行政处罚及确认不能替代民事赔偿
行政处罚及确认不能替代民事赔偿
——A小区开发商突破容积率案浅析
2016-03-29 14:40:43 | 来源：中国法院网 | 作者：肖晓旭
【案情简介】
2008年，富顺县A房地产开发公司（以下简称A公司）在修建A住宅小区时，擅自改变建设规划、突破建筑容积率，在规划6层建筑规模的基础上加层、超面积修建6000多平方米并予以出售，致使小区的建筑规模、容积率均超过规划要求。在A住宅小区修建完工后，相关行政主管机关对该公司的行为予以了罚款和补缴税款的处罚，并对最终的建筑规模、容积率予以调整并行政确认。2009年11月，该小区24名住户提起集团诉讼，以A公司突破规划建筑容积率，破坏小区居住环境构成违约为由，要求A公司赔偿每户2-3万元不等的经济损失。
【法院裁判结果】
富顺法院经过审理后，依照《中华人民共和国合同法》第六条、第八条、第六十条、第一百零七条、第一百一十二条、第一百一十三条第一款，《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条，最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决A公司赔偿24名小区住户5000-15000元不等的经济损失；驳回原告的其它诉讼请求。A公司不服判决提起上诉，二审驳回上诉，维持原判。
【争议焦点】
该案在审理过程中双方争议的焦点：一、案件是否属于人民法院受案范围？二、行政主管机关的行政处罚和行政确认行为能否改变违约的性质、能否免除民事赔偿？三、A公司的行为对小区住户是否构成违约？如何承担违约责任？
针对争议焦点，在审理过程中曾形成三种分歧意见：
第一种观点认为，本案不属于人民法院受案范围，应驳回原告的起诉。理由是：其一、A公司的行为应是建筑领域中行业主管部门的职权管理和规范范围，基于司法权不能代替行政权的法理，法院不应主动去审查并作出评判；其二、行政主管机关对A公司的行为已经作出了行政处罚，同时对小区建成后的建筑规模和实际容积率作出调整并予以确认。在行政管理层面，行政机关已经履行了行政职责，A公司已经对其违规行为付出了经济处罚的代价。法院不宜再对此行为予以纠错，否则有超越司法权的嫌疑；其三、司法权不是万能的，针对此类建筑领域内的违规行为，司法权的介入会使更多类似的矛盾纠纷涌入法院，司法裁判权不是解决此类纠纷的最佳途径，应交由行政主管机关处理为上。
第二种观点认为，人民法院应当受理，但应驳回原告的诉讼请求。理由是：其一、原告是基于建筑容积率增大致使小区的环境改变、舒适度下降、房屋价值降低等提起的赔偿诉讼，该赔偿诉讼是原告基于与A公司签订的《商品房买卖合同》而产生的。因合同纠纷产生的诉讼，法院应当受理；其二、行政主管机关对A公司的违规行为已经作出了行政处罚并对建筑规模、容积率重新作出调整、确认。该违规行为已通过行政管理程序予以补正，不能再认定其行为违法；其三、就日常经验而言，购买房屋对购房人来讲是一件大事。在购买之前，购买人已经对小区的环境、楼层的高度、小区空间、绿化环境等都作了长久的考察，并认可小区建筑规模、容积率等状况。入住之后再以开发商违约影响其居住环境要求赔偿损失，没有事实依据，不能支持。
第三种观点认为：本案属于人民法院受案范围。法院受理后，应依据民法原理和合同法的规定作出开发商违约赔偿损失的实体判决。
笔者同意第三种意见，理由如下：
第一、本案属于人民法院受案范围。《民事诉讼法》第一百一十九条规定了法院受理案件的条件：原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；有明确的被告；有具体的诉讼请求、事由；属于人民法院受理民事诉讼范围和受诉法院管辖。就本案是否“属于人民法院受理民事诉讼范围”而言，应具体分析24名住户提出损害赔偿的权利来源。24名住户与A公司一旦签订《商品房买卖合同》，双方就应严格按照合同的约定履行。如一方当事人违约，在不存在免责的情形下就应依法承担违约责任。24名住户正是基于《合同法》的规定，以A公司违约应承担赔偿责任为由向法院起诉。因而无疑属于民事案件的受案范围。尽管有行政处罚和确认行为，但不能以此排斥法院依法对案件的管辖。第一种观点对行政权和司法权各自的职能存在认识上的偏差，认为同一事项行政处理与法院裁判不能并行，但其忽略了行政处理过程中对相关当事人权利保护不周的客观现状，因为行政处理并未涉及购房人基于合同所主张的权益。
第二、行政处罚与确认不影响人民法院对合同是否违约的判定。依照《合同法》，违约行为是指合同当事人违反合同约定义务的行为，认定标准采“严格责任”原则，即只要其履行“义务”不符合约定，就构成违约。这里的义务包括合同的主要义务和附随义务。就A公司而言，应严格按照经批准确认的建筑规模、建筑容积率等要求进行商品房开发，不得擅自改变。这些要求通常规定在相关建设项目报建、审批内容之中，无论是否与购房人有明确约定，均系该商品房的物理构成部分，无须另行约定即可成为《商品房买卖合同》内容的组成部分，成为合同的附随义务。A公司超面积修建，导致小区建筑容积率、建筑密度双超，其行为既违反了行政管理法规，也构成了对购房户的违约。事后，行政主管机关基于强制拆除违规建筑会造成更大的资源浪费，也不符合实际情况等原因，对超建面积和容积率重新调整并予以确认，实在是一种无奈之举。从法律上讲，事后的行政调整或确认，并不能消除A公司的合同违约事实。
第三、购房户的认知能力，不能成为开发商免责抗辩之理由。在建筑领域，有关建筑规模、建筑面积、建筑容积率等专业术语及概念，普通购房户并不一定详知。普通购房户对小区环境的考察，通常是自己的直觉，这是普通人正常的认知能力。如将此“详知”作为通常理解而强加给购房户，推定购房人对建筑规模、建筑容积率现状的认可或接受，不符合日常经验判断。因此，第二种观点以小区住户明知为由认定开发商不存在违约的观点同样不能成立。
第四、行政处罚不能代替民事赔偿。行政处罚与民事制裁是两个不同领域内的执法行为，所调整的法律关系不同。行政处罚是行政机关对行为人违反了行政管理法律、法规的规定而作出行政处理行为，但该处罚行为有时仅针对违法、违规行为本身的制裁，不涉及其他法律关系中权益损害保护的内容。正如本案中小区房屋已经建成，彻底消除违章建筑的社会效果和经济成本过大的情况下的罚款和补交税款的处罚措施，不能改变超规模建设、突破建筑容积率的违约行为和后果的客观存在。民事赔偿强调的是违约行为和损害结果客观存在，违约行为与损害后果存在法律上的因果联系两个构成要件（法定免责情形除外）。只要符合此构成要件，就要承担相应的赔偿责任。A公司行为所导致的损害后果，虽不是直接表现为人身权、财产权的损失。但为追求利益最大化而恶意突破容积率的做法，客观上会使小区住户居住环境和舒适度变差，从长远看，对房屋保值也会产生一定的影响，这种隐形的损害后果不会因行政处罚而消除。因此，A公司不能免除其在民事法律关系中的赔偿责任。
《合同法》第一百零七条规定：当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。在本案损害后果不是很明显的情况下，审理法院结合具体案情，综合考虑小区住户遭受损害的程度、A公司违约超建可能获得的利益等因素，以开发商修建每平方米可能获得的利益乘以超建面积作为额外获利，再结合小区总建筑面积、每名小区住户的建筑面积，酌情判决开发商给予24名住户8000-15000元不等的经济损失赔偿。
现实中，房地产开发商此类违规操作，或多或少的存在，其根本原因系开发商利用其自身优势，采用不正当的手段追求利益的最大化。此案的意义在于，通过司法裁判权对此种违规行为进行适当干预，能够更加有效地规范房地产市场的开发行为，传播诚信守法和维护公平正义的正能量。
（作者单位：四川省富顺县人民法院）
