以案说法：耕地上是否可以建养殖场？
作者：北京圣运律师事务所


拆迁律师 近段时间以来，赵先生特别困扰。赵先生来自于郑州市郊区，有一个面积达6亩地的兔子养殖场。曾经生意红火，家境殷实，可现在，年逾50的他，却怎么也笑不出来，2015年9月18日他的养殖场被当地政府违法强拆，偌大家产，毁于一旦。前去讨要说法，却被当场打断肋骨5根。赵先生人十分耿直，出院后就经人介绍，来到了北京圣运律师事务所，前来咨询相关问题。
赵先生的养殖场是建在集体土地之上。赵先生是本村的村民，土地是08年分到手中的口粮田。当地政府响应中央号召，鼓励农民发展副业等多种经济作物。为了响应政府，赵先生率先办起了养殖场，当地政府给以肯定并予以支持。对于养殖场的相关审批手续，由于当地政府的原因，至今没有办理，但是赵先生的养殖场从08年到现在，一直正常生产。近来，赵先生所在的村庄面临征收，政府欲以低价补偿赵先生的养殖场，赵先生不同意，双方没有谈拢，一直在僵持。2015年9月18日，政府突然以“赵先生存在改变土地用途，违法使用土地，违规建设的行为”的名义，将其养殖场强制拆除。
圣运律师在得知案情后，对关于在集体土地上办理养殖场，算不算改变了土地用途，进行了探讨分析。
发展畜禽养殖业，对于促进农民增收和农村经济发展具有重要意义，国家对此是大力支持的，但从事畜禽养殖业也要符合国家有关法律法规的规定。具体到本案件中，能否占用耕地建养殖场这一问题，我们还需要详细的分析。
根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。”可知，在集体土地上是可以进行畜牧业养殖的，但是集体土地又分为基本农田和非基本农田，是否所有的土地都能进行畜牧业养殖，对于此，我们进行下一步的探讨。
如果拟占用的耕地属于基本农田，则一概不得占用建养殖场。根据《基本农田保护条例》第17条关于“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动”、“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”等规定可知，基本农田只能用于粮、棉、油、蔬菜等种植业生产，而不能用于养殖业。
如果拟占用的耕地属于非基本农田，则在符合《畜牧法》规定条件的情况下可以用于建养殖场。《畜牧法》第三十七条规定：“国家支持农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织建立畜禽养殖场、养殖小区，发展规模化、标准化养殖。乡（镇）土地利用总体规划应当根据本地实际情况安排畜禽养殖用地。农村集体经济组织、农民、畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划建立的畜禽养殖场、养殖小区用地按农业用地管理。畜禽养殖场、养殖小区用地使用权期限届满，需要恢复原用途的，由畜禽养殖场、养殖小区土地使用权人负责恢复。在畜禽养殖场、养殖小区用地范围内需要兴建永久性建（构）筑物，涉及农用地转用的，依照《中华人民共和国土地管理法》的规定办理。”据此，如果涉事土地所在乡的土地利用总体规划将拟占用的耕地列为畜禽养殖场用地的范围，有关养殖户就可以直接在其上建立养殖场，无须获得建设用地的审批（但兴建永久性建筑物、构筑物除外）。当然，具体养殖场的设立还需要符合《畜牧法》和《动物防疫法》的有关规定。
国土资源部、农业部在其联合下发的《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》中指出：“要求各地在土地整理和新农村建设中，可以充分考虑规模化畜禽养殖的需要，预留用地空间，提供用地条件。任何地方不得以新农村建设或整治环境为由禁止或限制规模化畜禽养殖；”“本农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划，兴办规模化畜禽养殖所需用地按农用地管理，作为农业生产结构调整用地，不需办理农用地转用审批手续。”“其他企业和个人兴办或与农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织联合兴办规模化畜禽养殖所需用地，实行分类管理。畜禽舍等生产设施及绿化隔离带用地，按照农用地管理，不需办理农用地转用审批手续；管理和生活用房、疫病防控设施、饲料储藏用房、硬化道路等附属设施，属于永久性建（构）筑物，其用地比照农村集体建设用地管理，需依法办理农用地转用审批手续。”
另外我们从国土资源部制定的《全国土地分类》规定可得知：养殖用地属于农业用地，其上建造养殖用房不属于改变土地用途的行为，占用基本农田以外的耕地从事养殖业不再按照建设用地或者临时用地进行审批。应当充分尊重土地承包人的生产经营自主权，只要不破坏耕地的耕作层，不破坏耕种植条件，土地承包人可以自主决定将耕地用于养殖业。
圣运律师事务所王优银主任指出：在集体土地上办理养殖场，不能一概而论，要区分集体土地的性质，和所需要建筑物的性质，还有其他一些情况。综合判断之下，才能得出结论。咱们老百姓也不要被政府随意的一纸文件就吓倒，凡事要据实断之，不是在土地上建了养殖场就是改变了土地用途。如果遇到此种情况，建议咨询律师，寻求正确的维权途径。



王优银律师

圣运律师事务所主任，北京理工大学法学院兼职教授、研究生导师，征地拆迁业务部首席大律师，四届中国百强律师，十六年法律服务经验，行政法实务专家，北京市律师协会行政法专业委员会副秘书长。因在征地拆迁领域的突出贡献，多次被中央电视台CCTV新闻频道、中央电视台财经频道报道。《中国律师》杂志、《中国律师网》特邀评论员，《第一视频》特邀评论员，参与立法活动，为多个行政立法活动提供建议和意见。荣获2010及2011、2013、2014年度四届中国百强大律师、“2013年度中国十大最具影响力律师”等称号。