2011年9月份，深圳市城管协管员龚波在一次执法过程中，与摊主赵某发生冲突，龚波被赵某用刀刺死。事发后，龚波一度被渲染为英雄，其所在外包公司还曾经为其申请“革命烈士”称号。然而就2012年的7月10号，深圳南山警方宣布龚波其实为涉黑团伙成员。
于是，各大媒体纷纷对深圳“城管外包”现象进行了报导，对里面涉及到一些政治、法律问题，包括法学专家在内的多名专业人士进行了相应的分析、解答，大家褒贬不一，对深圳“城管外包”是“存”是“废”存在较大争议。[①]笔者也从法律角度就深圳“城管外包”制度进行分析:
一、什么是“城管外包”？它的由来是怎样的？有什么特点？
我们俗称的“城管”全称应为“城市管理局及其直属机构”，是为市（或区）政府主管园林绿化、林业、环境卫生、城市市容综合管理和城市管理行政执法的工作部门。“城管外包”则是指城管将上述权限“外包”给社会上的有关单位或机构（具体指社会上的外包服务公司），由他们代替自己行使相应职权的活动。
深圳城管外包制度的启蒙，可以追溯到2007年城管协管员制度：当时为了解决人手不足这个综合执法最突出问题，于是培育民营企业当“城市保姆”、购买社会服务，逐步形成了“政府主导、企业协同、公众参与”的格局。应该说，政府此举的初衷还是好的：一者，它减轻了政府负担，有效防止机构冗员化；二者，有助于以市场效率提升服务质量，防止公共服务垄断化；三者，它为其他公共服务提供了一种经济便捷的范式，有助于建立“小政府、大社会”的新公共秩序。[②]
但是该项制度运行到现在，出现了各种各样的问题，其中“城管协管员驾驶山寨执法车、暴力执法、对摆地摊的小商小贩穷追猛打”、乱收保护费”等现象尤为突出，于是各大媒体纷纷报导“深圳城管外包涉黑”的问题也就不足为怪了。
二、从法律上分析深圳“城管外包”制度，是否合法？是否合理？
“城管外包”在法律上属于“行政职权的委托”范畴，依据《行政处罚法》第十八条、第十九条的规定，受委托组织应该是依法成立的管理公共事务的事业组织。何谓公共事业组织？包括事业单位、社会团体、民办非企业单位，以独立、公正为原则，非营利性是其一大特性。也就是说，深圳市的城管外包“创新机制”之下的城管外包服务公司，是不具有执法主体以及接受执法委托资格的！
另外，行政执法协管员队伍整体素质不高，大部分协管员没有专业的执法素养、职业道德和法律知识，经常没有在行政机关授权范围内行使权力，反而依仗自己是执法人员，暴力执法，对一些乱摆摊的小商小贩穷追猛打，甚至某些协管员乘机敲诈勒索，收保护费，导致商贩与城管之间关系日渐紧张，已经严重扰乱到正常的市场秩序和社会稳定。而所谓物业公司和保安公司的监管也根本起不到应有的监管作用。从这点来看，城管协管员不具有行政执法主体应具备的素质和水平。
那么，是不是所有的城管外包服务公司都是不符合“城管外包”制度下的主体资格的，都是不能代替城管行使某些职权的呢？笔者认为，具体情况具体分析：第一、“行政执法权限”这一块之所以不能被外包，是因为“行政执法”主要包括“行政许可”和“行政处罚”这两方面，而这两方面都涉及到行政相对人的切身利益，如果行使不当，则可能在侵害行政相对人的合法权益的同时引发不必要的争执或打斗，扰乱社会秩序和公共安全。所以“行政执法权限”必须保留由具有执法权限的行政部门行使。第二、除了“行政执法”，城管拥有的其他职权比如园林绿化、林业、环境卫生等公共服务方面的综合管理权，这些是可以外包出去的，因为它不会侵害到老百姓的人身、财产安全，不会引发社会不稳定因素，并且把这些职权外包给社会上具有相应资质的外包服务公司，还能起到更加规范、更加有效管理的作用。
所以，不能因为外包的“行政执法权限”具有“涉黑”因素，就把“城管外包”一棍子打死，说要取消“城管外包”制度，也是不科学的。理性的做法应该是区别对待，将 “行政执法权限”完全保留由具有行政执法权的部门行使，将“公共服务管理权限”外包给有相应资质的社会服务公司。   
三、如何规范和完善“城管外包”活动中的各个环节？
（一）社会服务公司的市场准入门槛要提高
如前所述，城管拥有的“公共服务管理权限”是可以外包出去的。但是应该外包给谁？谁有资格来承包并行使这些权限呢？这里就涉及到社会服务公司的市场准入问题。笔者建议采用行政许可如招投标的方式来确定承包此权限的社会服务公司：首先设定相应的准入门槛，然后对符合准入门槛的服务公司进行公司资质、工作人员的选用与培训、服务范围和年限、社会总体评价、承包价格等综合因素的考量，层层把关、层层筛选，最后确定最合适的外包服务公司来承包该项社会服务权限。
确定好社会服务公司之后，政府有关部门就要对公司指派的工作人员进行专业培训和考核，符合考核标准的人才能成为“城管协管员”，在授权范围内行使权力。
（二）服务过程中的监管机制要充分发挥监管职能
深圳之所以会出现协管员驾驶山寨执法车，暴力执法，向小摊小贩收取保护费的各种违法情形，除了社会服务公司的准入门槛低，协管员素质有待提高之外，更严重的是缺乏有效的监管机制，“没有监督的权力必将导致腐败！”，只靠服务公司内部和保安公司进行监管是远远不够的，必须要有相关行政部门参与，通过对“城管外包”服务过程中的存在的不法行为，按照法定程序依法处理。
（三）引入第三方评价体系
通过引入第三方评价体系，定期对社会上的外包服务公司进行考察和评价，并结合实际情况在有关媒体上进行通告，促使这些外包服务公司及城管协管员进一步地提高各方面的素质和水平，在政府授权范围内正确行使职权，搞好园林绿化、林业、环境卫生等依法可以外包的项目。
结语：通过上述分析，笔者认为深圳“城管外包”制度存在的不是简单的“存”或“废”的问题，而是如何改革的问题。划定可以外包的权限范围，设立社会服务公司的市场准入门槛，建立和完善相应的监管和评价体系，这些都是改革中的一部分。相信在我党的正确领导下，在各大法学专家的热情参与，积极建言献策的努力下，我们的政府部门定能够制度出一套详细完备的改革方案，让具有深圳特色的“城管外包”制度越走越远，发挥其应有的作用！

[①] 参见《中国青年报》2012年8月23日  11版《深圳“城管外包”存废之争》
[②] 参见《北京晨报》2012年7月23日《运行五年，深圳城管外包制是如何“创新”的？》