当前我国劳动争议实行的是“仲裁前置、一裁两审”的制度并将调解作为一种可以选择的辅助程序置于仲裁之前。我国劳动争议处理程序的最大特点是试图将调解、仲裁、诉讼三者结合，并形成以仲裁为心的互补关系。然而实行至今，这一程序却因为其体制繁杂、期限冗长的缺陷而受到广泛的批评。就现行劳动争议处理体制如何改革，理论界和实务界可谓众说纷纭。其中，仲裁和法院的关系（以下简称“裁审关系”）为关注之焦点，学者们提出“一裁一审”制、“只裁不审”制、“只审不裁”制和“裁审分离，各自终局”制等诸多观点。笔者认为，这些观点都不同程度挑战原有制度的立法基础。那么原有制度的立法指导思想是否已经过时，就成为亟待解决的问题。       一、现行制度设计初衷和现实的冲突
                     
       设计劳动争议的解决程序，不能脱离对劳动争议特点的认识。劳动争议不同于其他争议，其本质的特征就是社会性，具体体现在以下一些方面：1、兼容性。劳动关系的特征决定了劳动争议的特征。劳动关系那种平等性兼隶属性、人身性兼财产性的特点使劳动争议极易激化，而形成社会问题。2、及时性。劳动争议事项关系到劳动者的日常生活和切身利益，要求及时处理。用人单位也要求及时解决纠纷，集中精力搞好生产。久拖不决，常常会把小事闹大。这决定了劳动争议程序设计的目标：快速及时解决纠纷。3、群体性。在我国，这种特性逐年突出。统计资料显示，除2000年外，1994-2001年，集体争议数量呈持续增长趋势，平均年增长率达33.67%。集体争议的涉案人数除1996年外，各年度均占当年劳动争议总人数的一半以上。群体性是劳动争议的一个凸出特征。4、普遍性。劳动争议涉及千家万户，对于社会公正有强烈的要求。
                     
    调解、仲裁、诉讼这三种程序各有长处与短处，社会化的仲裁比较能够体现劳动争议社会化的特点。如果我国立法的初衷能够得到实现，将调解、仲裁、诉讼相结合，形成相互补充并以劳动仲裁为中心的格局是适合劳动争议特点的。这一点已为世界各国的劳动劳动争议解决的实践所证明。我们可以比较一下调解、仲裁、诉讼三个程序的特点。
                     
   调解是“指当双方发生纠纷时，由第三者出面主持，依据一定的规范，用说服、教育、感化的方式进行劝解、说和，当事人双方深明大义，互谅互让，协商解决纠纷，以达到息事宁人，和睦相处，维护社会安宁与和谐的目的。”（注：李春霖主编《人民调解手册》第3页，北京出版社1989年版）调解作为一种解纷手段，调解解决争议具有快捷、便利、不拘形式的低成本特点，从而使弱势群体极易接受。然而，调解这种形式也存在着一定的局限性。“协助当事人达成一项协议的调解者”与“知道最终当事人必须接受他的决定，不管他们喜欢不喜欢”的法官在解纷过程中扮演的角色是根本不同的。日本学者棚濑孝雄曾说到，调解是否能实现社会正义？这一问题被许多学者所怀疑。他们认为，无论调解中怎样坚持合法原则，只要调解离开了以较审判为低的成本尽量实现审判所能达到的纠纷解决的预期，只要把审判上的解决等同于正义的实现，其结果就会自然而然地使人联想到“打了折扣的正义”，导致 “正义的二重标准”。如果这种情形“与资源分布不平衡而引起的富者与贫者的阶层分裂这一现实相关联，就产生了调解意味着把粗制滥造的‘正义’推销给贫者的印象。”
                     
          诉讼是解决劳动争议的司法形式。司法公正是劳动者最能接受的公正形式，但其弊端是成本高，时间长，程序繁，因而很难适应劳动争议的特点。目前，世界上许多国家设有专门处理劳资争议、社会保障争议的劳动法院或劳动法庭。由于劳动法院具有某些仲裁的特点，各国一般不赞成劳动法院审判员和普通法院审判员轮换。有些国家劳动法院只能审理个人争议，如在比利时劳动法院审理所有的个人有关劳资关系、社会保障待遇。有些国家劳动法院只有权审理集体争议，如芬兰。还有些法院可以审理较宽范围的争议，不论是个人争议还是集体争议都具有审判权，如联邦德国。
                     
      仲裁是“准司法”的典型形式之一，可以说是融合上述两种形式的特点。它通常意味着由两造当事人将其争议交付第三者居中评断是非并作出裁决，该裁决对两造当事人均有拘束力。”从仲裁的产生和发展来看，其最为发达的领域是在商业活动领域，即属于私法领域。然而，随着社会的发展和社会法的出现，仲裁在社会法领域又获得了一个新的发展机会。仲裁在解决劳动者与用人单位之间的争议和纠纷，展现了它的特点和优势。“近来，许多国家都越来越多地诉助于仲裁程序，亦即将争议交给普通法院制度以外的人去裁决。”仲裁与调解相比，正是由于其具有一定的强制力，而更接近法院的审判，因此，也更能满足人们对于“司法公正”的需求。同时，正如有的学者指出，“在许多社会中，仲裁者是一位非专司审判的法官；或者是毋须仿照全部司法程序的法官。”也就是说仲裁尽管较调解更具规范性，但比较法院却具有一定的灵活性。正是这种特点，使仲裁在解决劳动争议中日益发挥重要的作用。
                     
      将仲裁与诉讼程序比较，就仲裁程序而言，其成本低于诉讼程序，具有程序的灵活性、迅速性及费用低廉性等特征；仲裁结果又具有强制执行力；还能体现双方当事人的自愿性，因此仲裁作为解决纠纷的手段具有一定的优点。即便是一些采用劳动法院的国家，法院也具有某些仲裁的特点。各国的劳动法院构成极不相同。不过大多数国家劳动法院是由一位或几位职业审判员和数目不同的非专业技术顾问组成，有些还有特别检察官。芬兰的劳动法院由四方人士组成，八位成员受过从事司法工作所要求的法律培训，四位成员根据雇主团体大多数代表的推举产生，四位成员由工人团体中央机构指定，还有四位成员则由当局和公务员协会的中央工会指定。冰岛的劳动法院由三位专业审判员组成，一位由雇主联合会指定，一位由工会中央机构指定。西班牙劳动法院全部由专职审判员组成，没有陪审团或工人和雇主共同代表的规定。英国的劳动法庭由一位有法律资格的主席和两位非专职的成员组成，两位非专业人员分别来自企业和工会的每一方。就业问题上诉法庭由具有较高职位审判员和具有劳资关系问题专门知识或从事过这方面工作的非专业人员组成。这种结构形式实际上与我国的劳动争议仲裁的形式极其相似。
                     
       我国以仲裁为中心，以诉讼为保证，并辅之以调解的设计初衷，这些在国外行之有效的手段，为何在我国实际实行后，反而效率低下，并受到近乎一致的批评。笔者认为，随着市场经济改革的深入进行，裁审关系所依赖的制度资源已经远远不适应现在劳动争议处理实践的需要，当初的设计初衷并未得到真正实行。
                     
       首先，调解程序虚化。劳动争议中，调解的地位相当突出。在大部分市场经济国家中，劳动争议处理目的就是协调和稳定劳资关系，因此无论是强制性调解还是自愿性调解，都具有基础性的作用。但是，我　　　国调解程序很大程度上依赖基层工会组织发展，基层工会难以克服既拿企业工资又要作为企业对立面来维护员工利益的体制性悖论，随着工会组织的日益边缘化，调解程序已经虚化。据统计显示，劳动争议调解成功率是逐年下降的。从1996年的107439件降至2000年的27114件，几年间减少了74.76%。在劳动者心目中调解程序已完全不具备可选性。
                     
     其次，仲裁行政化。我国的劳动争议仲裁机构隶属于当地政府劳动行政主管部门，由于在机构、人员、经费上都受制于当地政府，因此在处理案件中，受到行政决定影响较多。同时，仲裁员为仲裁委员会指定而非当事人选定的规定也体现了仲裁中过强的行政化因素。加之仲裁员队伍的素质较为低下。而近年来，劳动者、用人单位的法制意识日益提高，劳动关系双方当事人将诉讼进行到底的比例不断扩大，以上海为例，不服仲裁提起诉讼的比例约占60%。劳动仲裁已经丧失了其在劳动争议处理中的核心地位。
                     
    再次，诉讼初始化。在我国劳动争议仲裁虽是诉讼的必经程序，然而仲裁与诉讼是互不依赖，完全独立的两个程序，劳动争议案件到了法院仍要从头审起。当着仲裁无法起到息讼的作用时，仲裁程序其实已经成了一道浪费执法成本的多余程序。诉讼程序的冗长繁杂高成本，其实并不适合劳动争议要求及时解决的特点，故各国在劳动争议处理体制上很少以诉讼作为主要程序。我国的执法资源本已有限，却极其奢侈的以仲裁加诉讼的程序解决劳动争议。
                     
      裁审标准不一是上述弊端的集中体现。由于劳动仲裁和法院分属于不同的系统，各自为政的现象较为突出。这种现象固然是和长期以来形成的“占山为王”、“老子天下第一”的封建思想遗毒根深蒂固分不开，也与我国法院组织架构和诉讼规则有关，在我国劳动立法不完善或者空白的情况下，劳动部门的各种效力极低的行政规定都会成为劳动仲裁的依据，而这些规定则往往不会成为法院审理的依据。法院一般依照民事审判规则，并以法律、法规为准绳进行审理。裁审衔接的设计本以互相补充为初衷，但裁审标准不一现状使其成为互相冲突的制度。劳动争议本来就具有社会化的特点，当着同一案件，载审人为的给出不同结果时，更会激化矛盾。这样，本有初衷良好的现行制度，当其内部系统互相冲突时，调解、仲裁、司法程序的内在优点，都因相互抵消而丧失，劳动争议的现状受到近乎一致的批评就不足为怪了。
                      二、对现有学者观点的质疑
                     
        随着市场经济体制对现行制度冲击，为完善现行制度学者们提出“一裁一审”制、“只裁不审”制、“只审不裁”制和“裁审分离，各自终局”制等诸多观点。笔者认为都具有某种缺陷，试析如下：
                   
      （一）“一裁一审”制。即劳动争议发生后，当事人可申请调解，对调解不服的，向劳动争议仲裁委员会申请仲裁，当事人亦可直接申请仲裁。当事人对仲裁裁决适用法律问题不服的，可向仲裁委员会所在地的中级人民法院起诉，中级人民法院的判决为终审判决。这种制度设计实质上和现有制度“一裁两审”无异，只是相对缩短了处理时间和简化了程序而已，但并没有作实质性的改变。所有劳动争议处理体制中的问题会在一个简化的程序中更加突出。如单就“法律适用”诉至法院，裁审冲突的体制缺陷恰恰使得劳动关系当事人更感不公。更何况现有的仲裁机构和中级人民法院尤其是后者会显得更难胜任。
                   
     （二）“只裁不审”制。即劳动争议发生后，当事人可以申请仲裁，但劳动争议不进入诉讼程序。这种模式会导致缺乏司法救济的弊端，由于缺乏必要的权力制约，而产生“权力寻租”，使社会公正难以保证。“仲裁行政化”也会使裁决难以保持中立，政治任务和政府目标可能会漠视当事人的正当权利。这种模式实际上剥夺了当事人的诉权，这和司法最终解决精神和国际惯例都是背道而驰的。
                   
       （三）“只审不裁”制。即成立专门的劳动法院或劳动法庭，撤销劳动争议仲裁委，借鉴德国劳动法院模式，将劳动争议的处理完全纳入诉讼程序。这是一种推倒重来的理想设计，即使不考虑改革的成本，单就我们现行体制而言，也很难支持这种观点。我国由于没有专门的劳动争议诉讼程序，法院的组织法也很难容纳三方原则。因此成立的劳动法院仅仅沦为普通法院的“分支机构”而已，这与国处劳动法院根本不是一回事。这其实是将劳动争议作为一般的民事争议来处理。尽管实现了司法“公正”，但由于民事诉讼程序本身不适应劳动争议的特点，争议不能快速、及时和有效的解决，反而抵消了所谓的“公正”的社会效应，甚至激化久拖不决的社会矛盾。在劳动争议调解虚化的情况下，众多的劳动争议更会促使法院不堪重负。
                    
     （四）“裁审分离，各自终局”制。指当事人一方可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁，也可以向人民法院提起诉讼。但不得就同一争议同时或先后申请仲裁或提起诉讼。这种模式中，案件的管辖权一旦确定，则“只裁不审”和“只审不裁”模式的弊端都会得到综合体现。如果一部分人选择诉讼、一部分选择仲裁，由于仲裁和诉讼在实体和程序上有诸多不同的认识和规定，同样的情况，就可能得到不同对待，这种状况很难适应我国那种追求结果公正，甚至于是结果统一的国情。
                     
     上述方案对劳动争议的这些特点都有不同程度的忽视。，在现行体制下，“一裁一审”制虽然减少了二审程序，但对劳动争议及时的特点仍然照顾不够；“只裁不审”制忽视了劳动关系兼容性、劳动争议普遍性对于程序公正所提出的要求。“裁审分离，各自终局”制必然出现同一类甚至于同一个案件的不同处理，这样的处理方式最为明显的缺陷就是忽视劳动争议的“群体性、团体性”的特点。“只审不裁”制则将劳动争议混同于普通民事程序完全忽视了劳动争议特点。综合上述方案可以看出，大部分学者将注意力集中在调解、仲裁、诉讼的技术排列上，而没有触动这些程序本身，试图通过改变裁审互补的格局来进行“改革”，这实际上是一种本末倒置的方法。笔者认为我国劳动争议处理体制改革重点应当是变实际生活中的裁审冲突的体制为裁审互补的体制。当然各国由于社会环境、文化观念、法律体制不同在裁审互补时会有不同的重点，这是我们在借鉴别国经验时要特别注意的。
                      三、国外劳动争议处理的两种模式和评价
                     
     考察世界劳动争议立法模式和司法实践，可供选择或借鉴的模式主要有两种，一种是“欧洲模式”为代表的劳动法院或者专业法庭解决模式，一种是“美国模式”为代表的民间仲裁为主渠道的解决模式。以上两种模式，基本上表现为两种思想：国家统合和协约自治。国家统合，其实就是公法因素较强，注重结果公正，“欧洲模式”为典型；协约自治，其实就是私法因素较强，偏重程序公正，典型表现就是“美国模式”。
                     
   欧洲模式。在欧洲，一般对劳动争议的解决，除了调解组织和专业委员会解决之外，主要通过法院诉讼的方式，如劳动法院、劳动法庭或者普通法院特别程序。尽管各国的劳动法庭具体制度不同，但是他们都是劳动争议解决的主要渠道，并采用不同于普通法院的诉讼程序和审判规则。仔细研究发现，许多国家采用的各专业法庭中，实质上是法院和仲裁形式融合的产物。具体案件的审理中，一般由一个中立法官为主导，并有代表雇主和劳工立场倾向的专业法官或代表参与具体案件的审理，既考虑司法的公正，又兼顾社会经济条件的变动和劳动争议社会性特点的需要。这种制度设计的目的是使同样案件能够得到大体一致的处理结果，专业法庭审理显然倾向于“结果公正”。
                     
  美国模式。美国是崇尚自由的法制，劳动法制亦然。具体来说，一方面，“于美国的法律中，团体协约通常以具有拘束力的契约视之。协约中所有关于工资、工时、劳动条件的条款，甚至非交涉义务事项，只要当事人之间所有条款，最终皆具司法的强制力。”另一方面，劳动争议处理机构非常多元。如调解组织（团体协约指定的机构和政府机构内常设机关两种），仲裁方式（包括自动仲裁、强制仲裁和自愿仲裁三种方式）、普通法院、国家劳动局等。美国的制度中强调通过正当程序来实现争议解决之目的，而程序法中多设置体现当事人自己意愿的程序，比如仲裁机构的选择，甚至当事人可以自设仲裁员或仲裁庭，仲裁院的选择也是自愿的，以达到“程序公正”的目的。当事人可以选择程序必然带来处理结果的多样性，在这种多样性面前，对当事人利益调整实际上是“愿赌服输”的原则是程序公正是建立在当事人和社会团体力量较为强大的前提之上的。这是较为先进的劳动关系调整模式。
                     
     随着市场经济的逐步发展，我国正在经历着“公法私法化”的过程。表现在劳动立法方面为劳动关系调整的三个层次的形成：第一层次是宏观的层次，国家制定适用于全部用人单位和全体劳动者的劳动基准法。第二层次是中观的层次，涉及集体劳动关系。劳动者个人意志通过劳动者团体表现出来，由劳动者团体代表劳动者与劳动力使用者交涉劳动过程中的事宜。第三层次是微观的层次，涉及个别劳动关系。劳动关系的当事人在劳动基准法和集体合同限定的范围内，有权处置自己的权益。通过劳动合同的签订、履行、终止以及变更、解除，调节劳动力的供求关系，既能使劳动者有一定的择业和流动自由，又能制约劳动者在合同期履行劳动义务和完成应尽职责，从而使劳动力有相对的稳定性和合理的流动性。
                     
      由于我国过去实行的是公法一元化的管理模式，劳动立法中公法意志无所不在。行政随意干预劳动关系成为一时难以避免的惯性。目前，这种旧体制的主要的后遗症就是劳动基准水平过高。按我国现行劳动基准制度，在亚洲范围已经具有较高的水平，在主要方面（如标准工时、休假、加班工资水平、经济补偿金、医疗期待遇、产假待遇等）均已超过香港、台湾，有些方面甚至超过了日本。这种过高的标准，在实践中并没有得到遵守，违反劳动基准法成为一种普遍的现象。由于基准过高，国家留给当事人可以自由协商的空间相对狭小。集体合同的签订和履行流于形式。国家规定的标准尚难以实施，更不可能在国家规定基础上提高标准。由于缺少谈判余地，工会和企业无法真正地开展协商，集体协商机制无法建立，集体合同流于形式不可避免。
                     
     劳动基准过高影响到劳动争议处理体制。目前的劳动争议主要是用人单位不遵守基准法而产生的，基本上都是权利争议。再加上中国老百姓有追求“结果公正”的文化传统，所以，在现阶段，如果对劳动争议体制做出选择的话，“欧洲模式”无疑是最适合的。
                     
      尽管目前三个层次中，第一层次较发达，后两个层次欠发达，甚至流于形式，但是，现代市场经济的内在需求就是市民社会（劳动合同）和团体社会（集体合同）的增强，这是我国劳动法制现代化的必经之路。政府的逐渐退位总是一种不可逆转的趋势，市场化的力量最终会将劳动关系调整提升到比较合理的结构，这时美国的“程序公正”制度可能是一种更好的选择。一种良好的制度设计应当是立足当前，着眼未来。因此，着眼于未来，裁审关系的制度设计应具有一定的包容性，要对未来的趋势做出必要的反映。也即是说，如果劳动争议追求“结果公正”是现阶段程序特点的话，那么，随着基准线的下调，当事人的意识自治必然会得到激发和增强，包括当事人对劳动争议程序选择的意志。此时“程序公正”就显得十分重要。
       四、“裁审关系”改革的具体对策
                     
      任何制度的设计都不能脱离其赖以生存的社会经济条件和社会制度的制约。无论我们是否愿意，我们现在所处转型阶段使得我们的制度设计都带有过渡性的特点。从节约制度成本，维持社会稳定方面来考虑，一个理想的方案应该是对现行体制作最小的变动就能实现“满足现在，连通将来”的目标。笔者认为，裁审制度技术上的排列组合并不是最重要的，变“裁审对立”为“裁审互补”才是改革的关键。在维持裁审关系不变的情况下，对“裁”和“审”本身制度进行重塑，其核心是对“仲裁”作必要的改进，而对“法院”作必要的限定。当然，重塑裁审关系，还要同时解决“调解组织虚化”问题。
                     
      调解实行两大转变。调解组织要实现两种转化：一是，由企业调解转化为社会调解；由兼职调解员转化为职业调解员，可以由政府来聘请。
      仲裁分两步改革。首先，着眼于现实阶段，我们尽量将仲裁机构向着“劳动法院”的方向发展。在机构设置上脱离劳动行政部门直接行政隶属和管辖，加强独立性；仲裁委员会落实三方原则，派驻雇主和工会常设代表；取消“独任制”和具体案件审理做到“三方原则”。仲裁员选择方面也要得到逐步加强，如建立仲裁员资料库，以便争议当事人自愿选择。这个阶段“结果公正”得到发挥；其次，着眼于将来的发展，仲裁委员会以现有的仲裁制度为基础，逐渐向民间性的方向发展。如仲裁委员会逐步增加社会各方面的专家；仲裁员实行社会化的培养机制，从而使当事人有更多的选择仲裁员的机会；在条件允许的情况下，进一步培育民间性仲裁委员会，与官办仲裁委并行，增加当事人选择仲裁的自由度。在这个阶段，使“程序公正”得到充分体现。
                     
      法院功能的重塑。当对调解和仲裁作了以上的改造后，法院的角色和功能也应作如下调整：法院在劳动争议体制中应该扮演辅助的角色。也即是说，劳动仲裁是争议解决的主角，法院只是事后监督，最后救济。即对仲裁裁决只作书面审理，对于违反法定程序，或者仲裁对事实认定明显错误，适用法律有误时才对仲裁裁决予以纠正。但绝不是重新审理，也不允许法院另立标准。法院如果轻易的改变裁决结果，还要承当相应的法律责任，以此维护仲裁裁决的权威性。另外，将“部分裁决制度”引入到司法实践中，即对当事人诉之于法院的裁决，法院只审理有争议的事项，对没有争议的事项先予执行。
                  
      可以看出，笔者的方案和将着眼点放在裁审关系的技术性排列组合上的其他方案是有明显区别的。笔者的设计中，对仲裁和法院机构的改造充分照顾了劳动争议“兼容性”特点，主要通过调解和仲裁这种社会化的解决纠纷模式，挡住了大量的劳动争议，并使劳动争议“普遍性”得到照顾。以仲裁为主，法院为辅的模式，既维护了裁审标准的统一性，也体现了劳动争议“及时性”的特点，达到公正和效率的统一。只有这样，裁审关系的重塑才不至于仅仅停留在纸面上，并达到“着眼现实，兼顾将来”的实践需要。