对当前我国公务员流动制度的探讨
--从“大学生因其舅被判刑罚被取消公务员录取资格”谈起

--公务员交流，是指机关根据工作需要或公务员个人的愿望，通过法定形式，变换公务员工作岗位，从而产生、变更或消灭公务员职务关系或工作关系的一种人事管理活动与过程">[①]

摘要：在新的形势下，如何解决我国的公务员交流制度中出现的诸多新问题，这是本文探寻的对象，希望在这个过程中找到一些对其的解决有一定启迪作用的方法，以实现该制度的进一步完善，推进我国的公务员制度的整体构建。针对这些问题，我们可以借鉴国外的先进经验，企业的一些合理的、适合政府运作的管理模式，我们也可以有选择地引进。

关键词：公务员交流制度 行政效率 企业管理模式

Abstract: Under the new situation, how to solve dozens of new issues in our country\'s civil servants exchange system, which is the object of this paper. In the process of explore its solution, find some inspirational ways, which would realize the system’s further improving and promoting China\'s construction of the civil servants system as a whole. In light of these problems, we can learn from the advanced experience of foreign countries, some enterprise reasonable and suitable models for management, we can also choose to introduce.

Key words: civil servants exchange system administrative efficiency enterprise management models
一、 事件概述
2003年，兰瑞峰考上了浙江理工大学，消息轰动了西坑畲族镇。他是解放以来文成县畲族少数民族第一个考上大学的人。2006年11月，文成县向社会公开招考32名公务员，其中招考人民警察3名。正在读大四的兰瑞峰得知消息，立刻通过网上报了名。2006年11月19日，兰瑞峰通过体检，被确定为1：1考察考核对象，接下来是政审。其时，兰瑞峰的家乡西坑畲族镇的畲族乡亲早已奔走相告，纷纷赶到兰家向兰母贺喜——他是当地畲族人历史上第一个将要考上公务员的畲族子弟。政审是由文成县公安局组织的。2007年5月26日，文成县公示拟录公务员名单，名单中没有兰瑞峰。人事局称兰瑞峰政审结论不合格，取消了其拟录公务员资格。这个消息犹如晴天霹雳，令兰瑞峰一下从云端跌落山谷。兰瑞峰很纳闷，在十几年中，他和舅舅说话不到10句话，舅舅被判刑与自己当公务员有和干系。为此他专门给文成县公安局政治处写了一封情真意切的信，信中诉说了他在母亲含辛茹苦的养育中成长的经历，期望公安机关以法为主，以情为辅，实事求是、客观公正地向考生及家族主要成员所在单位了解情况。2007年9月3日，文成县公安局以信访方式答复称，兰瑞峰的大舅刘化荣曾因滥伐林木罪被执行缓刑，按规定审定兰瑞峰政审不合格。兰瑞峰随即向人民法院提起诉讼。2007年11月28日，文成县法院一审判决驳回兰瑞峰的诉讼请求。兰瑞峰不服上诉2008年4月14日，温州市中级法院作出驳回上诉、维持原判的终审判决。据了解文成县人事局之所以不录用兰瑞峰，其依据是1996年人事部、公安部颁布的《公安机关人民警察录用办法》，其中有规定：考生有直系血亲和对本人有重大影响的旁系血亲中有被判处死刑或者正在服刑的不得报考人民警察。
二、 事件简评
兰瑞峰之所以不被录取为公务员，其根据是适用1996年人事部、公安部颁布的《公安机关人民警察录用办法》。首先，让我们来看一下，人事局适用该《办法》这个行为本身是否合法。根据我国《公务员法》第11条的规定，报考我国公务员必须具备“具有中华人民共和国国籍、年满十八周岁、拥护中华人民共和国宪法、具有良好的品行、具有正常履行职责的身体条件、具有符合职位要求的文化程度和工作能力”，同时还需要具备法律规定的其他条件。因此，除《公务员法》外，其他相应的法律也可以对公务员的条件作出规定，《公安机关人民警察录用办法》对警察的录用条件作出规定是符合法律规定的，人事局在对兰瑞峰的录用中适用该《办法》也是合乎法律的。但笔者认为，该人事局在适用法律的时候存在值得商榷的地方，正如兰瑞峰所纳闷的一样，在这十几年中他和舅舅说话不到10句话，怎么舅舅就成为了对自己“有重大影响的旁系血亲”的呢？同时该《办法》规定的是“正在服刑”， 兰瑞峰的舅舅是被判处的缓刑，其舅舅是处在缓刑考验期间，只要其舅舅在这段时间没有违反法律规定的行为，将不再被执行刑罚，即不用服刑，所以缓刑考验期间和“正在服刑”是有着本质区别的。基于以上两点问题，笔者认为人事局在对兰瑞峰适用《办法》的时候是不合法的。
在笔者看来《公安机关人民警察录用办法》本身就有其不合理的地方。根据我国《宪法》的规定，公民在法律面前人人平等，但是该《办法》在警察的录用中却没有完全地体现宪法“平等”精神，对不同的人区别对待，更确切地讲是对亲属犯罪的人的歧视，同时也是对服刑人员的歧视，“人非圣贤，孰能无过”，难道曾经犯错就要一辈子背上“坏人”的恶名吗，他的亲人也要一同被打上“不可信赖的人”的印记吗，这不能不让人想到封建中国的“株连”制度。该《办法》的这种规定，确实很难想象会出现在现在这样一个提倡平等、法治的当代中国，所以笔者强烈建议废除相关与时代、与法治不相符合的规定。
其实“大学生因其舅被判刑罚被取消公务员录取资格”事件，只是当前我国公务员流动机制中不合理之处的冰山一角，光是在公务员的录用的条件限制上，就存在着对学历、年龄、身体状况等不合理的规定。这些不合理的规定都将对我国包括公务员录用在内的公务员流动机制起到不良的影响，进而影响我国正在进行的机构改革和政府行政效率的提高。在下文中，笔者将对我国当前的公务员的流动机制做一个系统的分析，找出其存在的问题及其产生的原因，并试图在原因分析的基础之上探寻我国公务员交流制度发展之路。

三、当前我国公务员交流制度的不足及原因分析

（一）当前我国公务员交流制度的不足
1、计划经济时代，人们生活在“单位”里，大家的收入水平都不高，并且习惯与吃“大锅饭”，贫富差距不大，在哪个单位都一样，所以，单位之间的人员流动是呈现出相对静止的状态。但是，随着改革开放的不断进行和深化，社会主义市场经济的不断完善，“市场”的作用逐渐强大起来，每个地区的发展、每个单位的收入都不一样，大家都愿意到更有“前途”的地方去发展，更多收入的单位去工作，这样，我国的公务员的流动便呈现出，趋利流动以及由其产生的流动方向单一的，不利于我国公务员流动制度构建的不良流动趋势。这样，一些比较贫困地方、特别是西部地区的人才流失严重，阻碍了当地的经济、政治和文化发展。
2、我国行政效率低下，与我国的人才流动率低不无关系。当不同层次的人才的流动，达到一个较高的水平时，很多事情就可以顺利完成。发达国家的公务员的平均流动率在10%以上，美国达到20%，而我国在1993至1998年六年间，通过各级政府人事部门流动的公务员只有700万人，其中国有大中型企业引进人才130万，农村和乡镇企业引进140万人，三资企业引进人才175万人。">[②]据干部年报告统计，1993到1999年，我国干部的流动率只有2.59%，如此低的流动率，也难怪我国机关单位的行政效率低下，这是与我国建设高效政府的目标的背道而驰的。
3、在我国的公务员流动中，“暗箱操作”现象十分明显。由于我国的相关监督机制的不够完善，和部分领导者的个人素质不高，一些人利用手中的权利，通过各种见不得光的手段，把自己的亲朋好友，通过“流动”的方式，把他们纷纷调入行政机关，或是调入“肥圈”。更有一些领导，利用我国流动机制中的不足，把自己的亲信调到自己身边，把平时“不礼貌、不听话”的人调走，从而达到排除异己，建立权力关系网的目的。在这样一个相对真空的权力关系网中，领导所受到的监督和限制是非常小的，“权力没有监督，便必然走向腐败”，最终，领导慢慢走向了不可挽回腐败深渊。这种现象，必然对我国的廉政建设构成致命的威胁。
（二） 原因分析
1、制度本身的原因：
①规定的分散性。虽然《中华人民共和国公务员法》规定有公务员的录用、交流、辞退、退休等等事关“流动”的内容，但规定过于分散，缺乏体系化的设计，使阅读者难懂，执行者难以执行。
②规定的原则性。一部法律的优良与否，不在与它的规定如何，而在与看它在实际的政治生活中，发挥多大的作用。现行《公务员法》对公务员的流动，主要是进行原则性的规定，而具体如何实行的规定却十分少见，使得我过公务员流动制度，在实际的操作中，缺乏一个统一的标准，没有法定的程序，对在流动中产生的各种矛盾的处理、违法行为的定性和处罚也没有相应的规定，造成了各个地区、各个部门、各个单位各行其是的混乱情况，更有滋生腐败的高度危险。
③选才标准及范围不尽合理。我国《公务员法》第二十三条规定：报考公务员，除应当具备本法第十一条规定的条件外，还应当具备省级以上公务员主管部门规定的拟任职位所要求的资格条件。在实践中，“唯学历、唯经验”的现象十分严重，学位的最底要求也是专科，有的甚至要求具有博士学位，很多学历稍低，但实践经验十分充足的同志被拒之门外，“经验”也是一个硬性要求，很多职位都要求有1至5年不等的经验，这样的规定显然把很多刚毕业，但潜力巨大的大学生排除在外，以上的要求实在不利于公务员队伍的合理建设和政府人员的结构优化。
最后，我国《公务员法》缺乏对流动机制的相应监督，对公务员流动的启动机制、流动程序都没有明确的规定，留下了极大的权力运行真空，给部分领导人滥用手中权利，排除异己、大搞腐败，提供了制度条件。
2、社会的原因
①就业压力大。相关数据显示，我国的2004年大学毕业生有280万，2005年有340，到2007年则有495万，创历史新高，预计今年的毕业人数还会有大幅度增加，其就业压力之大可见一斑。由于公务员的待遇相对交好，收入稳定，发展前途也比较明朗，所以，更是“千军万马过独木桥，不是你死，就是我亡”，几十个人争一个职位的现象十分常见，国家广电总局的某两个热门职位的报考人数既然达到6000人，<">[③]好不容易挤进了公务员队伍，特别是成为了一些“肥圈”的一员后，谁又会放弃这么优厚的待遇，到外面去“交流”呢？
②人际关系网的形成。虽然，这些年，国家的法治建设不断取得突破，但是“人”的问题，还是不可回避的。领导的身边，有自己的亲信，领导当然不希望他们流走，亲信门也不愿自己的领导，没有了靠山的保护，自己的地位也岌岌可危。另一方面，对于一般的公务员而言，他们也不愿轻易流动，在多年的工作当中，他们之间也形成了彼此见的熟悉和默契，如果到了一个新的环境，他们将化更多的时间和精力来重新建立这种关系，增加自己的交往成本。
③单位效益成为另一个关键的制约因素。由于过渡时期，在分配制度上存在的问题，是不可避免的，这必然造成了财富的分配不均。就算同样是国家公务机关，也有“清水衙门”和“肥水衙门”之分，所以，大家都愿待在收入相对较高、福利相对交好的单位，而不愿被外流，而那些条件艰苦、工资待遇不好的单位，更是无人问津。
四、 方法探寻
（一） 国外经验的借鉴
“它山之石，可以攻玉”，虽然，在国家的意识形态、国家形式等方面，每个国家都有其个性，但是，公务员交流制度，作为人类共同创造的文明，必然有其共性之处，对其他在公务员交流制度方面，走在我国前面的国家的一些做法和经验，对我国的公务员交流制度的改革，确有重要的借鉴意义。
1、现代意义上的公务员制度即文官制度，起源于英国，它是在原有的政府人事管理制度的基础上发展、演变而来的，是发达国家中贵族型公务员制度的代表">[④]英国的公务员选拔考试，注重考生的综合能力的考查，他们需要的是通才，而不是专才，他们相信领导应该具有广泛的知识、能力和社会交往能力，而不是在狭隘的某方面有高深的造诣。因此，在他们的考试中，会有语言测试、文学修养、沟通能力等多方面、全方位的测试。同时，在英国的公务员招募中的一个显著特点，便是对相关企业人才的直接任用。在英国的高级文官中，有相当数量的人员都来自企业界，在1996年新进的高级文官序列中，就有近6%具有企业界的身份。在英国，一旦成为公务员，便可以长期任职，不受党派更迭的影响，可以保持相当长时间的稳定性，也正是原于此，机构内部的公务员基本上是不流动的。
2、美国公务员的录用上的最大的特点，便是采用了合同制">[⑤]根据美国《文官制度改革法》的规定，15级公务员以上政务官一下的公务员，其工资是“级别随人制”，即无论到哪个单位，公务员的工资的衡量标准只有一个，便是“级别”
，所以，美国公务员更愿意流动。再加上，美国公务员的任用上实行的是“合同制”， 工资的多寡和政绩挂钩，和岗位无关，使得公务员的内部流动更加顺畅。
3、日本的公务员招募中的最大的特点，是其范围的广泛性，正所谓“不拘一格降人才”，只要是愿意参加公务员事务的人，都可以报考参加，外国留学生也可以参加，这在世界范围内也是罕见的。日本对公务员实行定员制，出现役公务员和特殊职位外，行政机关公务员人数不得超过506571人。当然，在不同时期，政府可以根据需要，临时性发布命令，重新编制个单位人员，但“506571”这个总人数是不能改变的。日本是一个非常重视公务员流动的国家，它用法律的形式，对流动进行归制：高级职位的公务员非特殊情况2年流动一次，对初级和中级公务员，则要求1至3年流动一次。领导职位的公务员，被下派到地方任职，以便熟悉基层工作，是常有的事，当然他们也时常进行政府内部中，不同部门之间的调动，以方便其熟悉各部门各况，从而对政府工作有一个整体、全面的工作，为以后掌管更重要、更广泛的工作，打下坚实的基础。
同时，日本的退休机制中的“天神下凡”，也值得我们重视。它是指，日本政府鼓励公务员，特别是高级公务员提前退休到政府所属的企业或是民间企业中任职的做法。
4、三国实践对我国公务员流动制度建设的启示：
①在公务员的任用上，公务员的录用上应该学习日本的“广泛性”，进一步缩小我国公务员报考条件的限制，废除“唯学历、唯经验”的不合理限制，使一切有志于从事公务员事务的人都有平等的机会，参加公务员考试。公务员的考试，要学习和借鉴英国的注重“通才”的做法，不要局限与专业知识的考查，更重要的是应试人员的综合素养的发现。同时，英国的重视从企业界中挑选业界精英，从事公务的做法，也有重要的借鉴意义，它可以把企业中的先进管理模式，带到相对守旧的政府运作中，是政务运行更具活力，进而得到行政成本的降低和行政效率的提到。最后，三国制度中的公务员录用后的试用期制度，也可以为我所用，以考查该人员是否真正适合现业职位和工作，以便作出后续处理（或解聘用或调任他职）。
②在解决我国公务员流动趋利性、单一方向性和流动率低下等不足，促进公务员的稳定、充分流动上，可以考虑借鉴美国的合同制和级别随人制。这样，我国政府机关的人员的合理优化配置和廉政建设等目标便迎刃而解。
③在公务员的流出机制上，日本的“天神下凡”经验，也具有重要的参考意义。目前，我国的公务机关机构重复设置、人员臃肿严重，近年来，公务人员老龄化问题也逐渐突出，很多老同志已不能向当年那样年轻力壮了，思维僵化、办事效率低下，同时，由于人员编制限制，许多有能力、有志向的年轻人，又不能进入到系统中来。但是，按照现行法律，他们又没有到法定的退休年龄，这样，就造成了“想出出不了，想进进不来”的两难境地。这时，我国便可以参照“天神下凡”的做法，鼓励部分想出去的老同志提前退休，并给予一定优惠，腾出更多的空间，让更有能力、更有精力的年轻人进入到公务员系统中，实现公务员系统的正常的新陈代谢，提到工作效率。
（二） 企业管理模式的引进
20世纪90年代，随着美国学者戴维?奥斯本和特德?盖布勒的“新公共管理理论”的提出，西方各国掀起了“新公共管理”运动。其实质涵义，就是将企业的管理模式引入政府的运行中，体现所谓的“企业家精神”，在政府的管理中借鉴企业的有效措施和方法，从而最大限度地发挥政府效能，提高行政效率，以克服现代社会和政府的陈旧运作模式的冲突和矛盾[⑥]近些年来，我国的部分地区、部分部门也陆续开展了“试水”性质的“政府企业化”的尝试。具体到公务员交流制度上，笔者认为以下特色，可以运用到我国的公务员交流制度上来：
首先，在人员的聘任上，现代企业普遍实行合同聘用制，对工作的性质、工作的要求、条件和年限和工资、待遇等都有详尽的规定。劳资双方根据自愿的原则，在平等协商的基础上，签定劳动合同。在合同中，往往都规定的有，凭业绩的好坏，来确定工资待遇，甚或对以后的续签合同都有重要的影响。如果，运用在公务员的任用上，则可以保证公务员的工作积极性，避免“一杯茶、一张报纸、混半天”的情况发生，公务员的办事效率将会得到大大提高。同时，由于工资待遇的好坏只与业绩挂钩，所以被调到任何一个部门，只要你认真刻苦，就可以获得高薪，不必考虑单位的“效益”问题，从而保证了公务员的合理的流通。在有些劳资合同中，还规定得有劳动者的解职、退休等条件、时间限制，和相关程序。如果该内容，运用到公务员的聘用上，则可以保证在公务员不能胜任本职工作的时候，及时解职或是退休，上能者居之，使政府系统肌体实现正常的新陈代谢，充满活力。
在公务员的流动中，引入企业的竞争机制也是十分必要的。虽然，我国社会在飞速发展，人们的思想也在不断改变，但是还有很多人对“铁饭碗”情有独钟。随着国家机构改革的不断推进，许多曾经的“铁饭碗”的单位不复存在了，而只有公务机关由于其特殊的性质，可以“旱涝保收”，进入了这个系统，就意味着可以衣食无忧。在这种安逸的、缺少危机感的岗位，很难保证每个人的上进心，工作效率可想而知。正是基于以上原因，在公务员的流动机制中，注入“竞争”的因素是相当必要的，对于在竞争中脱颖而出的人或是以资鼓励，或是升迁，对于那些老态农钟、业绩不合格的人，予以处分甚或通过流动机制，“流”出公务员队伍，从而达到优化人员结构、精简机构、提高行政效率的目的。
在对公务员的考核标准上，可以引入企业的“效益”评估法。企业作为赢利机构，它的根本目的就在于“效益最大化”，即花最少的成本，获得最大的收益。作为政府而言，它的目的就在于向社会提供公共产品和公共服务。">[⑦]在公务员的年度考核中，就应该侧重于考查其提供的公共产品和公共服务的数量和质量，从而实现对公务员政绩的合理量化，进而实现对公务员的合理评价。
(三)相关立法的完善
立法的完善，首先要有合理的立法思想做指导，笔者认为，以下几种思想值得我们在公务员交流制度中加以重视：
1、充分借鉴和吸收我国在公务员交流制度上的历史经验和教训，重视相关制度的法律化，用法律的形式来规范公务员交流。早在解放前，我国便有干部交流制度，1942年，中央军委作出了《关于干部交流的建议》，在军队内部创造性地进行有目的、有计划的干部交流，达到调节余缺，培养干部的功能。1993年国务院颁布的《国家公务员暂行条例》，将公务员交流制度作为一个重要的部分，纳入条例，使我国的公务员交流走上了法治的轨道。直至2006年1月1日，该条例已经实施了十多年的历史，有成功的经验，也有失败的教训，这些都是值得我们去关注和重视的。2006年1月1日《国家公务员法》的实施，距今也有一年多的时间，也暴露出了在公务员交流制度中的一些不足，特别是在制度的层面而言，其规定过于粗漏，缺少对在实践中具体指导，这些都有待于在以后的立法工作中加以完善。
2、进一步提高和扩大公务员流动机制中灵活性、开放性，同时又要把好入口关，避免人情关系对公务员交流的破坏。“建立灵活开放的公务员管理制度，关键是形成广纳贤才、人尽其才，能进能出的用人机制，使机关可以灵活地从社会和机关现有的人才资源中，输入合适的人才，把不同年龄、不同层次的优秀人才集聚到公务员队伍中来，最大限度地实现人才资源开发。同时输出机关不需要的人才，使不能胜任、不适合公务员职位，或者其他原因不能担任公务员职位的人员，顺利离开公务员队伍。实现人力资源的合理流动。>[⑧]根据我国《公务员法》的规定，对较高级别的公务员国家可以实行调任、转任等方式，然而我国又是一个人情社会，在对较高级别公务员的录用上，就时常会出现以权谋私的情况，如何在交流制度中，克服这种弊端也值得立法者的深入思考。
3、重视在公务员交流中的廉政建设。由于我国正处在社会不断转型的时期，很多工作都才刚刚起步，有很多不尽人意的地方，比如，同样是公务员，可能就会因为单位或是职位的原因，在升迁和待遇上有巨大的差别。“水往低处流，人往高处走”，大家当然都愿意到更有“前途”的位置上，在利益的驱动下，有些公务员难免会犯错误，走上犯罪的深渊。如何解决这个问题，笔者认为，公务员待遇的进一步公平化，以及对制度上的“拒腐防变”的潜力应该得到进一步的发掘。
4、要体现“人”的重要性，在交流中体现人的自由选择权。根据我国《公务员法》的规定，公务员的交流的启动机制有二：单位启动和个人申请启动。但是，在实践中，由于长期的“官本位”思想的影响和强调服从意识，大多数时候，都是有单位主动启动的，而且在决策中少有考虑个人的实际情况，同时强调这是“长官意志”，必须服从，使得公务员的交流缺乏对“人”的尊重。公务员如果在人格上得不到尊重，又怎能激发起对工作的热爱呢？
具体到我国的《公务员法》上，针对其在公务员流动机制的规定上的分散性，在我国以后的公务员法的完善上，应该突出主线，对公务员交流制度作出全面、系统的规定，让人一目了然。针对规定的过于原则性的缺点，我国的公务员法的修改和完善中，要不断加入更加具体的、具有较强操作性的规定，规范当前公务员交流中出现的“无法可依”、“各行其政”的无序现象。最后，就是要进一步扩大选拔人才的范围，减少对学历和工作经验的不必要求，真正做到最大限度地招贤纳士，“不拘一格降人才”。
五、 结语
在新的形势下，如何解决我国的公务员交流制度中出现的诸多新问题，这是本文探寻的对象，希望在这个过程中找到一些对其的解决有一定启迪作用的方法，以实现该制度的进一步完善，推进我国的公务员制度的整体构建。针对这些问题，我们可以借鉴国外的先进经验，企业的一些合理的、适合政府运作的管理模式，我们也可以有选择地引进。限于笔者的水平有限，可能对以上的探讨还显得有点粗陋、笨拙，希望这没有减损对我国公务员交流制度本身的探讨的价值和意义。


参考资料
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