司法考试行政法讲义：地方立法设定行政许可
发布日期：2014-02-12 文章来源：互联网
行政许可法颁布以来，有立法权的地方人大常委会一直在清理地方性法规中的行政许可事项，努力解决以往行政许可设定和实施中存在的行政许可设定权不明确、范围不清、事项过多、许可收费等问题。
地方人大常委会在立法过程中必须正确理解和把握行政许可法的立法精神，并且按照法律规定的地方立法的范围和权限设定行政许可。在地方立法过程中，应当从以下三个方面来把握地方性法规的行政许可设定权：
关于可以设定行政许可的事项。行政许可法对行政许可设定范围的表述，使用的是“可以设定行政许可”、“可以不设行政许可”的表述。两者都是授权性的法律规范，具有较大的弹性，在立法实践中较难把握，不仅可能产生不同的理解，而且可能作出不同的规范。由于地方立法机关具有一定的自由裁量权，这就对立法人员提出了很高的要求。从行政许可法实施以来的地方立法实践来看，如何具体把握，还需要结合有关的立法事项，根据行政许可法的立法精神，遵循行政许可设定的一般原则，从设定行政许可目的、必要性、对行政相对人的影响等方面进行综合分析，从而对是否需要在地方性法规中设定行政许可作出正确的判断。 关于地方性法规对行政许可的设定权。在地方立法实践中，对“尚未制定法律、行政法规”的规定存在两种不同理解。一种意见认为，只要国家就某个领域已经制定法律、行政法规，地方性法规就不得再在该领域内增设行政许可。另一种意见认为，“尚未制定法律、行政法规”仅就某个事项而言。笔者赞同第二种理解。对某一事项地方是否设定行政许可，如果法律、行政法规立法时没有考虑，地方性法规可以根据本行政区域的实际情况，设定行政许可。根据法律、行政法规的立法宗旨和立法精神，如果法律、行政法规对该事项已明确不设定行政许可，或者法律、行政法规就某一具体事项已经作出考虑且未设定行政许可的，地方性法规就不应设定行政许可。
关于地方立法机关能否设定公民、法人或者其他组织有关资格、资质的问题，实践中存在较大争议。根据行政许可法第十五条的规定，应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可，地方性法规不能设定。但如果不属于应当由国家统一确定，而是因地方具体事务需要设定的资格、资质事项，地方性法规应该可以作出相应规定。由于我国地域广阔，各地情况不尽相同。有的事项不需要也不可能由国家统一确定有关资格、资质的行政许可，但根据该地区的具体情况，又确需设定行政许可的，地方立法机关可以根据实际设定有关资格、资质的行政许可，这与行政许可法的有关规定并不相悖。地方立法实践中遇到的另一个问题是，对于法律、行政法规规定的需要由国家统一确定的有关资格、资质的行政许可，国家业已作出了有关资格、资质的行政许可的确定，根据国家的原则确定，地方性法规能否再作出具体规定？这需要具体问题具体分析。法律、行政法规设定了资格、资质的行政许可，但对条件、程序等没有具体规定，为便于实际操作，地方性法规可以根据本行政区域情况对行政许可的条件、程序等作出具体规定。法律、行政法规对行政许可的条件、程序等已作规定的，地方性法规可以根据上位法的规定作出细化，但不得与上位法的相关规定不一致，即不得增设行政许可或者增设违反上位法的其他条件。
关于地方性法规对行政许可的规定权。规定权和设定权是两种不同的立法权。规定权是对现有法的规范的具体化，它并没有进行创制活动，因此不同于设定权。地方性法规对行政许可的规定权，也就是在行政许可立法上的执行性立法权。由于我国各地区经济发展不平衡，国家在制定法律时，往往规定得比较原则，给地方立法留下一定的空间。因此，地方性法规可以在法律、行政法规规定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。但应当注意的是，地方性法规在对法律、行政法规设定的行政许可作具体化规定时，不能增设新的行政许可，对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。
为了规范行政许可的设定，提高设定行政许可的科学性、可行性，保证行政许可规范的质量，笔者认为地方立法在设定行政许可时，需建立和完善以下一些相关制度。
听取意见制度。对拟设定行政许可的事项，起草单位和制定机关应当采取座谈会、听证会、发布法规草案征求意见等各种形式，充分听取行政相对人的意见，广泛听取基层人大代表、普通群众以及专家学者的意见。在听取各方面意见的基础上，对设定行政许可的必要性、可行性、科学性进行研究论证，作出评估，并使公众的意见在法规中得到充分反映。今年以来福建省人大常委会在起草《福建省物业管理条例》、《福建省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》过程中，就举行了有各方人士参加的立法听证会、座谈会、研讨会，社会反响热烈，取得了较好的效果。
说明理由制度。建立和完善起草单位和提出议案的机关设定行政许可说明理由制度，对于提高行政许可规范的质量具有重要意义。起草单位和提出议案的机关应当在法规说明中就设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响、听取和采纳意见的情况等向制定机关作出详细说明，而不能不说明或轻描淡写地一带而过。
定期评价制度。地方立法机关应当根据行政许可法的规定建立定期评价制度，对行政许可设定和实施情况进行检查，总结经验、发现问题，及时完善原有规定。由于行政许可法对评价制度仅作了原则规定，为便于操作，地方立法机关对评价程序、评价时间、评价内容、实施主体、处理办法等需要作出具体规定。评价的内容主要包括：对于过去有必要设定行政许可的事项，现在是否仍有存在的合理性；行政许可对经济和社会的实际影响；原有关于实施机关、条件、程序与期限的规定是否合理等几个方面。
行政许可清理制度。地方立法机关通过自己对行政许可的定期评价、执法检查，或者在听取行政许可的实施机关对已设定的行政许可的实施情况报告以及公民、法人或者其他组织就行政许可的设定和实施提出意见和建议的基础上，认为随着形势的发展不再需要实施行政许可的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。这种行政许可的清理，需要强调适时性，即通过地方立法的自我净化和自我完善，及时清理不必要的行政许可，有利于更好地维护人民群众的利益，进一步提高地方立法的质量。
