我国陪审员制度存在的问题与完善
发布日期：2013-12-11 文章来源：互联网
【学科分类】其他
【出处】北大法律网
【关键词】陪审员制度；问题；完善
【写作年份】2013年
【正文】
陪审员制度是国家司法机关吸收非职业司法人员作为陪审员参加案件审判的一种诉讼制度。资产阶级革命后，西方国家普遍建立了陪审制度。我国的人民陪审制度是指由人民群众的代表与审判人员组成合议庭，共同审理各类刑事、民事、经济案件，行使国家审判权的一种制度。这种是吸收人民群众参加国家管理的一种重要形式，是社会主义民主与法制建设的一项重要措施。
《中华人民共和国人民法院组织法》第十条明确规定：“人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行”。这一规定是人民陪审员参加法院审判工作的的法律依据。
作为我国程序法的基本原则，人民陪审员制度长期以来都得不到应有的重视，“只陪不审”，“只审不议”，“只议不决”的现象普遍存在，陪审制度流于形式，成为“食之无味，弃之可惜”的鸡肋。有学者的甚至提出，废除“陪审”。进入新世纪，公正与效率成为检验人民法院工作的最高标准，追求程序公正成为每一位司法工作者的共同目标，同时也是我们不得不重视陪审制度。
一、我国实行陪审员制度的意义
人民陪审员制度是一种法定的审判制度。人民陪审员参加到法院的审判工作活动中，是人民法院审判工作坚持群众的体现，是社会主义法制国家司法民主化的必然要求。人民陪审员制度在我国有长期的，丰富的经验，几十年审判实践表明，实行人民陪审员制度具有重要的显示意义。
（一）人民陪审员制度有利于司法民主，是实现民主法制的一种有效的途径
国家的一切权利属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家和社会事务。人民代表大会制度则是最好体现。而作为对审判工作实行社会监督的一项民主管理制度——人民陪审员制度则既保障了审判机关的正常的运转，又避免了司法的偏袒专横，保障了审判的民主性。人民陪审员制度把公民中的代表推荐到审判席上，与审判员共同代表国家行使审判权，使审判机关真正成为为人民，为社会服务的机构，而不是凌驾与人民之上的“衙门”。它是人民群众参政议政，当家作主的重要体现。实行人民陪审员制度实现人民参与审判活动的最有效最直接的途径，是实现审判工作的政治效果，社会效果和法律效果相统一的重要渠道。
（二）人民陪审员制度有利于司法公正，加强对法院工作的监督，约束法官遵守法官职业道德准则，严格执法、秉公办案
人民群众从选出代表作为合议庭的一员参与审判活动，更好地体现了民主监督的内容。在当前还存在司法腐败现象的情况下，由人民陪审员参加到案件审判中，从始到终参加案件的审判工作，亲自开庭审理，参与调查取证，进行合议评议，直到作出处理结果，这样有利于司法的进一步公开、公正。参加审判案件的过程亦变是监督检查的过程。人民陪审员起到了监督员的作用，能够有效防止“暗箱操作”和“黑幕交易”等不法行为。提高法院办案的“透明度”，有利于遏制司法腐败，保障司法的民主、公正。
（三）人民陪审员制度有利于防止错案的发生，促使法院正确、合法、及时地审理案件
人民陪审员来自社会各阶层，从事各行各业的工作，他们熟悉金融，商业，教育，科技等领域的情况，熟悉社会生活，能够体察民情。具有丰富的生产知识，科技知识和社会经验。而法院的工作涉及到社会的方方面面，大到方针政策，小到“柴米油盐”，这就要求法官各方面素质，能力强，知识广，业务精。方能胜任法官职务，而每个法官不可能是“全面手”。所以，吸收人民陪审员组成合议庭，可以充分发挥他们各方面的优势，从不同的角度分析案情，提出意见，弥补法官的知识不足，起到“拾遗补缺”的作用，提高审判工作效率，节约办案成本。
人民陪审员注重从社会道德标准的角度评断案件，将社会民众的是非观念带进审判过程，可以帮助法官克服可能出现的“官僚主义”。同时，人民陪审员充分发挥自身优势，与熟悉法律和审判经验丰富的法官取长补短，共同研讨，集思广益，可以减少司法裁判中的独断专横，偏听偏信的现象，有利于提高审判工作的质量和效率。特别是吸收专家型陪审员参加审判，更能起到事半功倍的效果。有些案件涉及到一些专有问题，如医疗卫生、科学技术等方面的知识，而法官的知识面往往达不到要求。专家型陪审员能够利用自己的专业知识解决审判中的疑难问题，有利于查清事实，划分责任，正确适用法律作出公正裁判。另外，邀请具有犯罪心理学、社会学知识的人参加审理未成年人犯罪的案件，能够达到教育挽救未成年人犯罪的目的。使其悔过自新，重新做人。在审理存在家庭暴力现象的婚姻案件中，邀请妇联的同志参加审判，则能更好地保护受害妇女的合法权益。
（四）人民陪审员制度有利于普法教育
人民陪审员制度使民众的代表参加到审判过程中，使群众意识到法院裁判是法官与人民陪审员共同作出的，是司法民主化的结果。可以缩小法院与群众的距离，并且通过陪审员在法院外的活动，有助于宣传审判工作，也有利于调动公民学法，用法的积极性，提高法院威信，扩大审判活动的社会影响，使公民法律意识淡漠的状况得到改观，促进人民群众接受法制教育，增强法制观念。
总之，人民陪审员参加法院审判活动，是社会民主的重要体现，它作为审判工作和贯彻群众路线，接受群众监督的重要形式，在保障司法公正，维护公民合法权益，促进依法治国等方面具有现实意义，也得到了社会民众的广泛认同。
但应当看到的是，在目前的司法实践中，人民陪审员制度存在的问题，在审判实践中的作用并未完全得到发挥。随着我国司法制度改革的深入进行，陪审员制度再度成为人们关注的焦点。
二、我国目前陪审员制度存在的问题
我国有关陪审员制度的规定散见于人民法院组织法、民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法等法律中。长期以来，由于种种原因，陪审员制度没有真正付诸实行，大多数案件的裁判并没有采用陪审员制度。现在要完善、健全陪审员制度，面临着一些亟待解决的问题。
（一）适用范围上的缺陷
我国《民事诉讼法》第四十条规定：“人民法院审理第一审民事案件，由审判员、陪审员共同组成合议庭或由审判员组成合议庭。适用简易程序审理的案件，由审判员一人独任审理”。《刑事诉讼法》第一百四十七条规定：“基层人民法院审判第一审案件应当由审判员三人或审判员和人民陪审员共三人组成合议庭进行，但是基层人民法院适用简易程序的案件，可以由审判员一人独断审判”。从上述立法上我们可以看到，在按第一审程序审理的民事、刑事案件中，除简易民事案件、轻微刑事案件和其他因法律规定应按简易程序审理的案件外的所有案件均可纳入陪审制，但是究竟何种案件由审判员组成合议庭，而何种案件应由审判员与人民陪审员组成合议庭进行审理，在立法上出现了真空，实践中往往由法院自行决定。
（二）选任方式上的混乱
现行的《人民法院组织法》关于人民陪审员的规定过于笼统，对于人民陪审员的资格条件和陪审员产生程序没有具体规定，陪审员的素质难以保证。以往产生陪审员的习惯做法是在人民代表大会换届选举时由选民选举，经人民代表大会通过。然而由于现在一些地方基层组织工作涣散，陪审员的选举多处于停顿状态。有的地区的陪审员由乡、镇、街道自行报名单，经该级人大常委会认可即产生。一些基层部门的领导认为，陪审工作并不属于行政部门日常事务管理的范畴，故仅把它视为一处例行公事，找几个人充数，草草了事。甚至有的地方法院随意聘请人民陪审员，简单地“凑人数”。要么直接聘请一些老爷爷、老奶奶坐在审判台上当听众，使陪审制成为“陪坐制”，陪审员成为“陪坐员”。要么聘请主办案件法官认为关系较好的人作为陪审员参加合议庭，以保证法官意见占主导地位，从而架空合议制和人民陪审制。由于陪审员的推荐、聘任工作不严肃，随意性大，致使在司法实践中陪审员的作用得不到有效的发挥。即使是法院直接聘请，有的是从离退休干部中选任；有的是从街道、企业干部中临时产生，审完一起案件就自行结束其陪审员身份；有的是由法院推荐一批候选人，报同级人大任命。这些做法因缺乏法律依据，陪审员的权力因来源不当而受到质疑。
（三）陪审员素质的制约
审判是专业性极强的行使司法权力的活动，这就要求审判人员具有极高的专业素质。但我国的陪审员制度属于混合审判的方式，陪审员素质不高，审判能力不强，无形中加重了职业法官的负担。而陪审员也因对陪审员的权力和义务缺乏了解，在合议庭中无法发挥他们的主观能动性，因而“陪而不审，合而不议”的现象较为普遍。部分陪审员还认为，他们参与审判的摆摆样子，形同虚设，故不愿出庭。此外，陪审员的知识结构、阅历等也颇需斟酌。陪审员人平差参不齐，导致他们在审理和裁决案件的过程中难以发挥应有的作用，降低了案件质量。
（四）制度上的空泛
有些人认为我国还没有象美国那样有适用陪审制生存的深厚历史底蕴和文化素养。他们认为法律高不可攀，可望而不可及，而我国普遍民众的法律知识还没有达到参加法院审判活动的要求，错误认为像我国的国情和国民素质，不适合陪审员制度，现在实行人民陪审员制为时过早。一些陪审员参与意识不强，对陪审工作重视不够，认为陪审员工作可有可无，多一事不如少一事，积极性不高，因而当法院发出邀请时，常以本职工作忙等理由谢绝，或干脆回避。而程序法中对陪审员制度只是作了原则性规定，缺乏可操作性。对于陪审员在审判中应当有哪些切实保障其发挥作用和制约法官的职权，法律没有作出明确的规定。此外，法律对陪审员的任免和待遇等具体问题都没有作出规范。
1、从陪审员的职权上看，我国《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》不约而同地作出笼统的规定，即人民陪审员在从事审判活动的过程中，应享有与审判员同等权利，应该看到，广义的审判权利包括参与案件的审理权和裁判权，还应包括贯穿整个诉讼程序的调查权、取证权、对财产保全、先予执行申请的决定及执行权等一系列的权利，如果让没有纳入人民法院编制的陪审员完全行使上述广泛权利，就显得力不从心和缺乏法律保障。
2、从陪审员的任期上看，现行陪审制度没有明确规定陪审员的任期。由于对人民陪审员的任期及能否连任没有明确规定，造成实践中某些人以常被邀请担任人民陪审员，由此产生了“陪审专业户”，有的一陪就是十年，二十年，造成一些法院的部分案件的审判权，掌握在少数陪审员手中。
3、从陪审员的待遇上看，陪审费用偏低。陪审员参加审判，是履行公民应尽的义务，法院、社会各界均应为之提供必要的重要条件。《人民法院组织法》第三十九条规定: “人民陪审员在执行职务期间，由原工作单位照付工资；没有工资收入的，由人民法院给以适当的补助”。由于人民陪审员在法院陪审工作中付出了繁重的劳动，甚至有的还是利用业务时间前来参加陪审，而目前陪审补助费偏低，加上所在单位劳动纪律严格，设置了重重障碍，直接影响了陪审员的积极性。此外陪审员的交通费、食宿费等都没有支出的依据，法院属于国家行政预算拨款单位，难以对陪审员费用作出精确的预算，致使陪审员费用得不到有效的保证。
存在以上的认识和现象都是不对的，都是因为没有充分认识到人民陪审员制度的重要作用，被一些暂时的、表面的现象蒙住了双眼。我们只有通过各种途径，充分完善和健全人民陪审员制度，才能使人民陪审员制度在保障司法公正，维护公民合法权益，促进依法治国等方面发挥重要作用。
三、与香港地区陪审制度的比较
在我国，香港特别行政区因长期受英国殖民的统治，从法律渊源上说，它继承了英美法系的特点。然而，现代陪审团制度起源于英国，受其影响，现行的《香港陪审员条例》（亦称《陪审团条例》）显得尤为完备和发达，值得研究和借鉴。
（一）陪审员任职资格以宽泛规定与列举方式豁免相结合
《香港陪审员条例》（以下简称《条例》）第四条规定的陪审员资格条件有：精神健全，无任何使他不能出任陪审员的失明、失聪或其它无行为能力的情况：具有良好品行；对在有关法律程序进行时将采用的语言、所具有的知识足以令他明白该法律程序。只要符合以上本个条件的年满21周岁，末到65周岁的香港居民，即具备陪审员资格。《条例》第五条则以列举的方式规定了陪审员豁免范围，包括行政会议、立法会议议员、太平绅士、法官、暂委会法官、区域法官、区域暂委会法官、律政司法警务处、海关、消防处、惩教署的公务人员、廉政公署专员、副专员及工作人员；外国领事；职业大律师；医生；船员；享受全薪的英国海、陆、空军军官;立誓修行男;修道院修行人员；以及各等法院法官的配偶等八类，三十七种职业人员享有陪审员豁免权，即不享有陪审员权利，也不承担陪审员义务，从资格上限定了陪审员范围。
（二）以公告方式确定陪审员名单
《条例》第九条规定：1960年以后，每隔一年的10月1日或之前，司法常务官须在宪报或行销于香港的中、英文日报各一份刊登公告，公示陪审员候选人员名单及住址；在10月1日至14日内任何人可以书面通知司法常务官，申请并提出因由，要求将本人或任何其他人姓名加入陪审员名单或删除；司法常务官按上款收到申请后，酌情接纳或拒绝申请，据此以确定陪审员名单；次年2月份将确定的陪审员名单再次行销于香港的中，英文报刊上公告。
（三）陪审费用由当事人负担
《条例》第15条规定了：凡法庭或法官命令任何诉讼须在陪审团席前进行聆讯。则申请命令的一方须于普通聆讯后7天内或法官准许的时间内向司法常务官缴存一笔支付该陪审团开支的款项，陪审团开支须视为有关诉讼的费用，按《高等法院规则》第4条方式判定或分摊，由此可见，香港陪审团费用是实行当事人负担制的。
除上述可供借鉴的特点外，香港陪审团的随机抽取制、人数限定制、多数裁判制也显得很有特点。
四、我国陪审员制度改革的定位
西方国家的陪审制度主要有两大类型：一是以美国、英国为代表的英美法系的陪审团模式，另一种是以法国、德国为代表的大陆法系的参审制模式。在陪审团模式中陪审员只负责认定案件事实，适用法律则由法官负责，陪审员和法务官各司其职，分工明确。在这种制度设计中，并不要求陪审员具备一定的文化水平或者法律专业知识，这扩大了陪审员的遴选范围，体现了陪审员制度的民主性。在参审制模式中，陪审员与法官一起参与审判案件，认定事实，一起投票作出裁决，他们之间没有明显的职责分工。陪审员职权等同于审判人员，这就要求陪审员具备较高的文化水平和一定的法律专业知识。我国现行陪审员制度实际上是采取了参审制。
笔者认为，改革和完善我国的陪审员制度，要借鉴西方国家的陪审员制度，吸取他们一些合理的做法。采取何种陪审员制度模式，或者说以何种制度为参照，必须考虑到制度的建设是否符合陪审员制度的精神内涵，是否符合我国国情。陪审员制度的精髓在于强化司法的民主性，其价值在于公民的广泛参与。众所周知，我国现阶段实行9年义务教育，初中以下文化程度的人中占多数，特别是在广大农村地区。经过多年市场经济的洗礼，公民的法律意识有所提高，但与法制发达国家相比仍有相当大的差距，普法工作仍是各级政府的一项艰巨任务。在这种情况下，完全推行参审制是不现实的。如果要切实际推行参审制。就必须对陪审员的任职业资格进行限制，这实际上将大多数人排队在陪审员的遴选范围之外，不能充分体现陪审员制度的民主性。笔者认为，建立和完善陪审员制度，应以民主性为价值取向，让公民广泛参与司法审判，进而提高社会整体的法律素养，共同致力于创造一个民主、公平的法治环境。
在当今世界，随着法律制度的发展，法律体系越来越庞大，法律越来越趋向精细，没有受过法律专业训练的人难以运用其技术。如果采取参审制，让文化程度较低或较高但对法律知之不多的人与法官共同审理案件，可能导致两种后果，一是影响审理的效率；二是陪审员容易被法官所支配，沦为法庭的摆设。所以，参审制在欧洲大陆呈衰退之势，一些采取参审制的国家开始引入陪审团制度。由此可见，陪审团制度是世界陪审员制度发展的趋势，也是现在法律发展的要求。为体现陪审团制度为参照，结合我国国情，确立和完善我国的陪审员制度。
五、我国陪审员制度的完善
（一）明确陪审员制度的适用范围
人民法院审判第一审刑事案件和涉及人身权利的第一审民事案件，应当实行人民陪审员陪审的制度，但适用简易程序和法律另有规定的除外。除此之外，还应明确：人民法院审判第一审具有较大影响或者专业性较强的民事、商事、行政、知识产权、海事、海商等案件，应当由人民陪审员参与审判，从而保证案件处理的公正性。对于个案是否适用陪审员制度，在法律规定范围内由当事人决定。当事人中如有人认为该案审理应适陪审员制度的，则应当适用陪审员制度审理。这样才更能体现陪审员制度的民主性内涵，保证审判的公正性。
（二）确定陪审员的资格条件及选任方式
从目前的实际情况看，各地区人民陪审员的文化程度差别较大。为确保陪审制度发挥积极作用，人民陪审员的文化程度不宜太低，考虑到农村地区的实际情况和受教育的状况，对陪审员可限定在大专文化程度以上。此外还应具有一定的法律知识，这样才能保证人民陪审员具有一定的普遍性，又能在客观上适应审判工作的需要。
切实做好人民陪审员的选举工作是至关重要的。《人民法院组织法》第三十八第一款只规定了“有选举权和被选举权的年满二十三岁的公民，可以被选举为人民陪审员。被剥夺过政治权利的人除外”。因没有具体做法，缺乏可操作性，而在一些地方，人民陪审员的选举工作处于停顿状态。这就要求我们相关部门领导对此予以高度重视，切不可将其视为“例行公事”，胡乱找几个人“滥竽充数”，要不折不扣地做好人民陪审员选举工作。在此，笔者认为，对于人民陪审员的选任，符合担任人民陪审员条件的公民可以由其所在的单位或户籍所在地的基层组织向基层人民法院推荐，或本人提出申请，由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关进行审查。并由基层人民法院院长提出人民陪审员人选。报请同级人大常委会批准任命的方式。借鉴我国香港特区高等法院设有常务机构对陪审事务进行管理的做法，可在各高级法院设置管理机构，在各法院专职人员对人民陪审员进行专门的管理。被任命的人民陪审员名单应当登报通告，晓谕社会。对人民陪审员也可以采取回避制度，参照有关法官回避的法律规定招待。而对于需要较高专业技术知识予以认定的案件，则可经法院审判委会同意，报同级人大常委会备案，临时聘请专家型陪审员参与审理案件。人民陪审员的任期与人民代表大会任期相同，可连选连任。
1、以随机方式抽选陪审员。根据案件的需要，由承办案件的审判员于开庭日前到少前五日。从人民陪审员后备库中随机抽选该案的陪审员，并立即通知该陪审员，当事人如认为陪审员身分有碍于案件的公正审理，并提出回避申请的，人民法院参照审判员回避条件予以决定，回避申请成立的，可再次从陪审员后备库中随机抽取，直至不影响公正审理为止。
2、个案审理中陪审员的人数及选任。目前，我国陪审员制度采取参审制。在个案审理中，陪审员的人数一般为2人。笔者认为，若采取陪审团制，陪审员人数偏少，则不利于发挥陪审员的作用；人数偏多，将导致诉讼成本增加，国家财力难以负担。而从长远来看，陪审员制度将得到广泛推行。因此，目前可对陪审员的人数做弹性规定，建议限定为3至7人。人数为奇数，在个案审理中，法院应根据审级及个案的具体情况决定陪审员人数。
3、建立特邀陪审员机制。随着科技进步和社会的发展，法律调整的领域也得到了拓宽，面对高科技领域内的新型案件，如计算机犯罪、网络侵权、不正当竞争案件，法院的法官不一定掌握各种专业性知识，而固有的陪审员后备库也不一定能够满足新的需要，这就要求我们充分发挥陪审制度的优势，采用审判员与特邀的具有相关知识的专家、学者组成议庭进行审理，以节约诉讼成本，提高效率。
（三）细化陪审员的权利和义务
《人民法院组织法》第三十八条第二款中规定：“人民陪审员在人民法院招待职务期间，是他所参加的审判庭的组成人员，同审判员有同等权利”，而笔者认为，在这一方面，我们应参照陪审团制度的要求和特点，对审判员和陪审员的权利和义务作详尽、具体的规定，明确审判员和陪审员在案件审理过程中的分工。在案件的审理过程中，陪审员负责查证据，评议事实，经投票方式和少数服从多数的原则认定事实；审判员的主要职责是主持程序，决定法律的适用，另一方面，可赋予陪审员一定的监督权，陪审员如发现审判偏听则暗有徇私枉法等违纪违法行为的，将现行的法官错案追究适用于陪审员，强调人民陪审员也应对案件的事实等事项负责，经增强陪审员的责任感，提高案件的质量，这就要求：
1、人民陪审员庭前应认真阅读案卷材料，与审判员共同研究案情；确定审理重点，要点，制定庭审提纲。做到“胸有成竹”，有的放矢。
2、在庭审中要认真听取案情，记录要点，作出判断。人民陪审员对在审理过程中遗漏调查的问题或自己认为需要调查的问题应主动核实，杜绝“陪而不审”。特别是专家型陪审员对涉及到专业知识，更应发挥“行家里手”的作用，利用自身优势，运用审判职权，解决疑难问题，为攻克案件中的“瓶颈”发挥应有作用。
3、合议庭评议案件时，人民陪审员必须对证据效力、事实认定、责任划分等问题充分发表个人意见，不得简单地表示赞同或反对，不得附和审判人员的意见，成为“局外人”，杜绝“合而不议”。
4、建立制约机制。要求包括人民陪审员在内的全体合议庭成员共同对认定事实等事项负责，并制定奖惩措施，案件被认定为错案的，全体成员应根据“错案追究制”的规定承担责任。人民法院对于表现良好、能够正确行使陪审权利，在一定期限内未办理错案以及协助其他审判人员解决专业技术等特殊问题，使案件得到顺利审结的人民陪审员，根据实际情况可以给予物质奖励，并可建议人大常委会决定其连任。对人民陪审员在审理案件过程中以故意行为影响案件公正审理或收受贿赂、徇私枉法等违法情况，人民法院可以建议人大常委会免去其人民陪审员资格，并可结合人民法院错案追究办法，追究其相应责任。各级法院还可以尝试进行优秀人民陪审员评比活动，经提高其参与审判活动的积极性。
（四）改善陪审员的待遇
人民陪审员在法院执行职务所需费的费用，应列入政府的预算范围，并作为专款拨给人民法院。人民陪审员参加审判活动而支出的交通，就餐等费用，由人民法院给予补助。人民陪审员有工作的，由原单位照发工资，不得克扣或变相扣其工资，奖金，及其它福利待遇，法院给予一定津贴；没有工作的，法院可按照职业法官收入比例按日计发报酬。这样可更有效地调动人民陪审员参与审判工作的积极性，从而改变陪审员是廉价劳动力的现状，肯定和尊重陪审员的劳动。另外，陪审员参与审判活动，其所在单位在时间上也要充分保障。
（五）实行陪审员业务培训和上岗制度
司法部门要采取各种方式对陪审员进行业务培训，组织他们学习法律法及法官职业道德准则，提高他们的法律知识水平。使人民陪审员意识到自己肩负着民众的意愿，承担着社会责任，其代表人民参加审判活动是光荣的、神圣的，在审理案件中能够自觉抵制不正之风，避免“糖衣炮”弹击中，而徇私舞弊、枉法裁判。另外对陪审员进行必要的考核，使其持证上岗，保障陪审员在陪审过程中切实发挥作用。
【作者简介】
汤成发，单位为江苏省扬州市邗江区人民法院。
