金融申诉专员制度之类型化研究
发布日期：2013-08-23 文章来源：互联网
【学科分类】金融法
【出处】《法学评论》2013年第4期
【摘要】金融申诉专员（FOS）制度是一种不同于调解的独立纠纷解决机制，其既克服了调解和仲裁在有效性和约束力等方面的缺陷，又结合吸收了两者的优点，在各类第三方纠纷解决机制中最适合用于解决金融消费纠纷。本文首先对世界各国和地区的金融申诉专员制度进行比较考察和类型化分析，借鉴其经验，继而提出首先由政府机构主导推行，在逐渐积攒有益经验并且建立起民众对该制度的信心的基础上，将民间力量与政府力量相结合，逐步建立适合我国国情的统合型 FOS 制度。
【关键词】金融消费纠纷；金融申诉专员（FOS）制度；类型化
【写作年份】2013年
【正文】
一、问题的提出
笔者曾于2009 年至2013 年间多次对我国以及境外国家和地区的金融纠纷进行考察调研，[1]发现我国的金融消费者纠纷解决机制存在较大的问题。首先，金融消费纠纷处理机制不完善。近年来，虽然北京保险业协会和法院之间展开了纠纷调解方面的合作，行业协会设置了投诉热线，银监会、证监会、保监会的派出机构也纷纷设立了金融消费者投诉处理工作联动机制，尤其是中国证券业协会自 2012 年全面开展的证券调解工作[2]引人注目，但是以调解机制为中心，仲裁等 ADＲ 方式得不到发挥利用，也缺乏新型的纠纷解决机制的创新，而且关于消费者与金融机构之间发生利益冲突之后的调处部门、调处程序等具体问题的规范性规定基本付之阙如，使得现有的解决机制缺乏法定性和公信力。
其次，我国金融监管部门仍侧重于对金融机构业务的合规性、风险性控制进行监管，而对消费者权利保护则不够重视。就银监会系统而言，其侧重于对银行业金融机构的合规性、风险性进行监管，而对银行消费者保护重视不足，相关监管法规中也没有对保护银行消费者权益方面提出明确的要求。另外，金融需求和供给的变化使金融服务出现了一体化趋势，[3]各领域金融产品和服务的界限日益模糊，建立整个金融行业的统合型投诉处理机制，是未来金融监管发展的必然趋势。
最后，金融消费者通过司法途径获得救济的难度大、成本高，而且金融纠纷案件往往涉及当事人数量较大，具有广泛的社会影响性，法院在此类案件中较为慎重甚至不予受理，给消费者维权带来很大困难。另外，从成本 － 收益的角度分析，民事诉讼中“谁主张谁举证”的一般证据规则往往迫使处于信息劣势的金融消费者一方承担与其地位不相称的举证责任；由于异地的金融消费或交易时有发生，而管辖法院以被告住所地或侵权行为地为准，无疑会增加消费者出庭成本，导致消费者不得不放弃诉讼。
综上，我国各种纠纷解决方式还未形成一个良性互动、功能互补、程序衔接、彼此支持的有机体系，致使实践中的纠纷解决方式各自为政。[4]如何设计出一套确保实质正义的、对消费者倾斜保护的金融纠纷解决机制，提高金融纷争的有效性和公正性，将金融裁决的专业性和行政力量的公信度有机结合，已经成为学界以及实务界共同关注的话题。在此背景下，多元化纠纷解决机制相对于传统纠纷解决机制的独特优势已然呼之欲出，而其中的金融申诉专员制度尤其值得我们借鉴和学习。
二、金融申诉专员（FOS）制度的优势：与仲裁和调解的比较
多元化纠纷解决机制（Alternative Dispute Ｒesolution，以下简称 ADＲ），也被称为替代性纠纷解决方式，[5]包括诉讼外自我规制的制度，[6]是指一个社会中各种纠纷解决方式（包括诉讼和非诉讼两大类型）以其特定的功能相互协调、共同存在所构成的满足社会主体多种需求的程序体系和动态调整系统。[7]笔者认为，多元化纠纷解决机制并非彼此割裂，而是一个有机的体系，需要采取一定的逻辑结构进行整合，即对内结成一个相对独立的以诉讼为最终手段、以民间调解为第一线途径的多元化纠纷解决机制；同时，这一机制作为子系统，对外还应和维稳、信访、社会管理等外部工作机制相衔接、兼容。[8]
微观层面上，现代社会的行为秩序正日益市场化，个体不具有偏好一致性，只有多元化的纠纷解决模式才能满足不同需求，组成有梯度的制度结构。同时个体（包括个人和企业）会本着“效益最大化”的原则决策和行动，实现纠纷解决机制的优胜劣汰。宏观层面上，“一旦发生消费纠纷，尤如交通堵塞一般，社会关系的正常循环运动过程即被迫中断和打扰，社会资源不能参与流转使用，争议的社会关系处于不稳定状态，义务不能适时履行，权利无法预期实现，这种社会故障存在本身就意味着社会损失的产生。”[9]纠纷解决机制就像站在十字路口的交警，对灵活迅速地疏导滞碍、使社会运转恢复畅通具有重大意义。
多元化纠纷解决机制（ADＲ）的内涵非常丰富，可以采用不同的标准对其进行划分。根据纠纷解决机制中第三人是否参与以及第三人发挥的作用不同，ADＲ 可分为以下三种类型：1．纯调解方式，即由第三方主持进行调解，调解的结果只有当双方接受时才有约束力；2．第三方裁定方式，主要是基于当事人双方自愿而采取的仲裁方式；3．混合方式，既有调解又有裁定，当调解不成功的前提下由第三方权威机构作出裁定，申诉专员（Ombudsman[10]）制度即属于第三种类型。其原是公共领域的用于处理一般民众对政府部门申诉的制度，[11]逐渐扩展到私法领域，在金融领域形成了一种重要的纠纷解决机制，即金融申诉专员（Financial Ombudsman Service，以下简称 FOS）制度。FOS 制度则结合了调解与裁决各自的优点。FOS 一般设置了前置性的调解程序，只有在调解无效的情况下才会进入第二阶段的裁定程序。在重点保护金融消费者的同时，FOS 也兼顾金融机构的利益，比如通过严格的保密制度对金融机构的商业秘密、商业信誉予以保护等等。[12]
为了对于处于弱势地位的金融消费者进行倾斜性的特殊保护，境外发达国家和地区金融行业一开始设置自律性的 FOS 制度，并逐渐加以立法化，在英国、澳大利亚、加拿大、新加坡等金融市场发达国家发展了数十年，近年来，日本和我国台湾地区等东亚地区也都相继导入了 FOS 制度。
三、金融申诉专员制度的不同模式
总体来看，当今世界各国和地区的金融申诉专员（FOS）制度既有共性也有个性，这与其国内的金融市场、金融法制乃至社会文化心理等层面上不同程度的差异密切相关。
首先，FOS 制度尤其是统合型 FOS 制度的诞生一般都会伴随立法工作。英国通过 2000 年《金融服务与市场法》，对涉及银行、证券与保险等不同金融业务领域的纠纷予以统一调整，首先实现了从分业型 FOS 到统合型 FOS 的伟大转变。法、德两国没有建立统一的金融纠纷解决法律体系，而主要依靠银行、证券、保险等行业的自律性组织和规章对与此相关的问题加以调整。澳大利亚则于 2001 年通过了《金融服务改革法》，建立了以自律规制为中心统合规制体系，并在 2008 年对金融行业的 FOS 制度进行了统合。日本在2009 年修改《金融商品交易法》导入了行业型 FOS 制度。[13]加拿大则在《金融消费者管理局法》对金融纠纷解决制度进行了统一规定。此外马来西亚和新加坡都已经建立了统一的 FOS 制度。我国台湾地区 2011 年6 月通过了“金融消费者保护法”，并据此成立了统一的 FOS 机构即金融消费评议中心。[14]
其次，就承担解决金融纠纷职能的机构而言，FOS 机构将独立性、易获得性、高效性、公平合理性作为其机构设立以及程序设计的指导原则，以期使金融消费纠纷能够以替代性金融纠纷解决机制得到圆满解决。[15]目前大部分国家和地区都由政府或法律授权的行业协会或新设专门机构承担调处金融纠纷的职能。其中，英国的 FOS 虽然属于法人团体甚至采取了公司制形式，[16]但仍属于公共机构；德国银行、证券行业的纠纷解决机构——德国银行联盟（BdB）属于行业团体，而保险业中的保险申诉专员则是各保险公司自己设立的组织；法国证券行业纠纷的解决由金融市场监管局（AMF）这一政府机构负责，而发生在银行业的纠纷则归法国银行协会（FBF）这一行业团体处理；日本则在依靠行业协会建立了行业自治型 FOS 模式；澳大利亚 FOS类似英国，是一个统合型的采用公司制的公共机构；韩国即将成立的 FOS 机构隶属于金融监督院（金融纠纷调解委员会），行政色彩浓厚；我国台湾地区的金融消费评议中心是财团法人；而 2012 年 7 月设立的我国香港的金融纠纷调解中心在法律地位上属于独立的公司，虽然是借鉴美国，将金融调解和仲裁相结合，不同于真正的 FOS，但本质上吸收借鉴了 FOS 制度。[17]
第三，在制度运作成本及其分担方式方面，英国 FOS 的运作资金主要来源于征税（占 25%）和涉案金融机构依法缴纳的案件受理费用（占 75%），对金融消费者则是完全免费的。法、德、澳、加诸国的纠纷解决机构均不向金融消费者收费。日本尽管在名义上由金融机构和金融消费者共同承担费用，但金融消费者仅负担象征性费用，金融机构负担了绝大部分制度成本。而在我国台湾地区，金融消费评议中心则不向提起评议申请的金融消费者收取任何费用，而由金融机构根据依托《金融消费争议处理机构设立及管理办法》[18]缴纳年费及服务费用。香港金融纠纷调解中心则规定，对于金额少于 10 万港元的案件，分别向金融消费者和金融机构收取 500 和 5，000 港元的费用，对于 10 万至 50 万港元之间的案件则分别收取 2，000 和 1 万港元的费用。可见，国际通行做法是对消费者免费，或仅收取小额费用，并主要由金融机构承担制度运行费用。
第四，就案件管辖范围而言，英国 FOS 制度有强制性管辖与自愿性管辖两种具体类型；澳大利亚的 FOS制度业务范围包括银行业务、信用、贷款、普通保险、股票交易和信托等在内的金融服务领域的金融消费者投诉；新加坡 FIDＲeC 处理投保人和保险公司之间的保险合同纠纷、银行和消费者之间的纠纷以及资本市场纠纷或其他类型的金融纠纷（其中包括第三方索赔和销售金融产品的索赔纠纷），然而目前其服务仅面向个人消费者以及单独的业主；[19]德国的申诉专员制度分别存在于银行行业和保险公司协会之内，其处理纠纷的范围因行业团体不同而各有差异。法国金融市场监管局（AMF）对存款、保险以外的金融商品进行规制、监管，法国银行联合会（FBF）则处理消费者与银行金融机构之间的纠纷。日本金融 ADＲ 不严格地按照法令的解释而适用，而是根据金融机构与利用者之间交涉能力的差别与交易状况等，较为灵活地进行纠纷解决。我国香港金融调解中心受理受金管局或证监会监管的机构（银行、经纪行、基金公司等）与个人客户之间涉及金钱的纠纷。台湾地区的金融消费评议中心的受理案件包括金融消费者与金融服务业间因商品或服务所生之民事争议，将横跨证券、银行、保险等多个金融行业的金融纠纷纳入其中。
第五，就运行程序而言，各国各地区的 FOS 制度基本上遵循了当事人向 ADＲ 机构申请调解、机构受理并选定调解员、了解案情、进行调解、做出裁决的运作流程。在程序上，保持金融申诉专员机构通过适当的结构设立与程序安排，将金融机构内部纠纷解决、协调、调解、仲裁等多种纠纷解决方式融合，使诸多纠纷解决方式相互联系与影响，共同构成整体的系统性的结构体系，从而发挥各种纠纷解决方式的优势，提高效率，降低成本。以英国 FOS 为例，其处理纠纷程序可以分为四个阶段，分别为金融机构内部处理阶段、纠纷受理阶段、调解阶段和裁决阶段。各程序之间具有连续性，前三阶段都受到裁决阶段的影响，是 FOS 能够有效、快捷解决纠纷原因所在。
第六，从调解结果的法律效力来看。英国 FOS 制度一旦作出裁决，FOS 将不再审查案件，若消费者接受该裁决，则该裁决对双方发生强制效力，消费者在金融机构不履行裁决的情况下可向法院直接申请执行裁决。如果消费者不接受最终的裁决，可以直接向法院起诉。在澳大利亚，FOS 的决定包括建议和裁决两种，双方当事人在收到建议之后的 30 日内，如果均对建议表示接受，则该建议将具有法律约束力；裁决是 FOS管辖框架内的终局裁定，只有消费者有权在收到裁决起的 30 天内决定是否接受这一裁决，金融机构则无权对裁决选择接受或拒绝。新加坡金融业争议调解中心的裁决对金融机构有约束力，但对消费者而言，如果消费者对裁决的结果感到不满意，仍可通过其他法律途径来解决有关纠纷。在马来西亚，FMB 所做出的决定对金融机构有约束力，但对提出投诉的消费者无约束力，如果消费者不接受 FMB 的最终决定，则其依然享有寻求其他方式的法律救济的权利。加拿大 CFSON 体系下 OBSI、OLHI、GIO 的做法类似，申诉专员的建议没有约束力，但金融机构如果没能遵守这份建议，则申诉专员将公布案情。德国 BdB 调解的纠纷金额若低于5000 欧元则对银行产生强制力，但不会对投诉人产生当然的约束力，如果投诉人对调解结果不满意则可以向法院起诉；当纠纷的金额高于 5000 欧元，则调解裁决对双方都不产生约束力。法国银行联合会（FBF）调解不成立时双方当事人不受其劝告拘束，可以另行提起诉讼。日本的指定纠纷解决机构经过调解之后作出的特别调解案金融机构必须接受。而整个调解程序会引起时效中断的效力，若因金融机构不履行而导致纠纷解决程序进行不顺利，程序实施期间内时效并不消灭，以便确保消费者能通过诉讼途径解决争议。香港金融调解中心的调解程序属自愿性质、无约束力及非公开的，但调解失败时，调解中心可协助申索人按其意愿把个案转交仲裁，仲裁裁定具备最终的约束力。台湾地区证券投资人保护中心金融消费评议中心制作的调处书[20]和评议书，[21]送请管辖法院审核和核可，一经法院和审核和核可通过，该调处书和评议书就具有与民事判决相同的效力。
通过以上对各国和地区的考察分析，笔者将境外各国家和地区的 FOS 制度划分为以下类型：[22]完全统合型 FOS 制度模式，以英国、澳大利亚、马来西亚、新加坡为代表；准统合型 FOS 模式，以加拿大和我国香港地区为代表，虽然有统合的趋势，但是没有形成真正意义上的统合 FOS 组织；行业型 FOS 模式，即分行业分散地存在着 FOS 机构处理纠纷，条件成熟时将分散的 FOS 机构合并为统合 FOS，以日本、德国为代表，统合前的英国、澳大利亚亦是如此，因此可以理解为行业型 FOS。行业型 FOS 是统合型 FOS 的第一阶段；准统合型可以认为是第二个阶段，即过渡阶段，第三阶段即为全面统合型 FOS。第二阶段可以省略，英国、澳大利亚即直接从行业型一步到位实现统合。[23]
除了上述从金融纠纷解决机制的运行模式角度进行分类之外，还可以从金融纠纷解决主导机构的组织形态进行划分，这是一种比较外在而直观的划分方法。
（一）政府机构型
法国在作为监督当局的金融市场管理局（AMF）中设有调解制度。作为监督当局的金融市场监管局负责对存款、保险以外的金融商品进行规制、监管。其执法委员会可以对违反 AMF 规则和义务的行为进行罚款和制裁。
（二）公司型
英国 FSA 成立了具有法人组织性质的 FOS，并专门设立了解决金融纠纷的金融申诉专员有限公司，公司是一个独立的公司法人，属于非营利性的担保保证有限责任公司，其服务的目标在于快速解决纠纷，在公正合理的基础上使用最少的程序。金融监管局对具体的案件调解没有干涉权。[24]
加拿大的申诉专员机构（Canada Financial Service Ombudsman，CFSO）是由所有的金融机构出资组建的非营利性的公司，政府要求所有银行和其他联邦金融机构加入 CFSO，成为第三方纠纷解决制度的一员。CFSO 运作独立，其董事会成员绝大多数是来自非金融机构的代表；财政部长对 CFSO 的建立起了关键性的作用，但其不能干预组织的日常运行，以确保组织运作的独立。
新加坡金融业争议解决中心（Financial Industry Disputes Ｒesolution Centre Ltd．简称 FIDＲeC）以有限公司的模式运作，采用的是金融申述专员制度（FOS）的模式，横向统合了新加坡整个金融行业 FOS 纠纷解决机制。金融业争议调解中心的裁决对金融机构有约束力，但对消费者而言，如果对裁决的结果感到不满意，仍可通过其他法律途径来解决有关纠纷。同时，FIDＲeC 作为独立中立之机构同时也是消费者与金融业者争议案件之评议者，不能对消费者提供是否接受金融机构和解条件之建议。[25]
澳大利亚金融督察服务机构（FOS）也是公司型模式，向 FOS 投诉的主体主要限于普通金融消费者和小型企业，投诉的对象则限于 FOS 的成员，只有当一个金融机构选择了 FOS 作为其外部纠纷解决机构，消费者方可就自己与其发生的纠纷寻求 FOS 的帮助。在澳大利亚，任何一个金融机构都可以申请成为 FOS 的成员。
（三）财团法人型
德国的保险业中，行业设立的财团法人运用了申诉专员制度。保险申诉审查员是在 2004 年 4 月设立的制度，是由在德国国内进行营业活动的民间保险公司和德国保险协会组织成立的财团法人。保险审查员在理事会之外，还设有由消费者团体、保险合同人联盟的代表、联邦金融监督机构（BaFin）代表、学识经验者、联邦议会议员代表等组成的咨询委员会，给申诉审查员的职务、程序规则等方面提供建议和支援。
日本采用指定纠纷解决机构制度，即指定民间的法人、团体作为中立性、公正性的指定纠纷解决机构。指定纠纷解决机构实质是民间的行业型 FOS，具备指定条件的法人或团体，其申请通过后被指定为纠纷解决机构，从事金融纠纷解决事务。
我国台湾地区的金融消费评议中心以及证券投资人及期货交易人保护中心在性质上，都是依照法律设立的财团法人，都设有董事会、监事会、总经理等治理架构。
四、我国导入金融申诉专员制度的建议
通过本文对世界主要代表性国家和地区金融消费者纠纷解决机制的比较考察分析和类型化研究，充分证明了金融申诉专员制度（FOS）是金融 ADＲ、金融消费者纠纷解决机制的奇葩。而法制化是 FOS 建立和发挥作用的重要保障和基石。因此，笔者建议我国制定《金融消费者保护法》或《金融纠纷解决机制管理办法》、《金融申诉专员制度管理办法》，导入 FOS 制度，对其他国家成功运行的立法实践中的共通因素加以借鉴和优化。
（一）立法完善
首先，FOS 机构本身不是政府部门，不是金融消费者保护部门，也不是金融机构的自律组织。在法律地位上，区别于金融监管机构和消费者保护机构；在处理金融纠纷的程序上，不受金融监管机构和消费者保护机构的干扰。各国的金融 ADＲ 制度，不管是英美法系国家还是大陆法系国家，也不分具有金融业自律传统的国家还是金融行政监管色彩浓厚的国家，其共通点在于在导入金融 ADＲ 制度过程中均进行了各种方式的立法和法制完善，将已有的实践和制度通过法制化的方式，尤其是对于金融机构的限制性的措施和义务加以合法化，从而确保顺利运行。
例如，英国在 19 世纪 80 年代，就已经开始倡导建立申诉专员制度，从 1981 年由保险公司自发成立第一家申诉专员（the Insurance ombudsman）开始，[26]英国大力在金融领域推广适用这一制度。自此，金融领域的申诉专员制度发展良好，积累了丰富的经验，最终英国通过 2000 年的 FMSA，正式在法律中确立了 FOS 的地位，并且实现了从分业型到统合型 FOS 的转变。而澳大利亚从 19 世纪 90 年代开始就出现了一些团体性的ADＲ 机构，来解决金融机构与消费者和小企业客户间的投诉和纠纷，2001 年，澳大利亚通过《金融服务改革法》，把建立金融 ADＲ 作为金融机构的法定义务。
尤其是作为大陆法系国家的日本，采用立法的形式来提高 FOS 的效力，增加纠纷解决的权威性和高效性。2009 年导入的日本金融 ADＲ 制度是一种阶段性的制度，即为行业型的 FOS 制度，其目标是效仿英国创设全面整合金融行业的、横向统合的 FOS 制度。日本计划在提高目前各金融行业纠纷解决机构的能力的基础之上，将指定纠纷解决机构进行合并，最终实现全面统合型 FOS 制度。金融服务法作为处理金融纠纷的基本法应加紧订立。对金融服务中双方的权利义务、金融机构的监管义务、金融机构的责任等在金融服务法中应予以详细的规定。金融申诉专员机构作为处理金融纠纷的场所，其要具体适用、考虑相关法律法规的规定，因此金融服务法等相关法律法规是金融申诉专员机构处理金融纠纷的基础与前提。
FOS 制度与调解制度存在本质上的差异性，但是为了早日导入 FOS 制度，可以在“大调解”的理念之下，将 FOS 作为专业调解的一种，先行实践，具体可以在《人民调解法》的大框架之下，制定《金融消费者保护法》、《金融消费者保护管理办法》，导入 FOS 制度，以区别于一般的调解等纠纷解决机制，以构建特殊的金融专业调解制度。
（二）金融监督部门的积极参与
有了金融纠纷解决机制的相关立法后，还需要强有力的实施机构，需要金融监管部门的大力支持和参与。即使各国在 FOS 制度完善和其运营上存在一定程度的差异，但都能看到金融监督当局的积极参与。[27]但是金融申诉专员机构是作为一项外部替代性纠纷解决机制予以设立的，其任务只是独立、中立地解决纠纷。我国设立金融申诉专员机构必须要特别重视其独立性问题，注意机构本身与金融机构、“一行三会”以及金融行业协会相独立。
英国金融申诉专员中心（FOS）由金融服务管理局（FSA）根据《金融服务与市场法》（FSMA2000）中的《第 17 方案》（Schedule 17）授权成立，FSA 负责 FOS 的组织结构以及对其进行监督。在英国，金融申诉专员制度经历了一个由保险申诉专员署（The Insurance Omudsman Bureau，IOB）到金融申诉服务公司（the Financial Ombudsman Service，FOS）、由从业者自发组织设立到法律要求必须设立的变化过程。[28]FSA 任免 FOS的董事会主席和董事会成员（董事会主席的任免须经财政部的同意），对 FOS 是否发挥法律上的申诉审查功能进行监督。此外，根据 FSA 的相关规定，FSA 有权批准 FOS 的预算、制定和批准 FOS 的管辖（Jurisdiction）规则、制定保障资金来源的规则等。并且，FSA 有义务经财政部，对议会说明其保护金融消费者等目标的完成情况。另一方面，FOS 虽由 FSA 设立，但其运作由董事会全权负责，具有独立性且不受 FSA 控制，但二者仍保持着密切合作的关系。[29]此外，将金融 ADＲ 制度纳入到金融改革立法中，可以说显示了金融 ADＲ 成为金融监督当局制定金融消费者保护政策的一环。
在澳大利亚，澳大利亚证券投资管理委员会（Australian Securities ＆ Investments Commission，ASIC）。ASIC 实施并执行立法条文中有关金融市场、金融中介机构、金融产品等的规定。按照 FSＲA 的规定，金融服务提供者即金融公司原则上要获得 ASIC 的认可。金融机构也必须要遵守 FSＲA 的一系列义务。首先，公司要建立内部投诉处理程序，就是根据 ASIC 的标准构建的，并遵守 ASIC 制定或认定的标准；另一个义务是要构建解决与零售客户（个人、小企业）之间的纠纷解决体系，包括建立公司内部投诉处理程序和加入 1 个以上外部纠纷解决机构。ASIC 对 EDＲ 机构的认定大体通过规定的一般原则和指针进行。
我国应当通过立法导入金融 ADＲ 尤其是 FOS 制度，以建立起统一的金融纠纷解决机制。立法的支持是第一位也是最重要的，在条件成熟后理应通过立法导入系统的调解裁决制度，当调解无法达成合意时，则由金融申诉专员直接做出具有单方面拘束力的裁决书，以求尽可能高效率地解决消费者权益受损的问题。因此，我国的金融纠纷解决机制的构建，必须在金融监管部门的领导和参与之下积极推进我国的 FOS 应为政府主导下的公益型、政策性机构，形态不妨采用公司制，这也类似于依法成立的财团法人，兼具政府机构型、公司型、财团法人型三者的优点，成为上述三种类型的融合。
（三）立法路径：从分业到统合，分阶段分步骤实现以金融消费者保护为目标的多元化统合型纠纷解决体系
当前，各国构建统合型 FOS 制度的趋势日渐明显。除了英国、澳大利亚、加拿大以外，爱尔兰、荷兰、芬兰等国均已构建或者正计划构建横跨所有金融领域的统合型的单一 FOS 制度。基于我国目前“一行三会”分业监管以及暂无统一的金融消费者保护立法的现状，笔者认为，首先在银监会、证监会、保监会的领导之下在各个金融行业里（比如各个金融行业协会）设立行业型的金融申诉专员制度（FOS）来解决各类金融消费纠纷，在提高各金融行业 FOS 纠纷解决能力的基础上，将各个行业的 FOS 进行合并，成立独立于各个金融行业协会的真正中立的 FOS 公司或团体，构建以金融消费者保护为目标的多元化的金融纠纷解决机制的统合体系，真正实现中立性、公正性之目标，最终实现我国金融市场的健康快速发展。
此外，在我国金融申诉专员机构或其他类似该机构的具体制度构建上，则需要从前文所述法人形式、资金来源、收费标准、管辖范围、纠纷处理程序、裁决效力等方面进行借鉴，围绕着 FOS 机构的角色定位，考察各项具体制度是否有利于 FOS 机构发挥其角色，是否切实独立、高效、易获得，以及能否公平合理地解决金融纠纷，切实保护金融消费者利益，维护金融消费者对金融业的信心。
【作者简介】
杨东，中国人民大学法学院副教授。
【注释】
[1]笔者于 2010 年 10 月、12 月、2011 年 7 月、10 月、12 月、2012 年 5 月、2013 年 2 月，分别在上海、广州、深圳、香港、台湾、西安、温州、台州、宁波、北京等地的一行三会的派出机构或分支机构、银行、保险公司、证券公司、地方金融办、法院、仲裁机构、金融业行业协会、消费者保护组织等进行了实地考察调研。
[2]参见杨东：《论我国证券申诉专员制度的构建》，载《比较法研究》2013 年第 3 期。
[3]参见陈雨露、马勇：《现代金融体系下的中国金融业混业经营：路径、风险与监管体系》，中国人民大学出版社 2009 年版，第 75 页。
[4]参见刘同峰：《完善多元化纠纷解决机制的几点思考》，载《法制与社会》2012 年第 2 期。
[5]参见［日］小岛武司、伊藤真：《诉讼外纷争解决方法》，中国政法大学出版社 2005 年版，第 1 页。
[6]参见沈冠伶：《诉讼权保障与审判外纷争处理》，载《台大法学丛书》（152），元照出版社 2006 年版，第 288 页。
[7]参见范愉：《以多元化纠纷解决机制保证社会的可持续发展》，载《法律适用》2005 年第 2 期。
[8]参见前注[4]，刘同峰文。
[9]宁立志、许多奇：《试论消费者权益保护法的价值取向》，载《法学评论》1999 年第 4 期。
[10]Ombudsman，可以译为“巡视员”、“调查专员”、“申诉专员”、“督察官”或“监察专员”等，笔者认为翻译为“申诉专员”更加适合我国国情。
[11]See Alexandros Tsadiras，The European Ombudsman’s remedial powers：an empirical analysis in context，E．L．Ｒev．2013，38（1）．
[12]从各国的经验来看，FOS 与仲裁的区别如下：一方面，就纠纷解决机制的启动而言，仲裁需要以当事人的合意为基础，而 FOS 的启动则类似于诉讼机制，金融消费者一般可径行入禀有关机构要求保护。另一方面，FOS 裁判结果的效力是相对的，其并没有仲裁裁决的绝对性效力。即 FOS 的裁判结果对于金融机构具有“一裁终局”的拘束力，而对于金融消费者则不然，后者如不服裁决，还可在一定期间内寻求司法救济，而仲裁结果对双方都有约束力。与仲裁相比，FOS 更具有灵活性，更倾向于对金融消费者利益的保护。
[13]日本金融 ADＲ 即 FOS 制度的详细分析可参见杨东：《日本金融 ADＲ 制度的创新及其对我国的借鉴》，载《法律科学》2013 年第 3 期。在日本，一般认为金融 ADＲ 即指 FOS 制度。
[14]台湾地区 FOS 制度的详细分析可参见杨东：《论政府主导型金融申诉专员制度》，载《政法论坛》2013 年第 3 期。
[15]参见孔健：《论金融申诉专员机构的法律角色定位—以英国金融申诉专员制度为研究对象》，载《经济与社会发展》2012 年第 1 期。
[16]《金融服务与市场法（FSMA）》在其第 225 条中规定：The scheme is to be administered by a body corporate（“the scheme operator”），明确 FOS 是一法定金融争议解决机构。
[17]我国香港的金融纠纷调解中心的详细分析可参见杨东、文诚公：《香港金融纠纷解决机制的新发展及其对内地的启示》，载《首都师范大学学报》2013 年第 3 期。
[18]该管理办法由台湾地区金融监管委员会制定，简称“金管会”。
[19]FIDＲeC Terms of Ｒeference 第四条规定，符合下列条件者都可以适用 FIDＲeC，即（1）申诉人是合格的申诉人；（2）涉及的争议必须属于 FIDＲeC 的管辖范围；（3）所涉争议与相关申诉人直接相关；（4）自受理申诉案件四周起，申诉人对 FI 的处理结果不满意。
[20]台湾地区“证券投资人及期货交易人保护法”第 26 条第 2 款：经法院核定之调处，与民事确定判决有同一之效力。
[21]台湾地区“金融消费者保护法”第 30 条第 4 款：评议书依第二项规定经法院核可者，与民事确定判决有同一之效力，当事人就该事件不得再行起诉或依本法申诉、申请评议。
[22]因仲裁并不适于小额的金融消费者纠纷之解决，故本文考察研究的金融 ADＲ 不包括仲裁。
[23]在 FOS 制度以外，一些发达国家采用建立金融调解机构的办法来处理金融消费者纠纷，这种调解往往以建议性的结论作为结束，其与 FOS 的区别一是没有对金融机构的单方面强制约束力，二是没有形成多元全面的非诉讼纠纷解决体系。其他类型的金融调解模式主要分为以下几类：调解与仲裁并存模式，以美国为代表；行业型调解模式，以法国为代表；行政型金融调解模式，以韩国为代表；投资者保护机构主导运行模式，以我国台湾地区为代表。
[24]See Memorandum between the FSA and the FOS Ltd．，http：/ / www．financial － ombudsman．org．uk / about / MOU － april2007．pdf （last visited at 2011 /06 /12）．
[25]参见 http：/ /www．fidrec．com．sg/website/processdisp．html，Processes Q3、Q16 paragraph 3。
[26]参见阮友利：《论我国保险纠纷非诉讼解决机制的完善》，载《中国保险》2011 年 1 月号。
[27]金融监察当局（英国的 FSA、澳大利亚的 AISC、韩国的金融监督院）制度运作的相关程度，可以说是按澳大利亚→英国→韩国的顺序递增的。
[28]参见阮友利：《英国金融申诉专员制度借鉴简析》，载《上海保险》2010 年第 10 期。
[29]Memorandum of Understanding between the Financial Service Authority and the Financial Ombudsman Services，July11，2002。
