关于土地征用过程中农民权益维护的几点思考
关于土地征用过程中农民权益维护的几点思考
随着工业化城市建设步伐的加快，土地征用过程中的矛盾也日趋显现：被征地农民和政府之间、和用地单位之间、和村民集体经济组织之间因土地征用而发生的纠纷日愈加剧。 此类事件如果处理不当，不仅会侵害到农民的合法权益，而且也影响社会的稳定，会成为目前我国建设现代化新农村的一个阻碍。在土地征用案件中，最常发生纠纷的则是土地补偿案件。本文专对土地补偿案件的发生原因和应采取的措施做浅显的论述和思考。 实践中常见的导致土地补偿纠纷案件发生的原因有以下几点： 一、土地征用方面 在土地征用方面，主要是政府对征用土地控制不严，监管不利。 我国《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第二条也规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。从法律规定可以可出：建设单位征用土地的前提必须是为了“公共利益的需要”。究竟什么是“公共利益”？我国《宪法》和基本法律都没有做出规定。参照国外立法，一般是指那些涉及国家安全和社会大众福祉的事业。很多国家将“公共利益”界定为： (一)国防设备；(二)交通事业；(三)公用事业；(四)水利事业；(五)公共卫生；(六)政府机关、地方自治机关及其他公共建筑；(七)教育学术及慈善事业；(八)国有事业；(九)其他由政府兴办以公共利益为目的之事业。除此之外，政府应当严格控制征用土地。我国立法虽然充分考虑到土地资源短缺的现状，坚持贯彻“十分珍惜”和“合理利用土地”的原则，也规定了严格的土地征用程序，但是终因为法律没有明确列举“公共利益”的范围，不便于具体操作。在实践中就存在了一些地方的政府部门疏忽了事，不认真履行监督管理职能，也不审查征地行为是否为了“公共利益”的需要，只要用地单位交纳了费用，就可以任其征用土地了。导致了一些地方、一些部门随意征用土地现象的发生。这些没有经过事前规划征来的土地大多是闲置不用，有的地方为了建设开发区，征用了大面积的土地，最后“开而不发”，既浪费土地资源，也加速了人口和土地之间的紧张程度，更为严重的是有些征地单位在征地过程中存在拖欠农民土地补偿费用的事件，因此而加速了农民和征地单位及政府之间的矛盾。在现实生活中，我们经常可以看到：一方面是失去土地、一无所有的农民；一方面是大片的荒芜、搁置的土地。按照《土地管理法》第三十七条规定：被征用土地一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；连续二年未使用的， 应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。这样就容易导致农民和用地单位对恢复耕种土地纠纷的发生。如辽河下游某市前几年为了防洪工程而征用了大量土地，征用后连续3年没有使用，视土地为生命的农民见土地荒芜又回到原处耕种土地、修建房屋，政府在多次劝阻无效的情况下，责令执法部门强迁。最终因失地农民和执法人员发生冲突而酿成刑事案件的发生。 这些矛盾的源头，是由于有些政府部门对征用土地控制不严格，缺乏监管机制；建设单位盲目开发、随意征地而造成的不良后果。 二、土地补偿费用分配方面 首先是国家法律对农村土地所有权规定不明，导致一些地方的村民委员会截留土地补偿费用，侵害农民土地财产权益。 我国《土地法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。”第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理，已经分别属于村内两个以上集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡农民集体所有的，由乡农村集体经济组织经验管理。”法律规定表明：我国农村土地的所有权人属于“农民集体所有”。“农民集体所有”是一个虚置的、抽象的、无法独立的、模糊的概念，人们不能确定农村土地所有权的主体究竟为何人，也无法找出履行权利和义务的主体。法律规定农民集体所有土地由“集体经济组织”和村民委员会经营管理，而“集体经济组织”目前也是一个虚拟的机构。在实践中，通常由村民委员会来行使职权，比如和用地单位签订土地征用补偿合同；领取土地补偿费用；制定、发放补偿费用等等。但是，村民委员会并不是农村土地所有权人。按照《村民委员会组织法》第二条规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，其职责是：“办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”然而，有些地方的村民委员会或者村民小组成员常常却以农村土地的所有者自居，领取农民土地补偿费用后，无故克扣、侵占、挪用，不向农民发放或者不足额发放，致使许多失地农民陷入贫困状态，严重的侵害了农民的合法权益，成为引发土地征用补偿案件的导火索。 其次是土地补偿费用分配方法不明确。 我国《土地管理法》第四十七条及《实施条例》第二十六条明确地将土地征用费用界定为四项：土地补偿费用、人员安置费、地上附着物、青苗费。并规定了各项费用的补偿方法及数额： “土地补偿费归农村经济组织所有；地上附着物和青苗的补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有。”“需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用”。 以上法律明确规定了各项费用的分配方法，按理说在实践中不容易产生纠纷，但是由于用地单位在支付补偿费用时往往不对各项费用进行名细划分，而支付总的数额，实行“一揽子工程”，造成了土地补偿费用在分配上出现混乱：有的地方认为土地补偿费用应当归集体经济组织所有，不能分配到户；有的地方将此项费用按照集体经济组织成员的人数平均分配。这样就形成了土地补偿费用分配制度不同一的现象。还有些地方，在向农民发放补偿费用时，存在着侵害特定人群合法权益的行为。他们往往剥夺外嫁女和入赘婿、在外就读的大中专学生、现役军人和离婚不在本村居住但户口在本村的妇女领取土地补偿费用的权利。这些行为均会导致纠纷的产生。 三、土地补偿费用纠纷案件立案难 近年来，土地征用补偿纠纷经常发生，但是此类案件一旦发生，农民将会面临另外一个问题：立案难。 土地补偿纠纷案件是否属于人民法院受理范围，曾经是司法界争论的一个话题，最高人民法院业务庭自1994年至2004年就村民征地款分配纠纷问题是否受理做了五个复函或答复，遗憾的是这些复函或答复因前后不一致，反而导致了实践中法院在受理此类案件方面做法不一。这些复函或答复分别为： 最高人民法院［1994］民他字第285号《关于王翠兰等六人与庐山区十里黄土岭村六组土地征用费纠纷一案的复函》； 最高人民法院法研［2001］51号《关于人民法院对农村集体经济所得分配是否受理问题的答复》； 最高人民法院法研［2001］116号《关于村民因土地补偿费、安置补助费与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》； 最高人民法院［2002］民立他字第4号《关于徐志君等十一人诉龙家市龙渊镇第八村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的复函》； 最高人民法院［2004］民立他字第33号《关于村民请求分配征地补偿款纠纷法院应否受理的请求的答复》。 在这五个复函或答复之后的2005年9月1日起施行的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》中又明确规定了人民法院受理农村土地承包案件的类型，包括了“承包地征收补偿费用分配纠纷”案件。但是，该司法解释又规定“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费提起民事诉讼的，人民法院不予受理。” 正是这些内容相互冲突的规定，使基层法院在受理案件时难以操作，有的地方法院受理此类案件，有的法院则不受理。造成很多农民在权益遭受侵害后，处在告状无门的境地。 针对以上问题应采取的改进措施有以下几点： 一、 国家应当加大对土地征用的管理和控制 国家应当制定专门的土地征用法律、法规，完善土地征用制度，利用公共权利加大对土地征用的监督和管理，从严控制土地征用范围，建立专门土地征用监督机制，对土地征用从规划、审批、使用等各个环节进行全程监督。最近有新闻报道：国家将改革土地征用制度，采取措施区分公益性用地和经营性用地；界定政府土地征用权和征用范围；控制征地规模；实行公益性用地征地价格听证会制度；完善征用办法、补偿标准和补偿机制；推行土地使用权招标、拍卖、挂牌出让制度，并将积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。 如果国家能够从以上几个方面对土地征用进行管理，我们相信我国的土地征用制度会更快的建立、完善起来的。 二、对农村土地所有权进行明确化 目前法律规定农村土地的所有权为“农民集体”所有，而“农民集体”是虚置的、是无法人格化和主体化的。这种虚化的所有权设置，导致了实际中某些村民委员会或村民小组中的领导人员借“农民集体”的名义，非法处置土地补偿费用，侵犯农民合法权益。这种所有权的虚置，也会为农民行使土地财产权益中的其他权能如土地承包权、土地流转权等带来隐患。因此，应当从法律上明确农村的土地所有权人为农民所有，将土地所有权定位为“物权”性质。只有真正赋予农民对土地享有“永恒”的占有、使用、收益和处分的权利，才能保障农民真正成为土地的主人。 对农村土地所有权明晰化，也有利于我国某些地区国有农场制度改革的顺利进行。国有农场是在计划经济体制下形成的政企、社企合一的管理体制。长期以来，农场一直承受着“双重负担”，扮演“政府”与“企业”的双重角色。国有农场虽然曾经为地方经济的发展做出了巨大的贡献，为国家分担了社会管理职责。但在市场经济的形势下， 农场一方面要按市场经济规则运行，另一方面还要承担本不应有的社会性负担，可谓举步维艰，改革势在必行。国有农场改革虽然在实践中创立了很多模式，但是有人认为将农场从国有体制中分离出来，建立村民委员会实行自治管理，更具有科学性。在实践中有些地方的国有农场分场实行 “一个机构，两块牌子”制度，对外既是国有农场分场、又是村民委员会，将这种体制作为国有农场改革的过渡形式。在改革过程中，要将原国有农场的土地权属由国家所有转变为农民集体所有；将原来的农工身份转化为农民身份。在转变和过渡阶段，如果对土地的所有权不作出明确界定，会使原有农工陷入既不是职工身份又没有土地权利的尴尬境地；如果此时遇到土地征用，非但无法保障当事者的合法权益，也会造成社会秩序的混乱。因此，从法律上明晰农村土地所有权制度，对于强化国有农场改革也会起到良好的促进作用。 三、 完善对农民土地财产权利的诉讼保障 目前，我国有相当一部分基层法院对农村土地征用补偿纠纷案件不予受理，造成农民诉讼难。纠其原因，除了司法解释不统一、基层法官理解不同之外，还有相当一部分的法院怕麻烦，怕涉及到当地政府某些部门而将案件拒之法院门外。在现实生活中，常常有被征地的农民因为对政府处理决定不服，法院又不予受理而群体逐年上访，往往是信访部门疲惫不堪，上访农民劳民伤财、怨言不断。针对这种状况，立法应当明确此类案件或直接按照我国《民事诉讼法》第一百零八条之规定，直接诉讼；或者设计一种诸如政府先行裁决程序，规定如对裁决结果不服，可以诉讼的程序，使纠纷有解决的途径。法律的终极目的是为了实现公正和效率，规范人们按照既定的规则行事，一旦有危害社会规范的行为发生时，受害人有寻求救济的途径和方法。这是一个法治国家应当提供给公民的最基本的人权保障。如果法律在不向农民提供其他救济途径的情况下就剥夺他们的起诉权，将会从程序上导致正义的丧失，无法实现立法所追求的公正。俄国民事诉讼法学者B.M.高尔顿认为“诉权纯粹是诉讼上的权利，是每一个有民事能力的人所能够享有的请求法院保护自己权利的权利，是抽象意义上的诉权和请求司法保护的一种抽象的权利，是要求法院作出抽象内容的判决的请求权。”法国学者也认为：“对于提出请求的当事人来讲，诉权就是用以陈述其请求实体内容以使法官判断其请求是否具有法律根据的一种权利” ，人民只有在诉讼权利得到保障的情况下，实体权力才能得以实现。因此，我国立法机关应当尽早清理相互矛盾的批复和解释，使农村土地补偿案件顺利进入诉讼程序，及早得到解决，避免因告诉无门而引起矛盾激化。 结束语：土地征用纠纷虽然不断发生，农民在土地征用过程中维护自身合法权益所面临的障碍也不断的显露出来。但是，只要国家尽快在法律、法规方面建立保障制度，制定具有可操作性的土地征用程序和建立严格的土地征用监督、监管机制，并作好农民的生活安置保障工作，那么，我国建立一个有法可循、有章可遵的，健全、完善的土地征用制度将指日可待。
