浅谈我国公益诉讼的理论解读与制度构建
来源：中国法院网 | 作者：王小波 引言
公益诉讼起源于古罗马。罗马法将其规定为“为了保护社会公共利益提起的诉讼，在法律没有特别限制的情况下，允许市民以个人身份提起的诉讼”。我国近年来，随着社会经济的快速发展，出现了许多因污染环境、损害消费者权益等严重损害公共利益的行为。公益诉讼在这种社会背景下得以“正名”，但新《民事诉讼法》的施行并未达到预期效果。究其背后的原因，主要有以下两方面：一方面侵犯社会公共利益的行为花样翻新，另一方面公益诉讼却面临受理难、胜诉难的窘境。只有完善起诉主体、受案范围的相应制度，公益诉讼的制度价值才能充分发挥。
一、公益诉讼概述
（一）公益诉讼的三种理解
公益诉讼可以从字面含义、诉讼法理和民权运动三个层面理解。首先，从字面上来看，“公益诉讼=公共利益十诉讼”，即将含有“公共利益”内容的诉讼为公益诉讼。其次是诉讼法上的公益诉讼。公益诉讼是客观诉讼的一种，原告起诉并非由于自己的权利受到某种直接的侵害，而是维护客观的法律秩序或抽象的公共利益。第三种理解是民事权益意义上的公益诉讼。具体指：在现行法律框架下．通过对个案的受理、审理和裁判，引起社会对侵犯公共利益现象的关注，期待司法对弱势群体权益加以保护，并以此促进相关法律和政策的改进和完善。
上述三种理解，各有侧重。第一种是对公益诉讼作了广义上的理解，强调从字面含义上尽可能拓宽公益诉讼的外延。第三种则强调一个社会的法律制度对保护弱势群体合法权益的倾斜，个案彰显的公平正义通过公益诉讼得以扩张。第二种突破了传统的诉权理论，摒弃了直接利害关系说，从而肯定了原告为社会公共利益可以获得诉的资格，这正是公益诉讼的精髓所在，故本文采纳诉讼法层面上对公益诉讼的理解。但第一种理解也值得借鉴，根据公共利益的含义来界定公益诉讼有助于明确受案范围。
（二）公共利益的界定与公益诉讼的概念
1.国内外公共利益的不同立法模式
关于社会公共利益的含义，国内外主要有概括式立法和列举式立法两种：
概括式立法的多数人认为是“公共利益”的事物不一定就是“公共利益”，但从另一个角度来看，多数人认为是“公共利益”的事物在一般情况下就应当被确认为“公共利益”。他们将公共利益视为民众切身利益的具体或抽象的集合，主张由代议机关通过法律条文的形式对公共利益予以界定。英美法系大都直接表述为“公共政策”。我国的《物权法》也对公共利益作了抽象界定，其第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”
列举式立法的多数人认为，“公共利益”是一个使用极为广泛的法律概念，排除不具有操作性的宪法性文件和宣言式条款，其余大量规范性文件中所涉及的“公共利益”一词理应得到有效界定，立法可以通过正反向列举尽可能接近公共利益的本真。《日本土地征用法》第3条列举了35大项共49种可以予以征用的具有公共利益性质的事业，堪称典范。
2.本文的观点
笔者认为就公共利益的立法模式而言，即使无法通过立法穷尽所有情况，也应尽量采取列举式立法辅之以兜底条款的模式，而不宜采取纯粹的概括式立法。具体而言公共利益有两个普适性的解释标准。一是公共利益原则上指向多数人的利益，包括多数人利益的简单叠加和抽象叠加。二是利益源于弱势群体基本权利的特定情况下，个人利益可以是公共利益。
由以上两个标准便能解释公共利益包含的三个层次，一为国家利益，这部分是公共利益的核心，如国有资产；二为不特定多数人的利益，是公共利益常态化的存在形式，如广大消费者、环境污染受害人的利益、因垄断经营受损者的利益；三为须特殊保护人群的利益。它是公共利益的特殊存在形式，是社会均衡、可持续发展的必要保证，如老年人、儿童、妇女、残疾人的利益。
综上，在公共利益界定得以明晰的基础上，公益诉讼的内涵可归结为：特定的国家机关、社会团体、相关公民依法针对侵犯社会公共利益的民事、行政违法行为向法院提起诉讼，由法院通过司法程序追究违法行为并保护公共利益的法律制度。
（三）公益诉讼的特征
公益诉讼的主要特征如下：
一是诉讼目的在于维护社会公共利益，维护法律的尊严及社会的公正。二是对起诉的当事人的要求不同。不要求公益诉讼的提起者与所要解决的纠纷具有法律上的直接利害关系。三是损害的范围不同。公益诉讼纠纷主要涉及环境污染、侵害众多消费者合法权益的行为，这些行为所造成的损害往往具有广泛性、严重性和长期性，甚至具有潜在性、不可弥补性。四是判决的效力具有扩张性。判决不仅对直接参加诉讼的当事人产生效力，还对权益受到损害但未参加诉讼的不特定人产生效力。通过判决的效力扩张，使所有现实和潜在的受害者利益都得到保护。
（四）公益诉讼的法理基础
1.公益诉讼与人民主权说
自然法思想的基础是天赋人权，人人生而平等。西方近代启蒙运动思想家们提出国家存在的合法依据便是人民主权，原本并没有超越个人的权威，国家的权力源于国民权力的让渡。国家的使命是用好被让渡的权力进而维护人民的利益。
国家的权力由政府行使，政府只有在授权范围内履职才能达到社会治理和公益维护的目标，既不能不作为也不能乱作为。有权力就要有监督和制约，所以最好的办法就是用制度和法律规范行政权力，并且赋予公民监督权，及时揭发举报政府的不正当行政行为。从这个层面上看，行政公益诉讼和法治政府建设联系紧密。
我国宪法第二条规定，国家的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。据此，公民对政府的不正当行政行为和损害社会公共利益的行为，即便没有直接的利害关系也可以主动监督，积极举报，请求司法救济，充分体现了公益诉讼的意旨。
2.公益诉讼与诉讼信托理论
诉讼信托理论是解释公益诉讼原告资格扩张的理论依据。
诉讼信托以公共信托理论为基础，是指当全体国民交给国家信托管理的财产受到侵害时，国家就有义务保护信托的财产不受损害，于是，国民将自己的一部分诉权也托付给国家。但国家不可能自己亲自出庭起诉、应诉，于是又将诉权分配给检察机关或其他组织，由这些机关或组织代为起诉。该理论建立在专门维护公众利益的团体和这一团体有其自身的法益两个基础上。被信托利益是一种公益，经专门法律规定，寻求司法保护的诉讼请求权由特定社会团体行使。特定公益团体在公益权受害时起诉，其成员可直接引用判决对有关的侵权人主张利益。如果这些国家机关没有依职权向法院起诉，任何一个社会组织或公民个人均可依公共信托的理论向法院提起诉讼，以保护信托的财产。
二、公益诉讼的理论解读
（一）公益诉讼的启动模式与原告资格
民事、行政诉讼制度的启动普遍遵循着“不告不理”原则。纵观国外的立法模式，各国对公益诉讼原告的主体资格所做的规定不尽相同。一般来看，公益诉讼的启动方式可以归纳为一元启动式和多元启动式。
一元启动模式，是指只有国家（由特定的国家机关作为代表）才能作为诉讼主体，一般是该国的检察机关大陆法系国家如德国、日本均规定了检察机关可以代表国家，对危害公众利益、妨害公序良俗的行为提起诉讼。多元启动模式，两个或两个以上主体均可单独提起公益诉讼，即除国家机关以外，其他非国家机关也可以提起公益诉讼。除国家以外，其他可以提起诉讼的主体还有社会团体、公民、相关人并由此形成相应的诉讼。英美法系国家多为此模式。
就我国而言，民诉法已经确认了法律规定的机关和有关组织的主体资格，因此选择多元启动模式已然具备法律依据。我们可以借鉴英美法系多元启动模式的成功经验，并且结合我国公民法律素养普遍不高、公益诉讼制度不够成熟的实际情况，构建一种多元启动模式、多重起诉主体、事前预防式与事后补偿式并存、可由公民直接起诉的公益诉讼模式。这种模式的最大优势在于公益诉讼类型不同,对起诉主体的要求也就不同。在行政公益诉讼中,任何人可作为原告诉国家机关。在民事公益诉讼中,原告可以是直接受到违法行为侵害的社会组织和个人, 也可以是没有直接受到违法行为侵害的任何组织和个人, 这就扬弃了过去民事诉讼、行政诉讼中的直接利害关系原则。传统的诉讼理论是以损害的发生为诉讼的基本前提，传统的民事、行政、刑事诉讼的功能在于弥补、恢复、惩戒。但现代公益诉讼产生的社会背景及呈现的特征，表明了传统的诉讼模式已无法适应现实的需要。为了适应这种需要，公益诉讼的提起时机便出现相应的变化。事前预防式诉讼是指原告不仅可以对已经发生的违法行为提起诉讼，而且可以对将来可能发生的违法行为提起诉讼。该模式是一个完整的有机体，通过主体多元、时间灵活的途径保证对社会公共利益的司法救济。
（二）辅助性原则与起诉主体的顺序
民诉法修改后，“法律规定的机关和有关组织”可以向人民法院提起关于损害公共利益的诉讼。就目前的法律规定和司法实践而言，这些诉讼主体主要应包括行政机关、检察机关和社会团体。这就不可避免地产生了一个问题：立法尚未明文规定这些主体行使诉权的先后顺序，各主体会不会重复起诉或相互推诿呢？为了细化各起诉主体的分工，规范诉权行使的有效性和条件性，我们有必要依据一定的标准探索出一套诉权行使顺序的方案。辅助性原则的思想精髓是在特定公众和组织无法自主完成某种目标时，高一层级的组织应介入但仅限于出于保护他们的目的，并且高一层级社会团体或者政治组织只能处理低层级的社会团体或者政治组织无法独立处理事务。公益诉讼是一种需要公民、社会组织、国家共同参与而维护社会公共利益的制度，其制度价值需要借助辅助性原则来实现。综上，按照辅助性原则，以下顺序提起公益诉讼的方法是可取的。
第一位提起公益诉讼的主体：社会团体
按照辅助原则的理念，个人能解决的问题就应由个人来解决而不应交由社会或者国家来解决。同理，社会能够解决的问题就应由社会来解决而不应由国家和国际组织来处理。行政机关通过依法行使行政权来履行公共服务职责。行政权与司法权比较具有强制性和高效性的特点，因此行政机关的执法行为比提起公益诉讼更为便捷。与此同时，社会团体通过公益诉讼形式维护社会公共利益，大大降低了政府行政管理的成本。当下，新民事诉讼法正式确立了公益诉讼制度，但我国公民提起公益诉讼的途径仍然曲折。因此社会团体作为公共利益的直接感知者，成为第一位的诉讼主体无可厚非。
第二位提起公益诉讼的主体：行政机关
新民事诉讼法第五十五条中的“法律规定的机关和有关组织”主要应该包括检察机关和行政机关。这是行政机关有权提起公益诉讼的法律依据，同时依据辅助原则，行政机关应成为第二位的提起公益诉讼的主体。韩波教授曾指出《中华人民共和国海洋环境保护法》是目前行政机关能提起公益诉讼的唯一直接明确的法律依据。行使海洋环境监督管理权的部门是唯一有权机关，由此可见行政机关提起公益诉讼还有待于立法完善。
第三位的提起公益诉讼的主体：检察机关
检察机关具有法律监督职能，赋予其提起公益诉讼的权利，不仅可以充分调动其他主体的积极性又可以避免公益诉讼最终因其他主体的消极不作为无法启动。检察机关提起公益诉讼是行使其事前监督的权力，应该先由相应的行政机关行使职权再由检察机关行使法律监督权，这是符合辅助原则要求的。因此，检察机关作为第三位的提起公益诉讼的主体具有合理性。
三、我国公益诉讼的立法沿革与存在的问题
（一）旧《民事诉讼法》时期公益诉讼的立法概况和发展特点
1.旧《民事诉讼法》时期公益诉讼的立法概况
1989年颁布施行的《海洋保护法》第九十条:对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。同年颁布施行的《环境保护法》第六条：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”第七条：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。”1993年颁布施行的《消费者权益保护法》第三十二条规定消费者协会具有就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者提起诉讼的职能。
旧民事诉讼法中没有对公益诉讼作出规定，但实践中中央政府和地方政府出台了环境公益诉讼的政策法规，例如国发（2005）39 号《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》指出“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为。此外，2010年最高人民法院制定了保障和促进加快转变经济发展方式的司法文件，明确提出支持环境公益诉讼。
2.旧《民事诉讼法》时期公益诉讼的发展特点
旧《民事诉讼法》时代涵括“一切单位和个人”的提起主体。该时期环境民事公益诉讼主体在制度层面的探索极为广泛，各地先后出台了办理环境公益诉讼的文件，公民或个人，法人及其他组织的环境民事公益诉讼的原告资格在制度上获得了确认。例如，贵阳市中级人民法院、清镇市人民法院《关于大力推进环境公益诉讼、促进生态文明建设的实施意见》第四条就体现了环境民事公益诉讼适格原告的广泛性。依据该条，公民、法人和其他组织都为适格原告。
旧《民事诉讼法》并未明确规定哪些案件可以纳入公益诉讼的范围，各地在司法实践中的受案范围可宽窄不尽一致，但确实触及到极为宽泛的环境资源或其他损害社会公共利益的领域。其中环境公益诉讼发展得比较完善，中院和基层法院相继成立了环保法庭，作为专门审理环境公益诉讼案件的审判庭，受理检察机关和行政机关作为原告提起的公益诉讼。贵州、云南等地不但进行了探索性的地方环境公益诉讼制度建设，而且法院在检察、环保等机构的支持配合下，谨慎且主动地开始受理“无直接利害关系”的各类原告提起的涉及环境资源或生态文明的公益诉讼。但也有不少法院以环保组织没有起诉资格的名义拒绝立案，引起公众不满。
（二）新《民事诉讼法》时期公益诉讼的立法概况
1.新《民事诉讼法》时期公益诉讼的立法变化
2013年1月1日施行的《民事诉讼法》第五十五条：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。2014年3月15日施行的《消费者权益保护法》第四十七条：对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。2014年4月24日修订的《环境保护法》第五十八条： 对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。
新民诉法正式确立了公益诉讼制度。新消法赋予了消协提起公益诉讼的权利，新环保法扩大了能够提起公益诉讼的社会组织的范围, 更多的民间组织,甚至在地市级注册的环保组织,都将具备起诉权。
2.新《民事诉讼法》第55条的多义解析
首先是关于民事公益诉讼受案范围的解释。法条的规定为“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”,对于该规定主要存在两种不同的看法。“严格解释说”表述为目前法律仅限于环境污染和侵害众多消费者合法权益两类案件，至于涉及其他案件可否进行公益诉讼，应由法律或司法解释予以明确。“宽松解释说”列举了两种代表性行为，一是污染环境行为，包括乱排污水，污染海洋等行为；二是侵害众多消费者合法权益的行为，包括制造销售有毒食品、有安全隐患产品的行为，这些行为由有关机关、社会组织发起公益诉讼，追究相关肇事者的责任。
关于民事公益诉讼起诉主体的解释。《民事诉讼法》对民事公益诉讼起诉主体的表述为“法律规定的机关和有关组织”。对于究竟赋予了哪些主体以提起民事公益诉讼的资格，也存在着宽松迥异的两种解释。“严格解释说”认为可以提起公益诉讼的机关，要有明确的法律依据，对可以提起公益诉讼的组织也应作一定的条件限制。例如由特别法对设立时间、设立宗旨、组织结构、经费情况等作一定限制，并要求经过特定机关的专门许可。“宽松解释说”表述为：与国家机关取得公益诉讼权需要法律明确规定不同，社会团体提起公益诉讼无须法律明确授权，只要损害公益的侵权行为与它的宗旨和目标有关，即可提起公益诉讼。从字面上理解 2012年民事诉讼法第五十五条规定的“有关组织”显然应该包括各类与侵犯公益行为或者事件“有关”的组织。
3.新《民事诉讼法》第55条的宽松适用
考虑到公益诉讼的立法背景，结合文义解释方法，严格限制公益诉讼的受案范围显然不妥。“严格解释”仅能作为将“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”两类案件纳入民事公益诉讼受案范围的理由，而不能成为将“其他损害社会公共利益的行为”排除于该条受案范围之外的理由。我国《民事诉讼法》第55 条规定的受案范围，采取的是列举加概括的立法技术。本条里的“等”字意味着此条所涵括的民事公益诉讼不局限于这两种案件类型，侵犯不特定多数人公共利益的行为，对其他的侵害社会公共利益的行为则采取了抽象概括的表达方式。
严格解释说认为民事公益诉讼的起诉主体不宜过宽有对立法者意图的考虑。认为立法者倾向于从严控制公益诉讼原告，一是担心原告资格过宽会导致滥诉；二是担心起诉人能力不足导致败诉，影响公益诉讼的效果和质量，从而动摇人们对公益诉讼制度的信心；三是担心一些组织或者个人起诉后不能善始善终，会导致一些公益诉讼案件不了了之。”但基于上述理由而对民事公益诉讼原告的适格主体予以限缩有以下不妥：其一，对“滥诉”、“起诉人能力不足导致败诉，“起诉后不能善始善终”的担心，或许只是一些人的想象而非我国公益诉讼领域的现实。其二，严格解释起诉主体，不符合《民事诉讼法》第二条中规定的“制裁民事违法行为”的立法宗旨。其三，“严格解释说”误解了立法目的。
因此，司法者在公益诉讼领域采“宽松解释”以促进我国公益诉讼的发展。
在我国目前的公益诉讼中，提起诉讼的目的更多地是维权．即便是以自己的名义也是出于维护不特定多数人的权益。但是在当今大政府，小社会，弱司法的背景下，不仅公民没有能力与政府机关和垄断企业博弈，而且法院也没有能力更不愿去影响。
具体而言，公益诉讼面临着起诉难、立案却不审理、调解为王的困境。法院以各种理由不予受理、驳回起诉或判决原告败诉的情况不在少数，此种情况下，公共利益很难得到保护。“自然之友”、重庆市绿色志愿者联合会等诉陆良化工实业有限公司、14万吨铬渣致使珠江源头南盘江水质遭到污染案中，曲靖市中院于2011年lO月19日立案，但并未开庭审理。本案是法院首次受理由民间组织为原告的环境公益诉讼，是公益诉讼的历史性突破，但司法机关立案却不予审理，极大地损害了司法威信和尊严，孰不知给予立案却不审理势必会造成更大的社会不满，而非缓和，失信于民的成本更高。在国家海洋局北海分局代表国家向渤海溢油事故责任方提起海洋生态损害索赔诉讼案中，最终的结果是，农业部称经过行政调解，康菲公司出资10亿元人民币，用于解决河北、辽宁省部分区县养殖生物和渤海天然渔业资源损害赔偿和补偿问题。相关案件暴露了我国法律不健全、监管部门执法不力和司法消极不作为的弊病。司法机关在调解为王的观念下也永远不可能实现公平正义。
（三）新《民事诉讼法》时期公益诉讼起诉主体的问题
近几年来，随着我国经济体制改革的不断深化，大量的侵害国家利益和社会公共利益的民事、行政违法行为不断涌现出来，在这种法治背景下人们对公益诉讼充满更多期待，然而司法实践中，一方面是公共利益遭受侵害现实严峻，另一方面公益诉讼却陷入了受理难、胜诉难的窘境。因为公益诉讼的失声，导致渤海康菲溢油、松花江污染、地沟油、毒奶粉等公共危机难以遏制，违法者得以法律宽纵，受害者错过司法救济，一些恶性事件甚至因法律通道堵塞而演变成群体性事件。总之，立法的不完善、司法的不支持、诉讼对象过于强大等因素，共同造成了公益诉讼的中国式夹缝生存。具体而言主要存在如下问题：
1.缺乏起诉参与主体与排除公民个人的诉权
起诉主体缺位与公民个人被完全排斥在公益诉讼的主体之外。私益诉讼作为一种典型的私权救济的方式，已经被人们所广为接受。当自己的合法权益受到损害之后，人们往往会运用法律的手段加以救济。对于私益诉讼来说在我国已经形成了较为普遍的救济意识。然而当国家或者社会公众利益受损时，绝大多数人本着“多一事不如少一事”的态度，况且公益诉讼自身存在耗时耗力的缺陷，就导致了绝大多数人对此避而远之。诉讼的提起，要有提起诉讼的主体。基于社会普遍欠缺的公益诉讼的意识和公益诉讼自身在我国的不经济性，就使得缺乏起诉的参与主体。再者，新《民事诉讼法》第五十五条对提起公益诉讼的主体有严格的限制。对于公益诉讼的提起，社会普遍的参与意识不强再加之法律规定的不健全，使得公益诉讼在我国的发展情景不明朗。
2.“法律规定的机关”不够明确，有严格设限的嫌疑
新《民事诉讼法》第55条规定了可以提起公益诉讼的主体包括法律规定的机关和有关组织。从字面上理解“法律规定的机关”一般应该包括立法机关、行政机关和司法机关，但是由于司法机关在诉讼程序中的特殊地位，使得作为公益诉讼原告的有关机关仅限于检察机关和行政机关。检察机关作为国家公权力的代表机关，依法提起公益诉讼责无旁贷。由于法律规定的不明确使得当下 “法律规定的机关”在司法实践中被狭义解释，仅指现行法律直接、明确规定可以就某一领域提起公益诉讼的机关或组织。目前只有海洋环境保护法中明确规定，海洋行政主管部门可以就海洋环境污染事件提起公益诉讼，而检察机关在法律中并没有对其是否享有诉权有明确的规定。这种规定的不明确，是立法技术的不成熟。
3.“有关组织”的性质界定不清
与“法律规定的机关”一样，对“有关组织”的界定也不明确。有关组织从广义上来讲有社会团体、营利性组织、非法人组织。从现行立法来看，公益诉讼的启动主体之一“有关组织”主要指社会团体和非法人组织，营利性组织则因其自身属性并未被赋予同等责任。有关组织是否包含“非官方组织”,还是仅仅指的是官方的组织。新《环境保护法》第五十八条扩大了环境公益诉讼的主体，凡依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记的，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的社会组织，都能向人民法院提起诉讼。新《消费者权益保护法》第四十七条也专门规定中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，对侵害众多消费者合法权益的行为，可以向人民法院提起公益诉讼。但是侵犯社会公共利益涉及的面比较光，除环保组织和消协外，其他社会组织并没有获得授权，这不利于最大限度地发挥社会组织在专业知识和应诉能力方面的优势，不利于全方位多角度地维护社会公共利益。
4.原被告的诉讼能力失衡
公益诉讼之所以发展缓慢，一个最重要的原因就是原被告的诉讼能力的失衡。多数情况下，原告本以处于被侵权人的弱势地位，在诉讼中会面临诸多困境，如不熟悉诉讼流程、不具备专业的应诉能力，又没有充足资金购买高质量的法律服务，难以负担高昂的诉讼费用、鉴定费用，甚至会有意想不到的危险。然而被告作为大公司往往处于绝对的优势地位，对原告的取证不配合，双方悬殊的实力对比致使公益诉讼胜诉难，严重打击被侵权人诉讼维权的信心。
（四）受案范围存在的问题
1.弱势群体的合法权利未引起应有的重视
虽然宪法已经赋与公民诸多权利， 但在有些涉及人数众多的权利( 如环境权 、 劳动权等)受到侵犯时却得不到司法救济 ，致使宪法权利仅停留在纸面上，民事公益诉讼制度可以有效解决这个问题 。所以，那些涉及多数人的案件纳入民事公益诉讼，给受害者提供及时救济，是未来我国公民权利保护的发展方向。例如女性长期面临的就业歧视问题，虽然《劳动法》和《劳动合同法》明文规定除不符合女性生理特点的工作岗位外，男女有平等的就业权，但不少用人单位依然以身试法，为了降低用人成本，规避企业的社会责任，招聘时不给女性同等条件的就业机会。然而弱势的女性求职者大多忍气吞声，难以与强大的用人单位抗衡。除此之外，“老无所养”、“幼儿园”变“药儿园”等问题不仅拷问着社会的良知，也威胁着国家的法治。国外已有将妇女、儿童、老人的合法权益纳入公益诉讼范畴的成功先例，我国理应加以吸收借鉴，拓宽公益诉讼的受案范围。
2.法院的审查太过僵化，未发挥司法能动性，受理率偏低
进入新《民事诉讼法》时代，司法者大多自我设限，对公益诉讼的法律适用倒向 “严格解释说”，冒着不受理甚或涉嫌“有法不依”的嫌疑，采取了消极立场，表现出愈发依赖立法而非积极发挥司法能动作用的特征。民事公益诉讼陷入了没有进一步的司法解释或明确的法律配套规定，法官就可以拒绝受理在前《民事诉讼法》时代的司法实践中已经成功进行的由检察机关、环保组织提起的公益诉讼。不少环保组织、公益律师和维权公民都试图启动公益诉讼，却大多陷入“社团难受理，个人多败诉”的困境。细品法律条文不难发现，公益诉讼的法律之门虽然已经打开，但仅仅开了一道门缝，对于诉讼范围、诉讼主体等涉及公益诉讼的关键问题，过于简略的法条不仅语焉不详，还设置了重重门槛。
四、完善我国公益诉讼制度的建议
（一）公民个人的诉权与前置审查程序
公民个人提起公益诉讼不仅具有补充性还具有监督性，直接体现着人民主权原则。但借鉴国外的成功经验，结合我国的司法实践，公民个人的诉权要以前置审查程序予以规范。公民提起公益诉讼应先向检察机关或有关行政机关提出申请，检察机关或行政机关经过审查决定是否提起诉讼。当不予准许时，公民个人有权直接向法院提起诉讼。该制度设计的好处在于，一方面可以减少因公民滥诉而过度耗费司法资源；另一方面为公民提供了诉权救济。这种公诉为主、自诉为辅的模式可以将规定的几类案件的漏诉率减少到最小的限度。
目前一些公权机关和带有官方色彩的社团承担职责、服务社会的意识令人担忧，相比之下，许多具有社会责任感的公民，却对公益诉讼有着更高的热情和愿望、更强的动力和能力。因此，公益诉讼的法律适用理应改变目前的保守态度，向所有社团和公民平等开放公益诉讼的诉权，法律应当尽力鼓励而非限制公益诉讼，以最大限度激活公益诉讼保障公共利益的应有功能。这才是我国公益诉讼的真正方向。
（二）明确“法律规定的机关”和“有关组织”
“法律规定的机关”在使用上具有不确定性。法律不是一成不变的，换言之何种行政机关有权提起公益诉讼将完全依赖于相关实体法的特别规定。其实法律可以采取列举的方式，对“法律规定的机关”这一概念加以限制，并列举检察机关有权提起公益诉讼的案件类型。国外立法一般都规定检察机关有提起公益诉讼的原告资格。基于检机关具有监督权的本性，就使得检察机关对公共利益的维护负有不可推卸的责任，但也要避免检察机关和行政机关发生角色混同，担负过多职权之外的责任。此外，按照权力运行的一般规则，检察机关的起诉权也理应在行政机关之后，权力行使在前，监督在后。
“有关组织” 和社会团体是不同的概念，有关组织是社会组织，具有更强的公益性。新环保法和新消法对环境保护组织和消费者协会组织提起公益诉讼的资格规定是新的风向标，从法条中可以看出，这两部新法均放宽了有关组织的身份条件，其官方色彩有所淡化，而对设立程序和公益性质的考察更加严格。相信待时机成熟，立法会进一步扩大“有关组织”的范围。
（三）创设有利于原告的诉讼制度
1.创设有利于原告的诉讼收费制度
公益诉讼原告不是为了或者不只是为了维护自身利益，因而对于诉讼费用的承担，应当进行合理的安排。案件受理费应该一律按件收取低廉的固定费用。实行胜诉原告的诉讼费用和当事人费用由被告承担，败诉原告的诉讼费用和当事人费用则实行国家和社会分担规则，为了避免滥诉，设置配套的诉讼审查程序。实行律师费在原告和被告之间“单向转移”。即仅胜诉的原告的律师费有权从被告方获得补偿，而胜诉的被告不能从原告方获得律师费补偿；公益诉讼宜取消预交诉讼费用的规则，实行案后交纳规则，待诉讼过程结束后，原告胜诉的，则由败诉的被告支付；原告败诉的，由公益诉讼援助（或救济）基金承担。
2.特殊的举证责任分配
在一般情况下，侵害公共利益的加害人经济实力较强，侵害行为及方式也比较隐蔽，这使提起公益诉讼的原告与其相比处于一个极其不平等的地位 。只有建立一套合理的举证责任分配规则，才能使公共利益的诉讼目的得以实现。因此应针对不同的诉讼主体给予不同的举证责任: 首先对有关机关提起的诉讼适用一般的举证责任分担规则，即谁主张谁举证; 其次，有关组织提起的公益诉讼，需要有关机关出具鉴定意见等证据的，具有特定职能的行政机关应当依法履行行政职责，积极促进公益诉讼。这是因为原告要证明公共利益遭受或可能遭受侵害的事实与因果关系，但由于证据的技术性专业性强，而且一般为被告所掌握，原告举证比较困难， 为了保障公益诉讼案件得到公平公正的审理，举证责任应分具体情况合理分担。借鉴环境诉讼中的特殊举证责任，加重被告人的举证责任。
3.有限的激励机制
公益诉讼的原告与诉讼并无直接的法律利害关系，建立有限的激励机制，一方面用于弥补原告的经济损失和时间、精力的消耗；另一方面，也有利于鼓励更多的人去监督违法行为，鼓舞更多的公民参与到公益诉讼中来。在美国，《联邦采购法》、《反欺骟政府法》等有关人诉讼制度的定，告发人胜诉后可视政府是否参与诉讼而获得赔偿金、处罚金的15％一30％作为奖励。在这一方面，我们可以借鉴。 我国鼓励和倡导公民维护国家利益和社会公共利益，立法上也明确予以规定。《消费者权益保护法》中关于双倍赔偿的规定造就了一批职业打假队伍，个人打假行为曾对市场经营环境形成了一定的威慑，为净化市场经营环境发挥了积极的作用，但由于制度的缺失，造成这种积极因素缺少公权力的支撑和约束，最终昙花一现。但展示的光芒体现了个人利益在整个机制中的价值。公民和相关组织为了维护公共利益主动站出来以个人名义“打官司”，伸张正义，理应受到奖励。尽管奖励制度会促使少数人因“功利”目的而去诉讼，但只要这种“功利”的权重比没有超出限度，就应该得到社会层面的支持。
（四）将维护弱势群体的合法权益纳入公益诉讼的范围
我国民事公益诉讼的受案范围显得过于狭窄保守，不利于保护广泛的受侵害的公共利益。放眼世界，英美国家的公益诉讼多关注财产性利益，而大陆法系国家较注重对公民人身权益的保护。如日本法国德国都把人事诉讼归为公益诉讼。《日本民事诉讼法》规定，对于婚姻、收养、亲子案件，检察官可以作为当事人提起诉讼，检察官行使其权力在于维护国家的法律命令和社会的利益。我国和日本同为大陆法系国家，而且法制传统更为相近，在这方面是可以借鉴的。一般认为弱势群体大致可以分为三大类：第一类是经济性弱势群体，主要指贫困人群；第二类是生理性弱势群体，包括妇女、老人、儿童、残疾人等；第三类是特定社会关系中的弱势群体，比如消费者相对于商家，环境污染的受害者相对于污染企业等。
基于以上认识，笔者认为，当前我国的民事公益诉讼的范围应当包括以下几类案件：环境污染等破坏生态平衡的公害案件。此类案件主要包括河 流、大气、土壤等环境污染；侵害广大消费者合法权益的案件。现代社会是一个商品社会，每个社会成员都可能成为消费者。而某些商品或者服务，可能会损害众多消费者的利益。这些消费者与作为生产者或经营者的企业相比，显然处于弱势，应当允许消费者或者某些团体提起公益诉讼；破坏社会主义市场经济秩序的案件。这类案件包括垄断、 限制竞争、 不正当竞争、价格违法等公益违法行为；非法侵占、破坏、浪费公有资产，特别是国有资产案件。此类案件主要包括国有资产和国有土地两大类，其中土地属于不动产。当前，此类案件占公益诉讼案件的绝大多数。保护弱势群体的诉讼，包括老人、妇女、未成年人和残疾人的合法权益案件。
五、结语
综上所述，新事诉讼法正式确立了公益诉讼制度，是国社会主义法治建设的一大进步。但鉴于我国公益诉讼的实践不多，许多诉讼程序问题还需要通过大量的实践来探索完善。因此，在这次民事诉讼法修改中，仅倾向于先集中规定公益诉讼的起诉条件，处理好案件范围原告资格两大问题。至于公益诉讼的其他问题，如主体资格和顺位，相应的费用管理制度和程序保障设计，仍然需总结经验后逐步规范。修法博弈仍在激烈进行中，同样不难推测，基于公益诉讼制度本身的复杂性和各种因素的掣肘，未来修法方案不会一蹴而就。一个得到法律制度肯定的公益诉讼新时代开启了，尽管这只是一个起点，为公益而奋斗的人们，脚下的道路还很漫长。
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（作者单位：陕西省镇巴县人民法院）
