我国行政听证存在的问题及完善建议之构想
2015-01-30 15:40:55 | 来源：抚州法院 | 作者：廖勇
【摘要】 现代民主宪政的运作和发展关键在于政治参与，参与是民主法制的基石。行政听证制度作为行政程序制度中的核心制度，是行政民主化的重要标志，也是规制公共权力行使的一项重要法律制度。建立并完善行政听证制度对于保障公民权利，实现社会公正，保证依法行政，有着十分重要的作用和意义。目前我国行政听证制度在立法缺陷、适用范围、程序和实施中存在一些问题；在实践中，行政机关没有固定的听证主持人，很难保证听证的客观、公正，甚至可能导致听证程序流于形式等。建议通过完善行政听证立法、扩大行政听证制度的适用范围、建立听证主持人制度、扩大听证参加人范围以及衔接协调好听证制度与行政复议、行政诉讼制度的关系等办法来完善我国行政听证制度。
【关键词】 行政程序 行政听证 听证主持人 立法构想
行政程序是行政主体实施行为时所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序。行政程序作为规范行政权，体现法治形式合理性的行为过程，是实现行政法治的重要前提，行政程序的发达与否，是衡量一国行政法治程度的重要标志。行政听证制度作为行政程序制度中的核心制度是行政主体在做出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政主体告知决定理由和行政听证权利，行政相对人随之向行政主体表达意见、提供证据，以及行政主体听取其意见、接纳其证据的程序所构成的法律制度。行政听证制度本就是行政机关遵循正当法律程序的方式，公民可以通过“看得见的正义” 制约和控制行政权的扩张，避免发生行政违法和侵权。
“一个健全的法律，如果使用武断的专横的程序去执行，不能发生良好的效果。一个不良的法律，如果用一个健全的程序去执行，可以限制或削弱法律的不良效果。”而行政程序的公开与公正并不仅仅在于让行政相对人了解一个行政的结果，还在于让行政相对人得到“某种程序的保障”，“赋予行政相对人以某种程序上的权利，使之通过对程序上权利的行使来维护自己的合法权益”。
一、行政听证制度的起源及我国行政听证的立法现状
西方有关听证的思想已有很长的历史。英国普通法中自然公正（natural justice）原则一般被认为是西方听证制度最早的法律基础，以后美国“正当法律程序”又深化了这一法理基础；在大陆法系国家，法治国理论，特别是依法行政理论的完善，也为这些国家的行政听证制度直接提供了法理基础。“听证”一词，本意为诉讼上应听取双方当事人意见的制度，它最初仅用于司法权的行使，作为司法审判活动的必经程序，称之为“司法听证”。后来，随着司法听证的广泛应用和不断发展而移植到立法方面，形成了立法听证制度。立法机关为制定合理、可行的法律，一方面听取利害关系人或有关团体的意见，是法律充分反映民意，为公众提供一个公共论坛，体现民主；另一方面，听取专家学者或有关人士的意见，以弥补立法者学识、经验之不足防止立法的偏颇与缺失。20世纪初，伴随着政府行政权的不断扩张，听证被应用于行政领域，形成了行政听证制度。
在当代中国，全国各地行政机关在作出重大行政事项前开展相应的听证会并不稀奇。广东省梅州市就烟草零售点合理布局“十二五”规划举行的听证会；湖南株洲近两年举行过大大小小100多次听证会，致力于做到“把话筒给有话说的人”；江西省政府2011年出台新政策：政府重大行政决策今后要听证。要求把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为重大行政决策的必经程序。各级行政机关作出行政决策前，要深入调查研究，广泛听取和充分吸收各方面意见。
行政听证在我国确立经历了较长的时间。从1996年颁布实施的《行政处罚法》第一次以法律形式对听证程序作出规定，是我国行政听证建立的标志，也是我国行政法制建设的一个重要里程碑。之后1998年实施的《价格法》规定在制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价时应建立听证制度，在此首次将听证制度引入行政决策领域。《立法法》的颁布则将听证扩展到行政立法领域，规定在起草行政法规和规章时，可采取听证会的方式听取意见。接着是2003年颁布的《行政许可法》，它扩大了行政许可听证的范围、确立了听证笔录的效力，其关于听证的规定比以上几部法律更为全面，更具操作性，对我国行政听证制度的发展有着深远的影响
二、行政听证制度的重大作用
听证最能够体现行政公开、公正、民主，是法治国家的要求。听证会提供了这样一个公开的平台。政府进行的影响行政相对人合法权益的决定都需在台上“亮相”，公众以及大众传媒都是台下的观众。阳光是驱赶黑暗的最好方法，路灯是最好的警察，将口袋里的秘密交易布之于众，腐败的污烟也将随之消散。行政听证制度作为行政程序制度中的核心制度，是行政民主化的重要标志，它也是规制公共权力行使的一项重要法律制度，是人类对于权力运行规律认识和总结的产物，其价值取向和最终目的都是为了使行政立法权和具有司法性质的行政裁决权得以公正地行使，实现行政的民主化和法制化，完善的行政听证制度具有重大作用：
第一，建立行政听证制度可以使民意得到更为充分而直接的表达，有利于防止行政立法专断，实现行政立法民主。在行政立法过程中，它是人民主权制度的直接表现。听证制度实际上是给广大人民群众与行政机关有了更多直接交往，更好地表达利益要求的机会，是广大人民群众直接参与行政立法行为的过程，人民群众有意见和建议可以在听证会上提出，便于行政机关及时地将更为广泛的人民群众的利益要求全面、准确地吸收到行政立法中来，便于及时发现拟指定的行政法规中存在的问题和不妥之处，及时修正、完善，以使尽可能多的人民群众的利益在行政立法中得到最大限度的体现。可见，行政听证制度是一种能够更加准确反映公众意愿和要求的新的法律制度，它以公众的直接参与弥补了立法代表制和行政首长负责制在反映民意方面不够充分的不足和缺陷，进一步提高了人民群众当家作主的地位，是人民主权的直接表现。
第二，建立行政听证制度，在程序法律关系中实现了双方法律地位的平等。行政听证是权利平等的生动体现。在行政法律关系中，行政机关行使行政权并以国家强制力予以保障，行政机关占主导地位，双方的权利义务不对等。为防止行政机关因在实体法上享有单方面强制性权力而违法或不正当行使，行政听证制度加重了行政机关有关程序上的义务，如查明事实的义务、告知权利的义务、听取当事人意见的义务、决定必须说明理由的义务等，从而在程序法律关系中实现了双方法律地位的平等。
第三，建立行政听证制度，从程序上保障行政相对人获得听证权。行政听证是行政公开的重要内核。行政程序法中的听证制度不仅要求行政立法过程要增加透明度，要求行政机关在立法过程中必须事先向公众通告制定中的法规草案或者草案的主要内容，充分听取有关团体、专家学者，尤其是直接利害关系人的意见，以提高行政立法的民主性、科学性和可行性，而且，还明确规定行政机关在举行行政执法听证之前必须以公开的方式将诸如听证的时间、地点、性质以及听证所涉及的法律依据和实施问题等有关听证的事项告知行政相对人，以便从程序上保障行政相对人获得听证权，避免行政机关的恣意专断。
由上可知，行政听证制度作用主要表现在它是公众参与的有效渠道，因为行政听证制度的目的在于为相对人特别是行政行为有利害关系的一方当事人提供一个陈述和表达自己意愿的机会，使相对人的参与权得以实现，从根本上防止行政机关为自己的便利性而限制利害关系人参与权的不当行为发生；它还是公正行政的程序保障，公正与行政听证有着天然的联系，这不仅是因为行政听证制度渊源于英美普通法上自然公正观念的听取两方面意见之法理，更为重要的原因在于，行政听证制度为政府行政权力的公正行使提供了程序保障。它从法律程序上为行政相对人提供了陈述主张的机会，为行政机关作出公正的裁决提供了程序保障。
三、我国行政听证制度存在的主要问题
如上分析，行政听证制度对于社会主义法治建设具有重大的作用，尽管我国对行政听证制度进行了许多有益的尝试，有关听证制度的规定也逐步完善，但不容忽视的现实是，同国外的相关制度相比，我国行政听证制度还只是刚刚起步，作为一项制度还不够健全。具体表现在：
（一）立法上的缺陷
首先，目前我国尚无一部统一的法律对行政听证制度作出系统的规定，有关听证程序的法律规范散见于《行政处罚法》、《价格法》、《立法法》、《行政许可法》各自为政，规定的行政程序差异很大，执行过程中没有一致的操作规范。
其次，就目前已经建立的行政听证制度来看，内容简单而粗疏，尚未形成完备的制度。如《价格法》、《立法法》并未对听证规则作出具体规定，《行政处罚法》关于听证适用的范围过窄；听证笔录的效力并未明确；听证申请人仅限于行政相对人，将利害关系人排除在行政处罚的听证申请人之外，对利害关系人的合法利益保护不足等。
第三，相关规定过于抽象、原则，不具有可操作性。如《行政处罚法》规定行政机关作出“较大数额罚款”时适用听证程序，但“较大数额罚款”是多少，由哪些机关作出明确规定，标准是什么，均未作出明确规定。
（二）听证适用范围狭窄
行政听证的适用范围、立法模式有“一般适用”和“特殊适用”。前者指《行政程序法》规定行政听证适用于各种行政行为，法律另有规定的除外。
目前，我国的行政法规定中，没有关于行政听证程序的一般规定，有关行政听证的规定散见于《行政处罚法》、《行政许可法》、《立法法》等为数很少的几部法律中，就每个单行法来看，也是采取了个别规定而不是一般规定的方式。例如，《行政处罚法》第42条规定的适用行政听证的行政处罚种类有责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款，而对于其他行政处罚，如拘留、没收财产等则不适用行政听证；《行政许可法》关于行政许可听证范围的行文方式更是慎之又慎，该法第46条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”照此规定，实施行政许可是否需要行政听证，还是依赖于其他规范性文件有无特殊规定，至于让行政机关来决定是否需要行政听证，无异于“与虎谋皮”。《立法法》第58条仅仅规定在行政法规的起草中可以采用听证会(而不是必需)。显然，这种规定是一种“特殊适用”的立法模式。
这表明，我国的法律制度应拓宽行政听证程序的适用范围。
（三）行政听证制度程序的实施中的问题
在国外的行政听证制度中都规定了职能分离原则，职能分离是指从事裁决和审判听证的机构或者人员，不能从事与裁决和听证行为不相容的活动，以保证裁决的公平。因此，主持听证和作出裁决的任何机构，不能同时又是追诉者和调查者，也不能和后者单方面进行接触。追诉活动、追诉前的调查活动以及主持听证和裁决的活动，不能集中于一个人或一个机构。目前，我国还没有建立起一支专业的听证官队伍。尽管《行政处罚法》规定“由行政机关指定的非本案的调查人员主持”，但是，对于“非本案的调查人员”的性质、地位及其职权《行政处罚法》都没有做出规定。而在实践中，行政机关目前还没有固定的听证主持人，这样的结果就是如果某个案件需要听证，就由行政首长委托非本案人员的其他工作人员进行，他们不具有独立地位，只是在某个具体案件临时接受委托主持听证，并没有独立行使的职权，只能行使行政首长委托其行使的权力，他们没有作出行政决定的权力，只能提出处理的意见或建议供行政机关作出决定时参考，这种情形在实践中很难保证听证的客观、公正，甚至可能导致听证程序流于形式。因此，随着听证制度在我国的确立，应结合前述的“技术审查与裁决相结合原则”逐步建立一支相对独立的稳定的听证官队伍至关重要。
（四）没有固定的听证主持人，听证组织缺少中立性
听证主持人作为驾驭听证运作过程、指挥举证和质证活动进行的指挥者，直接关系到行政听证的公正价值的实现。《价格法》、《立法法》对听证会制度一笔带过，没有规定听证主持人制度；《行政处罚法》和《行政许可法》虽对听证主持人制度做了规定，但内容简单，没有涉及到听证主持人的任职资格、职业保障、单方面接触的禁止等制度，与构建符合现代法治要求的行政听证制度相去甚远。例如，《行政处罚法》第42条规定，听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避。《行政许可法》第48条规定：“行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人，申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避。 ”根据《中华人民共和国价格法》而制定的《政府价格决策听证暂行办法》第7条规定：“听证会设听证主持人，听证主持人由政府价格主管部门有关负责人来担任。”《建设行政许可听证工作规定》第11条规定：“听证主持人、记录员以及必要的听证员由主管机关指定……”从上述规定可以看出，在我国当前有关法律对听证主持人的规定中，主要采用以行政机关首长或行政机关指定的人员来担任主持人。
从我国举行最多的价格听证来看，铁路、电信、电力等听证会，其听证主持人一般由这些行业的主管部门指定，而这些行业的企业与上述主管部门有着密切的利益相关性，其听证结果往往是政府价格政策没有符合市场的需要，恰恰是符合了与政府关系密切的企业的需要，而忽视了消费者的利益和致力于技术创新的企业的需要。
四、关于完善我国行政听证制度的几点建议
由于我国的听证制度发展较晚，现有的一些听证制度都是从国外借鉴而来，其中必定有一些不合适的地方，存在的问题也就比较多，为了使行政听证制度避免流于形式，真正地发挥其作用，我们有必要从以下几点作起：
（一）立法的完善
目前，我国虽然已有相当数量的关于听证制度的法律、法规相继通过并颁布实施，但是仍缺少规范听证程序的基本法律，有关听证的基本制度、原则和程序还不十分明确和完善。因此，在未来一段时间内，完善听证制度的立法将成为完善我国听证制度的必然要求。鉴于目前行政听证制度的立法现状，当前有必要以制定行政程序法为契机，在行政程序法中对行政听证制度进行系统的规定，从而使行政听证具有统一的听证规则和科学合理的程序框架。相关的立法可以包括如下两个方面：一是在将来的《行政程序法》中规定行政听证的基本原则，听证主持人的地位、职责、职权，参与听证的各方当事人在程序上的权利和义务以及举行听证的具体过程和步骤；二是在规范具体行政行为的法律文件中明确适用行政听证的具体的适用范围，从而形成我国以《行政程序法》为核心，以各单行法律、法规为基础的行政听证法律体系。
（二）确定行政听证程序的适用范围
国外听证程序的适用范围具有三个特点：一是范围较广，一般不加太多限制；二是主要适用于对相对人不利的处理处分；三是在有些国家，听证不仅是用于具体处分行为，而且还广泛适用于制定法规等抽象行为。我国听证制度存在的一个突出问题就是适用范围过窄，主要是在行政处罚、行政许可、行政立法和价格听证中应用，并且在这几个领域也不是所有的都可以进行听证。
关于行政听证的适用范围，在我国应该逐步扩大，但是从行政效率的角度来看，这个范围也不应无限扩大，不能将所有的行政行为都纳入行政听证的范畴，从各国的立法实践来看，确定听证适用范围的原则以是否侵害了当事人的合法权益为标准。我国也可以参照这一原则，在确定某一行为是否适用行政听证程序时，首先要看的是该行为是否对当事人权益产生不利影响，其次要看这种不利影响行为是否侵害了法律赋予当事人的合法权益，最后还要看对当事人合法权益的侵害是否达到了严重程度。只要满足了以上三个条件，就可以适用听证。
（三）建立独立的听证主持人制度
由于行政听证制度具有准司法的属性，这也使得人们特别关注听证过程中听证的主持人的身份问题，因为主持人在一定程度上要有中立性与公开性等特征。此外，听证职能分离原则：为保障听证的公平，从事听证的机构或者人员，不能从事与听证行为不相容的活动。美国从有专门名称的“审查官”到1946年联邦行政程序法确定的“听证审查官”到1972年文官事务委员会改称、1978年国会予以承认的“行政法官”，听证主持人名称的演变反映了其地位日渐独立、日渐脱离行政机关控制的过程。主持人地位的独立赢得了公众对听证程序公正性的信心。
我国现行价格法规定政府价格主管部门为听证的主持人，而立法法也同样规定听证会的主持人为行政立法机关，至于其他省市的听证法规关于主持人的资格规定更少。由于听证主持人制度同程序公正紧密联系在一起，为了达到程序公正的目标，人们要求主持人相对具有一定的中立性，我认为应该从制度上解决主持人问题，借鉴美国式行政法官的做法，应切实贯彻职能分离的原则，以避免明显的不公平听证。具体执行，可以由人大常委会内部的一个专门委员会负责听证主持人的任命，各行政机关可以根据自己的职能要求向该委员会提出要求，由该委员会在符合条件的人员中任命听证主持人；听证主持人虽在编制上隶属于某一行政机关，但其任免、奖惩、都应独立于该行政机关；不参与行政机关内部的普通业务；除该机关的行政首脑外，听证主持人不受任何人的指示，在听证中也不能与任何一方进行单方的接触等。通过上述措施，可最大限度的保证听证主持人的独立性与中立性。
（四）健全违反听证程序的救济制度
行政听政程序一般而言是一种事前的程序，它同事后补救程序有所不同，与行政救济（如行政复议）、司法救济（如行政诉讼、行政赔偿诉讼）也不同，有着自己独特的功能。在行政法上，违反听证程序属于违反法定程序的情形之一，关于行政机关违反法定程序作出的具体行政行为，《行政复议法》及《行政诉讼法》分别规定了相应的救济措施。《行政复议法》将违反法定程序分为“具体行政行为有程序上不足”及“具体行政行为违反法定程序影响申请人合法权益”两种情形而规定了不同的处理方法：对具体行政行为有程序上不足的，决定被申请人补正；对具体行政行为违反法定程序影响申请人合法权益的，决定撤销、变更，并可以责令被申请人重新做出具体行政行为。
《行政诉讼法》对具体行政行为的处理则是“判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新做出具体行政行为。”应该说，《行政复议法》和《行政诉讼法》对一般违反法定程序的具体行政行为的处理是恰当的，但对违反听证程序的具体行政行为的处理则不完全适用了。违反听证程序在实践中一般有两种情形：一是应当听证而未听证，二是在听证过程中违反了听证程序的法律规定。对于当事人认为应当听证而未听证的具体行政行为，审查的重点应是该具体行为是否必须经过听证，如果该具体行政行为应当听证而未听证，其处理结果应是决定或判决发回听证；对于当事人认为违反听证程序法律规定的具体行政行为，其审查的重点应是行政机关在听证中是否违反了法律的相关规定，如果该具体行政行为在听证中确有违反法律的相关规定的情形，处理结果应是决定或判决撤销具体行政行为。因此，随着听证制度的建立，则相应要求修改和完善《行政复议法》、《行政诉讼法》等与之配套的法律、法规的规定。所以充分注意听证制度与行政复议、行政诉讼等制度的衔接与协调是非常重要的。
【结语】
“理论在一个国家的实现程度，决定于理论满足这个国家的需要的程度。”听证制度是从西方引进的一项制度，犹如一颗种子，它是否能在中国土壤上生根发芽，开出法治之花？尽管它在本土化的过程中遭遇了种种困难，但我们应以一种宽容的心态对待它。听证制度在我国的发展从无到有，也体现了这一推论的正确性，从长远的眼光看，听证制度不仅会扩大适用范围，而且还将在具体的操作程序上日显成熟，我们期待着通过听证的行政行为更加理性化，也期待着在未来的行政程序法的制定中能有相当完善的听证制度的规定——这正是民主政治的理性。然而，在看到我国在行政听证制度方面取得的进展和成就及前景的同时，也应看到其存在的不足，更应看到该制度无论是在立法还是实践中同国外还有相当大的差距，要真正建立起适合我国国情的行政听证制度还需要一个过程，还有待于我们在理论上和实践中继续努力。
参考文献
【1】应松年：《行政法与行政诉讼法》 ，中国政法大学出版社2008年版，第184页
【2】姜明安：《行政程序研究》 ，北京大学出版社,2006年版
【3】应松年：《行政程序立法研究》 ，中国法制出版社，2001年版
【4】杨寅：《中国行政程序法治化》 ，中国人民政法大学出版社2000年版
【5】王名扬：《美国行政法》 ，中国法制出版社1995年版，第382页
【6】肖萍、杨旋：《关于我国行政听证制度的立法构想》 ，载《法学杂志》2011年第7期
【7】王克稳：《略论行政听证》 ，载《中国法学》1996年第5期第26页
【8】李登红：《我国行政听证制度存在的缺陷与完善》 ，载《现代商业》2008年第6期
【9】章剑生：《行政听证制度研究》 ，浙江大学出版社2010年版第24页
【10】张娟：《透析听证制度—兼对我国价格听证制度的思考》 ，载徽大学《法律评论》，2002年第1期
【11】皮纯协、李素贞：《行政听证在我国立法中的现状与完善》 ，载《法学杂志》，2001年第5期
（作者单位：江西省乐安县人民法院）
