晋城镇位于昆明滇池南岸。2012年12月26日，晋城镇政府因“七彩云南·古滇王国文化旅游名城”项目宣布在晋城镇拟征地14933余亩，涉及广济村、三合村、富有村等12村。2013年2月1日，晋城镇镇长杨迎春带人丈量广济村集体土地，被村民发现并阻拦。当天，广济村民自发成立了巡逻队，并在村里不同的地方，搭起5个简易大棚作为“执勤点”，开始了广济村的保地运动。



　　一、云南广济的保地运动

　　广济村有村民800户左右、2100多人，其中18岁以上村民约1700人。据村民代表介绍，除部分村干部、无地村民外，共1419名村民签名表示反对征地，占18岁以上村民的83%。拒绝征地的村民，对自己的土地，表示出坚定的保护态度。

　　围绕广济村征地的冲突，在2013年10月22日先后发生了警方与村民对峙、村民扣留人质等群体性事件。事后，晋宁县委书记蔡德生、副书记陈海彦及晋城镇党委书记等来到广济，做群众工作，并表示“关于广济的土地，到底是征还是不征？我说：广济老百姓说不征，就不征了。”广济村民称，虽然有县委书记的口头承诺，但害怕撤出“执勤点”后，政府反悔，继续进行征地。



　　二、关于征收农田的法律规定

　　1.征收基本农田须经国务院批准

　　据晋城镇政府发布的“七彩云南?古滇王国文化旅游名城”项目公告显示，对广济村共需征收土地2171.556亩，其中水田共计2054.252亩、旱地118.304亩。根据《中华人民共和国土地管理法》第45条规定：“征收下列土地，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”

　　可见对于基本农田的征收必须经过国务院批准，而在广济村的征地过程中，除了政府的一纸拆迁公告，再无任何关于此次征地的相关手续和审批通知，政府征收基本农田的合法性存疑。

　　2、“征或不征”都应经过合法程序，县委书记的“承诺”算什么？

　　根据报道和村民叙述：“晋宁县委书记蔡德生、副书记陈海彦及晋城镇党委书记等来到广济村，做群众工作，并表示‘关于广济的土地，到底是征还是不征？我说：广济老百姓说不征，就不征了。’”而事实上，政府征用土地，必须履行法定程序，对征地方案进行公示，并且召开村民半数以上听证会议，而非县委书记的一句“承诺”就可以决定的。

　　根据《土地管理法》第45条的规定，征收基本农田的，要经国务院批准，此外《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》对征收基本农田的补偿有明确的要求。之前的土地征收和后来的不征收都未经过法定程序，仅因村民的抵抗，县委书记做出“承诺”就取消了此次征地，这导致：一方面，最初政府征地行为的合法性受到质疑；另一方面，县委书记做出停止征地的“承诺”不可能从法律程序上终止正当的征地程序。

　　由此可见，基本农用地的“征或不征”都应当经过合法的审批手续和征收程序。在此次事件中，村民“闹”就不征；“不闹”就征，这样的政府行为也违反了信赖利益原则。



　　三、目前市、县政府主导；村委会、城管联合行动的违法征地现状

　　1.村委会的权力边界在何方？

　　在目前乡镇政府主导、村委会行动的征地模式下，本应当代表村民利益的村委会也加入了强拆强征的队伍。随着《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台，国有土地上的征收与补偿已经规范，对于集体土地上房屋的拆迁方面，法律法规虽然没有变化，但是实践中大部分集体土地上房屋也不再走申请拆迁许可证进行的模式，而是通过旧村改造、村民自治的方式开展，这就加大了拆迁的随意性。

　　根据《村委会组织法》的规定，村委会职责之一：“依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地、和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境”。可见，村委会仅有权投票决定集体土地用途，并无法律赋予的组织甚至主导拆迁、与民争利的权力。

　　2.村民罢免村委会委员的权利难以实现

　　根据我国《村民委员会组织法》规定：“本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，可以提出罢免村民委员会成员的要求。”本次广济村的保地运动中，2013年5月7日就发生了罢免村委会事件。当天村民大会召开，1338名村民签字申请罢免现任村委会班子，占有选举权村民总数的78%以上。村民称，罢免村主任的申请已经递交到县委县政府、晋城镇党委政府半年，没有任何回音，而换届选举时，被提名的还是原村主任。

　　在征地过程中，村委会作为集体的代表人，不仅没能代表农民与上级政府协商，反而起到反作用。可见，现实生活中，走罢免村委会委员以达到维权目的的路子似乎是个死胡同。



　　四、农村征地过程中农民的合法权益如何保护

　　土地是农民的命根，在征地过程中，农民如何平等的参与到土地征收的决策过程中来，以合法、平等的农民集体话语权获取应得的土地收益和今后的生存保障，是保障农民合法权益的首要问题。

　　1.农民合法权益的保护

　　正如今年的政府工作报告中强调，农村改革要从实际出发，试点先行，切实尊重农民意愿，坚决维护农民合法权益。《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》也明确提出，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果；建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，保障被征地农民长远发展生计。对于围绕征地可能引发的纠纷，要健全争议协调裁决制度。征地征收的是农民对于土地未来的增值空间所能获得的收益，农民如何平等的参与到土地征收的进程中来，合法获得土地权益的收益，农民未来的生存保障是重中之重。

　　2.土地征收过程的参与权

　　被征收人作为财产所有者和公民个人，应当有权参与决定土地能否被征收和征地面积。作为财产所有者，被征收人是土地征收法律关系中的当事人一方，土地征收审批决定的作出会对被征收人的财产权产生影响, 既然是当事人，就应当有权参与决定土地能否被征收和征地面积。作为公民个人，被征收人是拥有国家主权的人民的一份子，拥有参与权，而土地征收审批决定是现实生活中非常重要的决定，往往会改变众多被征收人的生产和生活，也是重新配置土地资源、推动国家经济快速和持续发展的重要举措，既然公民个人有参与权，对于重要的土地征收决定就应当拥有参与权，否则，直接利益相关人的权益无从保障；公民的参与、监督权也无从体现。



　　五、征地程序的随意性--政府违法如何制约

　　在本次的事件中，村民或许存在稍微的行为过激问题，但在整个的保地行动中，警方在整个事件的处理中缺乏整体的维稳能力，政府也存在着滞后和监管不；力的问题，让人不禁对拆迁中的政府违法问题担忧。

　　在广济村征地事件，乃至前不久发生的山东平度拆迁事件中，政府征地的违法行为多有发生；补偿不公之下的与民争利行为也屡见不鲜，政府的土地征收行为如此随意，却难有有效的监督方式。

　　土地财政作为地方政府的一项重大财政收入来源，政府即作为拆迁方，又作为土地利益的获得者，其根本利益是与农民矛盾对立的。随着土地征收的矛盾凸显和激化，政府经营土地的弊端正逐渐显露，不仅导致保护耕地的国策和集约利用存量土地的方针不能落实，造成政府与民争利的局面，加剧社会分配不公，还孕育着政府信用危机和财政、金融风险。