建立和完善我国公民知情权的司法救济途径
——以公法学的视角

摘要：本文通过三个部分对建立和完善我国公民知情权的司法救济途径进行了尝试性的探讨，首先分析了公民知情权司法救济的涵义，然后论述了公民知情权司法救济的理论基础，在此基础上浅析了我国公民知情权司法救济的不足并提出了改进的意见。

关键词：知情权 司法救济 行政诉讼 秘密审查

一、公民知情权司法救济的涵义
司法救济是指当事人以诉讼的方式,通过司法机关对侵犯公民权利的案件的受理、审理与判决，进而保障公民权利的一种重要的救济途径。司法救济作为公力救济的一种，是相对于私力救济而言的。按照近代西方自然法学派学者的观点，他们认为人类在社会形成初期，在没有形成国家机器之前，当他们的自身权利受到侵犯时，只能依靠一己之力来予以维护，对于那些比自己强大的权利侵犯者，他们只有听之任之，难免会造成弱肉强食，强者越强弱者越弱的社会不公平、人人惶惶不可终日等现象。也正是由于私力救济的诸多不足之处，才催生出由国家机器来充当权利救济者的公力救济，进而为现代法治国家所提倡。公民知情权司法救济则是指当事人通过诉讼等司法途径,由国家司法机关对侵犯公民知情权的行为给予否定性评价、制裁或者判决给予赔偿,从而使公民的知情权得到保护。
二、公民知情权司法救济的理论基础
（一）“无救济无权利”理论
“无救济无权利”的法律格言在英美法系国家可以说是家喻户晓，其意思非常明显，就是指权利的存在以对权利的救济为前提，也就是说权利的前置是救济，没有救济就无法谈及权利。可以说，权利自始至终都与救济紧密相联，没有救济，就没有权利[①]作为美国宪法重要的修正案的“权利法案”之所以极为重要，并不仅仅在于它们把公民的相关权利提到了宪法的高度，更为重要的是它为这些公民权利提供了相应的制度保障措施，使权利被侵害的时候得到救济。在欧洲，随着欧洲一体化进程的加快和欧盟的不断发展和壮大，一种可以凌驾与国家之上的超国家的权利救济体系孕育而生：当某个国家的公民认为自己的权利受到国家的不当侵犯时，在用尽了本国所有救济途径仍然不能得到满意的结果时，便可以把自己的国家诉诸欧洲人权法院，由它来最终决定是非曲直，把对公民权利的救济发展到相当的高度。要建立真正的法治国家，不仅应将公民的一系列基本权利确立在宪法和法律之中，也必须同时为各种各样的权利提供相应的救济手段，只有这样，权利才能获得法律强有力的保护。否则，不管法律对公民权利、自由规定的多完备、列举的多全面，对公民而一言都是一纸空文、海市唇楼。而且，建立保障公民免受权力侵害的救济制度的需要日渐紧迫[②]
上文已指出，随着社会的进步与发展，由于私力救济存在的诸多不利因素，崇尚弱肉强食的私力救济已经被更为文明的公力救济所取代，这也是人类发展的必然。当然，在这里说私力救济被公力救济所取代，并不是说私力救济在纠纷解决中不再起任何作用，其存在已经不具有任何意义，而是旨在强调以司法救济为主要救济手段的公力救济的重要性。事实上，无论是在人类社会初期，还是在现代法治社会，私力救济作为一种解决纠纷的手段，都有其存在的合理性和必要性，这一方面是由于以司法救济为主要救济手段的公力救济具有被动性和滞后性，它不会主动去救济正在遭受侵害的公民权利，一方面是由于国家司法资源的有限性，它不可能事无具细，对每一个被侵犯的权利予以救济，它只能关注那些重大的、关乎国家、关乎公共的，或者关乎公民重大利益的权利，可谓司法救济的“兴趣”之所在，这就为私力救济提供了存在的空间。然而，针对我国正处于由“人治”向“法治”社会转型时期的这一现状，强调公力救济特别是司法救济的重要性是非常必要的。因为，相对于私力救济而言，以司法救济为主要救济手段的公力救济具有中立性、注重程序、不滥施武力等特性，使被侵害的权利能够在有序的、文明的环境下得到公平的救济。同时，相对于私力救济而言，以司法救济为主要救济手段的公力救济还具有终局性和权威性，任何人都不得再诉诸其他救济途径，对于其结果必须予以遵守和执行。正是由于以司法救济为主要救济手段的公力救济所具有的这种内在优越性，才使得其在对公民权利的救济中被现代法治国家所推崇，这也是我国在现时期必须予以重视和借鉴的。
（二）权力制约理论
权力制约可以简单的理解为对权力的分权与制衡。分权理论的萌芽在古希腊哲学家亚里士多德的著述《政治学》中就能找到，他将政体分为三个不同的职能部门，分别负责议事、行政管理和审判。古罗马法学家波利比阿继承和发展了亚里士多德的分权思想，在结合罗马混合政体政治实践的基础上，提出了初最的权力制衡理论：政府由人民大会、元老院和执政官三部分组成，并进一步指出人民大会具有民主政体的因素，元老院具有贵族政治的因素，执政官具有君主政体的因素，彼此相互配合、相互制约，保证国家机器的有序运行。
　　我们通常所说的权力制约原则即近代的分权制约学说是由英国学者洛克所倡导，孟德斯鸠此基础上加以完善和最终成型的。洛克在《政府论两篇》中将国家权力分为立法权、执行权、和对外权三种，指出立法权是国家的最高权力，是用来指导国家力量的运用以保障该社会及其成员的权力，由议会行使立法权；执行权是负责执行法律的权力，在君主制国家中由国王行使执行权；对外权是关于决定战争与和平、联合与联盟以及同国外开展一切事务的权力，其也应由国王行使。可以看出，洛克的权力分立实质是两权分立，即立法权与行政权的分立，司法权并没有真正地从执行权中独立出来，这也正是其理论的不足之处。
　　真正现代意义上的、完整的权力制约原则，是由孟德斯鸠在总结洛克分权制约理论的基础上完成的，他明确地把国家权力分为立法权、行政权和司法权，并指出“司法、立法、行政这三种权力必须分开，而不能，不应该彼此合并。当立法权和行政权集中在一个人或同
一个机构的时候，自由就不存在了。如果司法权和行政权合二为一，法官就有压迫的权力，他们就会对公民的生命和自由实行专断。如果立法权和司法权集于一身，法官就是立法者。假如这三种权力集中在一个人和机构，那么一切完了。”“有权力的人们使用权力，一直到遇到有界限的地方才休止”，“要想防止滥用权力，就必须做到以权力来约束权力[③]
具体到我国的法律生活中，对公民知情权的侵犯，范围最广、频率最高、程度最深的就是政府的行政权，它对应当向公民公开的信息的不予公开、不当公开等行为，都会严重侵犯公民的知情权。而对公民知情权的救济，仅凭公民的私权来对抗拥有强大国家资源的行政权这一公权力是远远不够的，必须用公权力制约公权力，即立法权和司法权对行政权的制约：由立法机关制定出相应的保护公民知情权的法律法规，由司法机关保证相关法律法规的顺利实施，对公民知情权提供必要的司法救济。
（三）人权理论
“人权是人作为人依其本性（包括自然属性和社会属性）所应当享有的权利，”“在人类社会里，每个人的生命不受任意剥夺，人身安全不受任意伤害，人身自由不受任意侵犯，思想自由不受任意禁锢，最低生活得以保障，追求幸福得以实现，这是每个人所固有的人格、尊严与价值。否则，人将不成其为人。”“所谓人权，就是人在其生活的社会，特别是国家所应当享受并得到充分保障与实现的各种权益。”<">[④]不难发现，人权的享有与保障是密不可分的，“如果公民之间的纠纷不能得到公正、迅速的解决，公民的权利损害不能获得救济，则所谓尊重和保护公民的人权就成为泡影，公民的权利就会任由侵害，立法的规定就任由践踏。所以规定并依赖于公民司法救济权的行使，公民的权利方可能得到周全保护与救济>[⑤]从人类社会的发展历史来看，社会成员的权利遭受侵犯后不能得到恢复，往往肇始于诉讼权受限、无法接近法院、进入司法程序，其次才是由于审判不公正、公民诉讼权被弱化和剥夺>[⑥]例如曾经盛行于英国的令状制度。令状是公民欲在王室法院进行民事诉讼的起点。根据当时的规则，没有令状，任何人不得在王室法院进行诉讼[⑦]所以，“在令状体制下，若欲求得法院之救济，则原告有义务选择适当之诉讼方式。否则，王室法院将不能给予任何救济，如诉讼方式选择不当，则无救济而言。甚至不许再行起诉”。“在这种情况下之权利存在，取决于法院救济之存在;而法院救济之存在，又取决于此一令状之存在>[⑧]在我国历史上也存在着类似限制公民司法救济的制度，例如不得越级上诉制度、限制老幼残疾的起诉制度等，这些制度的存在都在很大程度上限制了公民平等获得司法救济的权利，使权利得不到有效的保障。有介于此，对人权提供必要的司法救济途径是保障和实现公民充分享有人权所必不可少的，公民的知情权作为人权的重要组成部分\">[⑨]也应为其配套相应的司法救济措施，使其获得有效保障。
三、我国公民知情权司法救济的不足与完善
（一） 我国公民知情权司法救济的不足
1、 立案困难，司法救济成本过高
《政府信息公开条例》的出台，为公民知情权的司法救济提供了法律依据，许多认为自己的知情权受到政府侵犯的公民都纷纷拿起了法律武器，向法院提起诉讼，寻求具有国家权威性的司法机关的救济。有人预想有关政府信息公开的诉讼将出现“井喷”现象，甚至有学者认为，通过诉讼可以“倒逼”政府信息公开">[⑩]一时间，公民知情权、政府信息公开成为社会高度关注的问题，似乎我国的政府信息公开制度建设、法治建设已经迎来了发展的春天，“阳光政府”的建立已不再遥不可及。然而事实却并非如公众所期待的那样，一面是公众的热切期待与积极行动，另一面则是法院在案件受理时的谨小慎微，虽然因政府的信息不公开而侵犯公民知情权的起诉不在少数，但真正能够立案的却不多。11]按照我国《行政诉讼法》第42条的规定，人民法院接到起诉状后，经审查，应当在七日内立案或者作出裁定不予受理。但是，对于因公民知情权被侵犯而寻求司法救济的行政案件，法院确往往没有依照该规定来办理，一般都是采取拖延时间的办法，让公民望而却步，或是把案件的审理推到更高一级法院。为什么会造成这样的现象了呢？除了受理立案申请的法院的司法不作为外，似乎还有一些更深层次的原因，“湖南省某中级人民法院的一位不愿透露姓名的一位法官告诉记者，因为状告政府信息不公开案件是新型案件，以前从来就没办理过，所以法院在程序操作上还有点陌生。比如，哪些信息属于政府信息、哪些信息可以公开或者必须公开，条例规定得很笼统，现在还没有详细的标准，所以，法院接到这类案件现在很难把握区分，受案法院都忌吃‘第一只螃蟹’”。">[12]也正是因为目前公民知情权司法救济途径遭遇到立案难的困境，这必然会造成公民诉讼成本的增加，比如诉讼费、律师费、交通费等，使部分公民特别是经济比较拮据的公民望而却步。另外，由于很多政府信息具有强烈的时效性，由于立案难造成的诉讼期间的延长，会使本来至关重要的信息失去其本来的意义，公民再寻求司法救济也就没有了必要。综上所述，如果“立案难”这一问题得不到解决的话，许多期望通过司法救济来维护知情权的公民将会被拒之门外！
2、 受案范围的限制
根据《行政诉讼法》第2条的规定，能够被纳入我国行政诉讼受案范围的案件必须符合两个标准。首先是行为标准，即因具体行政行为引起的行政争议，原则上属于行政诉讼的受案范围。其次是权益标准，即合法权益标准，合法权益具体包括人身权、财产权、政治权、社会权等。而该法第11条第1款第8项又将该权益明确为人身权和财产权。而随后颁布的《行政诉讼法解释》受到《行政复议法》第5、6条规定的行政复议范围不限于人身权和财产权影响，屏弃了权益标准，即仅强调具体行政行为这一行为标准。虽然，制度的这种改变在一定程度上扩大了法院行政诉讼的受案范围，但政府的具体行政行为这一实质上影响大多数公民合法权益的行为，却仍然被拒之行政诉讼之外。
《政府信息公开条例》第33条第二款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”可见，我国公民对于政府侵犯其公民知情权的行为可以提起行政诉讼，但是仅限于具体行政行为。问题就在于，涉嫌侵犯公民知情权的政府信息公开这个行为本身具有特殊性，特别是在政府应该主动公开信息却未公开或者本不应公开却公开的情况下，侵权的对象往往是不特定的，很难判定该行为是具体行政行为还是抽象行政行为，从而给司法判断带来了极大的模糊性，极易被法院认定为抽象行政行为，以抽象行政行为不可诉为由，拒绝公民提起的维护知情权的诉讼。
3、 行政诉讼的原告资格要求过严
行政诉讼的原告资格是指符合法律规定的条件，根据法律的规定，能够向人民法院提起行政诉讼的资格13]根据我国《行政诉讼法》第2条规定“公民、法人或其他组织认为行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”而最高人民法院出台的《行政诉讼法司法解释》第12条则明确地采用了“法律上的利害关系”这一新的标准来界定原告的诉讼资格，即“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。
“目前对‘法律上的利害关系’的理解较为混乱，关键在于如何理解‘法律上’的利害关系？对‘法律上的利害关系’中‘法律上’的含义，应当区分法律上的利害关系和法律上应当保护的利害关系，法律上的利害关系是指法律上的利益，是起诉人通过诉讼期望获得法律保护的利益，法律上应当保护的利害关系是指起诉人通过诉讼能够获得保护的利益，与起诉人的胜诉权相关。至于‘法律上的利害关系’中的‘利害关系’的含义，一般来讲，利害关系可以区分为直接的利害关系和间接的利害关系、切身的利害关系和非切身的利害关系、现实的利害关系和可能的利害关系。根据《行政诉讼法》和《行政诉讼法司法解释》的有关规定，法律上的利害关系应当理解为切身的利害关系、现实的利害关系、直接的利害关系”。14]但是，事实上在很多时候，政府行为已经侵犯了公民知情权，如政府拒绝公开涉及国民经济和社会发展规划、国民经济和社会发展统计信息、财政预算、决算报告等与国家宏观经济、社会发展相关的公共信息时，虽然可以认为这些信息与每一个公民都有利害关系，却很难说这些信息就一定与具体的个体公民之间存在着切身的、现实的、直接的利害关系。那么，当公民的知情权被政府的诸如此类的行政行为所侵犯时，难免会因为自己与该具体行政行为不具有法律上的利害关系，而不能成为行政诉讼的适格被告，得不到司法救济。
4、秘密审查规则的缺失
《行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”在涉及因政府信息公开而侵犯公民知情权的行政诉讼中，作为被告方的政府负有向法院解释相关信息属于不应公开范畴的责任，在举证过程中往往需要陈述该信息的相关内容，如果在公开的场合进行举证时，难免会造成对保密信息的不当披露。在“董铭诉上海市徐汇区房地局信息不公开案”中，就存在被告律师对房地局保密信息不当披露的情况。这一疏忽，一方面凸现了我国的法律工作者对新兴的信息公开诉讼的生涩;另一方面类似问题的出现暴露了我国诉讼程序秘密审查制度的缺失。<15]
（二） 我国公民知情权司法救济的完善
1、 协调我国公民知情权救济中行政复议与行政诉讼的关系，建立行政复议前置制度
《政府信息公开条例》第33条第2款：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”根据该条规定，在公民知情权救济的途径上，我国目前采取的是自由选择主义，即公民可以自由选择是申请行政复议还是行政诉讼。应该说这样的制度安排充分地体现了对公民自由选择救济途径的处分权，但是却有忽视行政救济高效、专业的优势和当前我国制度安排的现状：
首先，相比之下，行政复议具有高效的特点，更有利于对公民知情权的救济。作为公民知情权的客体具有特殊性，即很强的时效性，也就是说某一信息在一段时间内具有较高的价值，过了这段时间价值就所剩无几了，因此，我们在考虑对公民知情权进行救济时，救济的“时间”长短就成了我们必须考虑的一个重要因素。根据我国《行政复议法》第三十一条　规定，行政复议机关一般自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；而根据《行政诉讼法》第五十七条的规定，人民法院一般在立案之日起三个月内作出第一审判决。很明显，经过对比，作出行政复议决定的时间更短，具有较高的效率，更符合公民知情权救济对时效的较高要求。
其次，对公民知情权救济案件的审理需要较强的专业性，法官对于这类案件的审理比较陌生，而相较之下，行政复议机关工作人员则具有较强的专业知识，能够做出比较专业的判
断。同时，由行政系统内部人员对相关信息进行审查，能够最大限度避免政府信息的不当披露。
最后，建立行政复议前置更符合当下的制度安排。上文已指出，一方面由于公民知情权案件的行政诉讼属于新型案件，法院接到这类案件现在很难把握区分，受案法院都忌吃“第一只螃蟹”；另一方面，由于目前行政诉讼的受案范围仍局限于对行政机关的具体行政行为的审查，而很多涉嫌侵犯公民知情权的行政行为具有抽象行政行为的特征，即行为对象的不特定性，使众多维护公民知情权的行政诉讼被拒之法院之外。因此，在目前的制度情形下，选择行政复议前置来救济公民知情权也不失为差强人意之策。
2、 扩大行政诉讼的受案范围，确立抽象行政行为的可诉性
由于目前我国行政诉讼的受案范围仅限于具体行政行为，而涉嫌侵犯公民知情权的政府信息公开这个行为本身具有特殊性，特别是在政府应该主动公开信息却未公开或者本不应公开却公开的情况下，侵权的对象往往是不特定的，从而被认定为抽象行政行为而不具有可诉性。因此，为了更加完善地保护公民的知情权使其能够得到司法救济，可以考虑扩大行政诉讼的受案范围，确立抽象行政行为的可诉性。首先，事实上“多数国家允许对抽象行政行为进行司法审查。如在美国，所有的行政行为都可以接受司法审查，行政行为可以受司法审查是原则，排除审查则是例外，而且即使是排除审查的行为，相对人也可以凭借滥用自由裁量权或者侵犯宪法要求进入司法审查程序。在英国，法院虽不能直接对议会指定货通过的法律进行审查，也不能对经过委任立法制定的行政法规进行审查，但却可以审查受委托的立法是否超越授权范围，也可审查它是否遵守必要的程序规则。而对于行政机关的行为，只要被认为超越了法定权限，法院都有权对其审查并有权对违法的规定宣布无效，而不将具体行政行为和抽象行政行为区别对待”。 西方国家对抽象行政行为司法审查实践，为我国确立抽象行政行为的可诉性提供了宝贵经验。16]其次，行政复议的实践也为我国确立抽象行政行为的可诉性奠定了基础。1999年10月1日实施的《行政复议法》已将规章以下的抽象行政行为应纳入行政复议范围，至今已有十余年的历史，积累了不少经验，为确立抽象行政行为的可诉性打下了良好的基础。最后，我国已经加入WTO，根据WTO相关规则的要求，司法机制才是解决争端的最终机制，所以为了早日实现依法行政，确立抽象行政行为的可诉性是我国当务之急。
3、放宽行政诉讼对原告资格的要求，建立行政公益诉讼
根据《行政诉讼法司法解释》第12条的规定，我国公民提起行政诉讼必须与具体行政行为具有法律上的利害关系，即与行政行为具有切身的、现实的、直接的利害关系。 但是，事实上在很多时候，政府行为已经侵犯了公民知情权，如政府拒绝公开涉及国民经济和社会发展规划、国民经济和社会发展统计信息、财政预算、决算报告等与国家宏观经济、社会发展相关的公共信息时，虽然可以认为这些信息与每一个公民都有利害关系，却很难说这些信息就一定与具体的个体公民之间存在着法律上的利害关系。那么，当公民的知情权被政府的诸如此类的行政行为所侵犯时，难免会因为自己与该具体行政行为不具有法律上的利害关系，而不能成为行政诉讼的适格被告，得不到司法救济。而，建立公益诉讼却恰恰可以解决这个问题。所谓的行政公益诉讼是指人民为了维护公共利益，对行政机关做出的与自己的权利和法律上的利益无关但违法的行为提起的行政诉讼。17]建立政府信息公开救济公益诉讼制度的最大优势恰恰就是扩大了知情权司法救济程序启动人的范围，从根本上解决了当前我国行政诉讼制度对原告资格的限制。行政公益诉讼无论从性质、范围，还是从目的意义上看都有其特点和重要意义，最直接的就是宽泛了行政诉讼原告的资格要求，扩大了受案范围，更有利于公民权利的保护，加强对政府机关的监督。[18]
4、 建立秘密审查规则
在涉及公民知情权的行政诉讼中，如政府认为所涉信息为国家秘密时，按照目前的相关程序，一般都由政府向保密机关申请审查，由保密机关作出最终审查决定，法院没有审查的权力，同时，对于保密机关的审查决定，法院必须采纳。如此情况下，信息公开义务机关和保密机关在确定政府信息公开范围时会明显倾向于保密而非公开，加上我国定密范围偏宽、定密级别偏高的现状，公民获取政府信息的权利必定会大大折扣。[19]另一方面，前文已述，作为被告方的政府负有向法院解释相关信息属于不应公开范畴的责任，在举证过程中往往需要陈述该信息的相关内容，如果在公开的场合进行举证时，难免会造成对保密信息的不当披露。因此，可以建立公民知情权司法救济的秘密审查制度，由法院以中立者的身份在非公开场合进行审查，既能为公民的知情权提供司法保障，又不至于造成信息的不当披露。


参考文献

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