告的权利和义务未造成直接影响，只产生间接影响，不具有行政强制力和约束力，不具备要求被审计的当事人必须履行某种义务的法律效力。所以本案不属于行政诉讼的受案范围。
（作者单位：山东省淄博市中级人民法院 淄博高新技术产业开发区人民法院）
