政策性破产中企业职工的安置
政策性破产中企业职工的安置
赵永泉、魏英
在我国，国有企业政策性关闭破产始于1994年，国家实施国有企业政策性破产是为解决历史遗留问题而采取的一项特殊政策。统计数据显示，仅仅1994年到2004年底10年间，全国实施国有企业政策性破产项目共有3484户，核销金融机构债权共计2370亿元，安置关闭破产企业职工共达7万人。中央财政在2006年的中央预算中又安排了338亿元，用于推进国有企业政策性破产和中央企业分离办社会工作。国务院办公厅在国务院办公厅文件（国办发[2006]3号）中研究制订了全国国有企业关闭破产工作总体规划，并就贯彻落实总体规划和做好国有企业政策性关闭破产工作提出以下意见：实施政策性关闭破产的期限为2005年至2008年；2008年后不再实施政策性关闭破产；实施政策性关闭破产的重点是：继续支持东北地区等老工业基地振兴和中西部地区经济结构调整；支持军工企业改革脱困和资源枯竭煤矿关闭破产；继续做好有色金属困难企业关闭破产的收尾工作。也就是说，2008年是政策性破产和市场化破产的分界线，此后国有企业退出市场将从政策性破产转化为依法破产的方式；但是《企业破产法》第一百三十二条也规定:“在本法施行前国务院规定的期限和范围内的国有企业实施破产的特殊事宜，按照国务院有关规定办理”,因此政策性破产的影响力也不会立即消失，它仍会在2008年后对相关破产事宜产生效力。
经济体制改革之初，计划经济体制还没有根本改变，劳动关系也没有市场化，破产法、社会保障法等市场经济法律体系不够健全，破产企业职工的权益不能得到有效保障，于是，在国有企业破产实践中，国家采取了“政策性破产”方式，“政策性破产”的出现对弥补“依法破产”的欠缺起到了不可替代的作用。从1994年实施国有企业政策性破产以来，这项影响范围广泛、涉及问题复杂的工作已取得了显著的进展，一些长期亏损、资不抵债、扭亏无望的国有企业平稳有序地退出了市场，有力地推动了国有企业改革，也有利于合理配置社会资源、调整经济布局和结构、转变经济发展方式和维护社会稳定和发展。
一、政策性破产的涵义。
政策性破产与依法破产不同，政策性破产是指经国务院同意，由全国企业兼并破产和职工再就业领导小组列入全国企业兼并破产计划调整的国有企业的破产，国家对破产财产认定和债务清偿顺序作出特殊规定，企业清产核资后的所有资产首先用于安置职工，并给予财政支持。依法破产则是企业因经营不善造成严重亏损，资不抵债，不能清偿到期债务，法院根据企业或债权人的申请，依照《企业破产法》的规定宣告破产，将企业资产变现偿还债权人的法律行为，在清偿债务过程中担保债权优于劳动债权的关系。从中我们可以看出政策性破产与依法破产的区别：（1）适用目的不同：政策性破产中倾向于职工权益的特殊保障，并制定了特别的优惠政策；而依法破产中则倾向于有担保的债权人权利的维护，并无相关的优惠政策规定。（2）适用依据不同：政策性破产的企业主要依据国家制定的政策、法规进行；依法破产的主体主要依据《企业破产法》等法律进行。（3）债务清偿顺序不同：实施政策性破产的清偿顺序为：①清算费用，②职工安置费用，③拖欠职工工资和欠缴社会保险费，④有财产担保的债权，⑤欠缴税款，⑥一般债权；实施依法破产的清偿顺序为：①清算费用，②有财产担保的债权，③拖欠职工工资和欠缴社会保险费，④欠缴的税款，⑤一般债权。（4）职工安置不同：职工安置是政策性破产的首要任务，国家对此项任务制定了相关的政策和法律，从破产预案起草到破产宣告后工作，整个破产程序都需要考虑职工安置问题，破产财产优先用于安置职工，并且具有政府财政方面的支持；而依法破产中更多的考虑债权人的利益，职工不享受安置方面的优惠政策，只能在企业破产财产的范围内领取经济补偿金、失业救济金或最低生活保障金。（5）破产经费来源不同：国务院《通知》及《补充通知》规定，按国家计划实施政策性破产的企业，安置破产企业职工的费用，首先从破产企业依法取得的土地使用权转让所得中拨付，不足支付的部分从处置无抵押财产、抵押财产所得中依次支付，破产企业财产拍卖所得安置职工仍不足的，按照企业隶属关系，由同级人民政府负担；破产企业未参加养老保险、医疗保险社会统筹，或者养老保险、医疗保险社会统筹基金不足支付的，破产企业离退休职工的离退休费和医疗费也从破产财产中支付。因而，在政策性破产中政府财政承担企业破产的费用缺口。依法破产的企业，其费用由失业保险基金等社会保险基金中支付，财政不承担破产企业的费用缺口。
政策性破产企业职工在安置方面依据相关的政策和法规可以享受到特殊待遇，是由于职工安置问题对国有企业的政策性破产具有重要意义，是国有企业政策性破产需要解决的核心问题，为解决好这一难题，需要制定相关的原则、措施和程序。
1、职工安置的意义。
（1）保障职工基本生活，确保职工合法权益。政策性破产政策倾向于保障职工，对职工的权益予以特殊的照顾，例如：年龄较大的职工只要符合提前退休条件即可提前退休，符合一次性安置条件的可以一次性安置，符合社会保险条件的可以获得社会保险；职工可以选择通过转向社保、提前退休、自谋职业、参加资产重组或者到社区等多种渠道和途径实现安置。因此，政策性破产的职工安置可以妥善职工、保障职工的合法权益。
（2）化解矛盾，维护社会稳定。
（3）协调关系，促进和谐发展。
2、职工安置的原则。
为做好政策性破产企业职工的安置，国家制定了一系列的政策和法规，以确保妥善安置职工，主要是要求政府、企业和相关组织依照国家现行政策和法规的规定，采取有效措施，妥善处理遗留问题，采取多渠道分流，确保职工的基本生活，维护职工的合法权益和社会安定。
国家政策确立了职工安置的原则。国务院《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发 [1997]10号）规定：“各试点城市人民政府要积极推广上海市实施再就业工程的经验，结合劳动就业、社会保障制度的改革和当地的具体情况，从上到下建立再就业服务中心，积极开拓就业门路，关心破产企业职工生活，妥善安置破产企业职工，保持社会稳定。”国务院《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发[1994]59号）规定：“一、实施企业破产必须首先安置好破产企业职工 。各有关城市人民政府要按照本通知，在实施企业破产中，采取各种有效措施，首先妥善安置破产企业职工，保持社会稳定。……五、破产企业职工的安置。破产企业所在地的市或者市辖区、县的人民政府应当采取转业培训、介绍就业、生产自救、劳务输出等各种措施，妥善安排破产企业职工重新就业，并保障他们在重新就业前的基本生活需要。”虽然政策性破产更多地依据政策，但是也不能违反法律的规定，法律也对职工安置原则作出了规定，《企业破产法》第六条规定：人民法院审理破产案件，应当依法保障企业职工的合法权益，依法追究破产企业经营管理人员的法律责任。这一规定为当事人和人民法院提出了一个职工安置的基本原则，即必须妥善安置员工、保障职工权益。在企业破产过程中，职工享有包括作为债权人申请企业破产的权利、监督管理人、参加债权人会议、监督重整与和解、享受优先清偿以及追究相关责任人员责任等实体和程序方面的权利。因此，政策与法律均规定职工安置应采取妥善安置、保障职工权益的原则，我们也可以将职工安置的原则总结为以下几点：
（1）统一指导原则。根据国务院总体规划由省委、省政府的统一部署，在省有关部门指导、协调配合下共同负责实施，在确保稳定的前提下稳步推进职工安置工作。
（2）依法规范操作的原则。在实施破产过程中，要严格按照国家和各省现行法律法规和政策规定，依法组织实施、规范操作，使职工安置工作有序稳妥进行。
（3）确保稳定的原则。本着以人为本、有情操作，在政策允许的范围内确保职工的合法权益。同时，采取有效措施，防止突发事件的发生。
（4）公开、公平、公正妥善安置职工的原则。实施过程中，要本着公开、公平、公正的原则，结合企业实际，采取多种有效措施，按照分类指导、区别不同情况，多渠道分流安置办法，使所有人员得到妥善安置，切实维护职工合法权益。
3、职工安置措施（方式）。
国有政策和法律对于政策性破产企业的职工安置措施进行了规定，主要包括：由企业破产财产承担职工安置；由收购破产企业的企业负责职工安置，由政府财政承担职工安置等方式。但无论是何种安置方式均不能违背法规和政策的规定，侵害职工的合法权益。现有的政策和法规对职工的安置措施中的安置主体中包括企业人员和其他需要安置的人员，由于安置措施较多涉及的是企业在职职工的安置，同时非因工伤残职工的安置在现实中也存在很多问题，因此本文主要讨论这两方面的安置措施。
（1）对于在职职工安置，许多企业采取划分全民所有制职工、集体所有制职工、私营企业职工以及固定工、合同工的身份，并按职工的身份发放相关费用。
例如某煤矿企业在政策性破产时规定：1986年9月30日前（含1986年9月30日）参加工作的全民所有制职工，一次性发放相当于企业所在地城市企业职工上年平均工资收入3倍的安置费；1986年9月30日后参加工作的合同制职工，与企业解除劳动关系后，按照在单位的工作年限，工作时间每满一年发给其1个月本人上年度月平均工资的经济补偿金。
（2）对于伤残职工的安置，企业一般采取划分因工伤残和非因工伤残的标准，并依照不同的标准来支付破产安置费用。
例如某煤矿企业在政策性破产时规定：1-6级工伤且未达到法定退休年龄的职工，根据财企[2001]175号文测算10年经常性费用，与企业解除劳动关系并终止工伤保险关系。
此外，破产企业也会对退休人员、离休干部、职工家属的工资收入、保险费用、补助费等措施作出规定，但对于非因工伤残人员安置费、职工住房补贴、拖欠工资保险费等事项一般不作规定。
4、职工安置程序。
为了确保职工安置能够做到公平、公正、公开，政策和法律、法规规定了在职工安置过程中必须实行“公示制度”，其目的在于保障职工权益、实现妥善安置原则，可以概括为以下几个方面：
（1）要求破产企业成立破产组织机构，由破产清算组和企业各层次职工代表组成工作小组，进行企业资产处置和职工安置工作，负责安置在职职工、离退休人员和其他人员，清算相关安置费用，办理职工社会保险转移和接续事宜。
（2）组织召开职工代表大会，大会公布职工安置及各项费用的测算方法和总体测算情况，就公布情况中的有关事项进行解答，并听取、记录、反馈意见。由职工代表大会审议企业破产预案，审议通过职工安置方案。确定职工安置的类别及情况；明确职工的基本情况：姓名、性别、出生年月（年龄）、用工性质、参加工作时间、从事特殊工种及年限、伤（病）残等级及工资标准等。《云南省国有企业破产实施办法(暂行)》（云政办发〔2004〕100号）第二十八条规定：“省属企业破产职工安置方案报省劳动和社会保障部门审核并出具审核意见书；州市及县属企业破产职工安置方案由所在州市劳动和社会保障部门审查后，出具审核意见书，并报省劳动和社会保障部门备案”，第二十九条规定：“职工安置方案应包括下列主要内容：(一)破产企业职工的基本情况；(二)离退休人员管理、基本养老保险、基本医疗保险费用的落实情况；(三)社会保险费用的缴纳情况；(四)社会职能移交人员情况；(五)工伤职工和工亡遗属情况及保障计划；(六)职工安置渠道、措施、费用来源、经济补偿办法及执行的政策依据。凡职工安置方案和社会保障办法不明确、资金不能到位的企业，不得进入破产程序。”《企业破产法》也对此作出了规定。
（3）将职工代表大会审议的破产预案及审议通过的职工安置方案报财政部驻省专员办初审后，报财政部、国务院国资委、银监会、劳动和社会保障部审批。
（4）向全国企业关闭破产和职工再就业领导小组申请启动政策性破产。
（5）向当地法院提交破产申请，法院审查后宣告企业破产，进入破产清算期。
（6）召开债权人会议，处置破产资产。
（7）按相关政策分别办理提前退休、终止和解除劳动合同工作、离退休人员的移交手续、续接各种社会保险关系和其他社会关系，妥善做好职工安置工作。
（8）处理安置中的遗留事项，安置工作阶段性结束。
5、维护稳定的措施。
为保障政策性破产顺利实施，政策法规除了规定了职工安置的程序，还制定了维护稳定的措施，中共中央办公厅关于印发《中央企业及下放的煤炭、有色金属企业关闭破产实施办法》的通知（中办发[2000]32号）规定：全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组（以下简称全国领导小组）负责企业关闭破产工作的组织领导和监督检查，有关省、直治区、直辖市党委和人民政府负责组织实施，有关行业管理部门负责政策衔接和协调服务；有关省、自治区、直辖市要成立以主要领导为组长、企业所在地（市）政府负责同志为副组长、有关行业管理部门和集团公司负责同志参加的企业关闭破产工作领导小组（中央企业关闭破产，有关行业管理部门和集团公司负责同志也为副组长），统筹解决各种实际问题。《国务院办公厅转发全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组关于进一步做好国有企业政策性关闭破产工作意见的通知》（国办发[2006]3号）第五条规定：“切实维护职工合法权益和社会稳定。各地要继续把做好破产企业的稳定工作放在突出地位。企业关闭破产方案未经职代会审议的，职工分流安置方案未经职代会讨论通过的，关闭破产所需资金不落实的，不能实施政策性关闭破产。各地要进一步完善有关政策，切实维护关闭破产企业职工的合法权益。在实施关闭破产期间，企业的党组织、工会组织不能撤，工作不能停，要积极开展思想政治工作，协调好各方面的利益，化解各种矛盾。各地协调小组要对关闭破产企业的稳定工作负责，对突发的重大事件要按规定程序上报全国领导小组。”例如某煤矿企业规定：
（1）成立破产工作领导小组，落实稳定工作责任制，明确工作职责，切实加强组织领导，统筹解决各种实际问题。
（2）充分发挥党组织的政治核心作用，落实稳定工作责任制，深入细致地做好思想政治工作，加大法律、法规及政策宣传力度，及时化解矛盾，采取有效措施，保证实施关闭破产期间各项工作的正常进行，维护社会的稳定，保障破产工作顺利实施。
（3）深入调查研究，充分听取职工群众的意见，加强思想动态的收集与分析，建立信访接待制度，及时了解职工关注的热点和难点问题，并按法律、法规及政策做出合理解释。
（4）突出重点、综合防范，加强社会治安综合治理。针对可能发生的群体性、社会性事件，制定应急工作预案，有针对性地采取防范和控制措施。
（5）认真做好企业破产的善后工作。
但是维护稳定的措施规定得比较原则，大部份是空话、套话，没有切实解决职工的切身合法利益。
参见《 国务院办公厅转发全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组关于进一步做好国有企业政策性关闭破产工作意见的通知》（国办发[2006]3号）文件第一条。
参见国务院《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发 [1997]10号）文件第五条，国务院《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发[1994]59号）文件第二、三条。
引自《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发 [1997]10号）文件第五条。
引自国务院《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发[1994]59号）文件第一、五条。
引自《云南省国有企业破产实施办法(暂行)》（云政办发〔2004〕100号）第二十八条。
参见《中共中央办公厅关于印发〈中央企业及下放的煤炭、有色金属企业关闭破产实施办法〉的通知》（中办发[2000]32号）文件第一条。
引自《国务院办公厅转发全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组关于进一步做好国有企业政策性关闭破产工作意见的通知》（国办发[2006]3号）文件第五条。
