西部开发中地方立法问题初探
发布日期：2004-04-27 文章来源： 互联网
一、西部开发必须依法进行
党中央作出西部大开发战略后，出台了一系列有关西部大开发的政策，西部十二省（区、市）也相继制定和颁布了涉及范围广、措施具体的诸多优惠政策，但从实施情况看，效果并不明显，甚至产生了一些负面影响。
从根本原因看，是我们许多地方没有真正搞懂政策和法律关系问题，仍然没有树立起法治观念，对依法开发的作用和认识很不够。在我国，党的政策是国家进行立法的依据，是指导国家法律实施的指针。成熟的政策通过国家的立法程序成为国家的法律，法律使成熟的政策具体化和规范化；同时政策要受法律的制约，要符合国家的宪法和法律。从历史的角度看，我国对社会的调整经历了以政策为主到政策法律并重，再到以法律为主的演变过程。西部开发能够解放西部的生产力，缩短东西之间的差距，促进西部的全面发展，是符合国情、民心，顺应规律的科学决策，理应将其从党的意志上升为国家的意志。必须将国家开发西部的政策法律化，变国家对西部地区的政策优惠为法律优惠，以立法手段进行西部开发转变传统的以行政命令手段进行开发的习惯。国内、国外的改革和开发实践证明，只有通过法律，按照法制秩序，才能有效地处理区域发展中各种复杂的社会、经济和生态关系，才能保障区域综合开发的目标、任务、计划的顺利实现。
政策具有可变性，法律具有稳定性；政策的调节具有导向性，而法律调节具有强制性。一些地方出台的政策也往往会随着地方领导人的更换或其他原因朝令夕改。对于习惯于依法办事的外商来说，他们更希望把这些政策上升为更具可操作性的法律，因为既有利好政策出台，也必然会有利空的政策亮相。举例来说，很多省市虽然竞相推出优惠政策，但到地区、县领导这一层面时，对政策的解释很随意，让投资者难以放心。而当企业按这些政策“指南”投资以后，一旦遇到问题又往往投诉无门，使得外来企业畏首畏尾，自然不能安心留下。相似的情况在税收方面表现得较为突出。一些地方为了招商引资，制定了各种各样的税收优惠政策，实施与税法相违背的减免，使依法征管难以真正落实到位。更有甚者，竟然有不少地方为了局部利益实施所谓的“引税工程”，将税法和征管法置于非常尴尬的境地，使依法征管变成依当地政策征管，造成局部利益总体短收并侵蚀国税税基的局面。各地招商竞争白热化，优惠政策多如牛毛且随时变化。相对于投资环境的软硬件建设来说，优惠政策是最简单的竞争手段，很容易“上瘾”。但从经济学上分析，优惠政策的效益是递减的，“给的越多，增加的越少”。所以，来华投资的美国联邦快递公司亚太区副总裁陈嘉良先生说：“我们不需要中国给我们多少优惠政策，我们更希望这里有公开透明的、公平公正的竞争环境，高效率的政府办事机构，以及让人舒心的人文环境。”这充分说明了依法办事，有法可依，有法必依的重要性。
联系我国东部地区开放初期，靠灵活性和易变性政策调整，投资者对自己的投资后果感到困惑，从而产生了大量的投机和短期行为；只是到了后来，随着法律保障体系逐渐完善，才迎来了大量资本尤其是国外资本的争相长期投资，这就为西部地区尽早用法律规范招商引资活动，提供了颇具说服力的参照。
西部开发的长期性、艰巨性，决定了西部开发必须以透明度高、稳定性较强的法律进行保障。借鉴东部改革开放已积累的经验，并积极研究和参考其他国家实施的区域开发中所积累的经验和教训，尤其是充分借鉴其开发过程中行之有效的法制措施，建构一个良好的既适应西部开发又适应外商投资的法治环境。
二、西部开发立法的主要任务
西部开发法律制度的制定与完善，包括两项任务，一是以国家相关法律法规作为主导依据，二是以健全西部地方法规规章作为主体规范。
西部地区幅员辽阔，各方面情况较为复杂，没有一部驾驭全局的法律，西部开发就会出现无章可循、无法可依的混乱现象。所以，尽快制定一部总的《西部大开发法》作为西部大开发的基本法，与相关法律、行政法规一道构成西部开发起主导依据的基本法律制度实属必要和紧迫。2001年3月，中国社会科学院法学所受国务院西部开发办的委托，专门成立了“西部开发的法律法规体系研究”的课题组，从投资融资、基础建设、自然环境与资源保护、退耕还林、科教文卫、民族宗教等多方面对西部开发立法的必要性、重要意义、初步框架等都进行了研究，设计出一个依法而行的总体规划意见，并上报有关领导[10].
同时西部地区还要在中央统一领导下，根据西部具体情况和实际需要，充分运用中央赋予地方的立法权，加快地方立法。西部地区的立法要在保证国家西部开发战略的全面实施前提下，立足于西部省情、区情、市情，从本地方经济、政治、文化和社会各方面的具体情况出发，把握西部各地方行政区域社会关系的现状和发展走向，着眼于适用，着眼于解决开发建设的实际问题，针对当地行政区域内带有普遍性、全局性、根本性的重点问题。要创造性地学习借鉴东部各经济特区以及国外开发法制建设的经验和思路，切忌照抄照搬各经济特区的种种具体做法和国外现成的法制模式，重复别人走过的老路。因为西部与东部和国外比较，不论自然资源、基础设施，还是思想观念、人才资源以及社会历史背景都迥然有别，两者对法制的需求也不尽相同。西部应在当今时空背景下闯出一条属于自己开发建设的法制之路。
三、西部开发地方立法中应注意的几个问题
在坚持我国社会主义法制统一性原则下，各省、市、自治区人大和人大常委会，人民政府，依照法律的授权，在制定适合各自区域特点的地方性法规、地方性规章时，应明确以下几个问题。
1.在地方立法中，地方立法机关和行政机关的立法行为具有不同的法律效力，地方政府行政立法内容不能与地方人大及其常委会立法规定相抵触。且其效力以其所辖区域有效为限。
西部开发初期，以行政机关的规章为主构成西部开发的主要法律规范，这与国务院行政法规的体系相适应，因为目前，西部开发的主要法律文件，从基本政策到具体措施，都是由国务院制定颁行的。行政法规在西部开发的初期具有很强的适应性、灵活性，但从长远看，行政法规本身存在的效力层位低、不稳定性特征会在一定程度上对西部开发长期性、稳定性构成一定负面影响。所以，从国家立法主体而言，有关西部开发的政策还必须尽快由全国人大及其常委会以法律的形式尽早定下来，以适应西部全面开发、长期发展之需要，以适应加入WTO后法律制度统一性要求。从地方立法主体而言，许多涉及本地基本利益、长远利益的政策，同样应由立法机关以地方性法规的形式加以确认，以使其具有较高的法律效力和一定的稳定性。
西部地区是我国少数民族集中的地区，对民族自治地方的资源配置、利益平衡问题，应当由民族自治地方的立法机关立法决定，应对自治州、自治县的自治条例和单行条例的效力给予充分的尊重。
2.我国宪法、立法法对立法主体的立法权限有着明确的界定。在地方立法过程中必须坚持上位立法效力高于下位立法效力，下位法不得与上位法规定相抵触，否则一律无效。由于下位法立法主体立法权限源于上位法立法主体的授权，因此，上一级立法机关一定要把握好监督、检查乃至解释的权力，使西部开发立法真正体现地方性和全局性、稳定性和灵活性的结合。
现实中西部地区存在着各地、市、县为了加快地方经济发展，结合本地实际制定了一系列招商引资、促进地方经济发展的优惠政策，但从立法法及其他相关法律看，这些机关不具备立法主体资格。有关这些地方的立法资格，尤其是具有客观特殊性情况的地、市、县，可以由各省级立法主体自己立法或授权该地、市、县制定相关规章办法，以便使相关优惠政策具有一定的法律效力。
3.西部开发立法必须以民主、科学的立法程序制定相关法律文件。关于立法程序，全国人大组织法及其议事规则，地方人大和政府组织法也有相应规定。在西部开发立法过程中，从议案的提出、起草、审议（包括论证、听证）、表决、通过、颁布等程序方面都必须按规定的立法程序办事。
4.西部开发的法律文件的解释应当以我国宪法和立法法为依据，保证法制的统一。西部开发立法中强烈的地方性特色，要求适当加大上位法立法主体对下位法的监督力度，并且对违宪的立法行为的监督和查处要坚决、及时。
入世以后，肯定会涉及到WTO规则与西部开发优惠政策的冲突，如地方或行政垄断、补贴、歧视待遇、倾销、知识产权的保护问题，应当从法律条文上、立法程序上和立法解释监督上予以高度重视。如《甘肃省实施西部大开发战略优惠政策》（2000年8月22日，甘政发2000年第50号）中规定，“甘肃省对外商、外省投资企业在本省生产的产品，每出口创汇1美元，由地方同级财政给予0.05元人民币内陆运输补贴”，这就属于WTO乌拉圭回合《补贴与反补贴措施协定》中所禁止的补贴。该协定第三条规定，“法律或事实上视出口实绩为惟一条件或多种其他条件之一而给予的补贴”[2]为禁止性补贴。
参考文献：
[1]《靠什么吸引投资商》，载《法制日报》2002年6月30日。
[2]刘瀚、吴春雷：《西部招商引资的法律对策》，《中国法学会西部开发法律研究会2002年会论文》，第16页。
