从立法角度看修改后的《民族区域自治法》
发布日期：2004-07-27 文章来源： 互联网
民族区域自治，是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策，民族区域自治制度是国家的一项基本政治制度。作为实施现行宪法规定的民族区域自治制度的基本法律，《中华人民共和国民族区域自治法》自1984年颁行以来为我国民族区域自治制度的建立、健全和发展完善提供了一个基本的法律保障。在保障民族自治地方的政治权利，巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，促进民族自治地方的改革、稳定和发展，维护国家的统一等方面发挥了巨大的作用。
随着改革开放和社会主义现代化建设事业的发展，《民族区域自治法》的相关规定“已经不适应新的情况” 因此，九届全国人民代表大会常务委员会对《民族区域自治法》进行了修改。2001年2月28日，九届全国人大常委会第20次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民族区域自治法〉的决定》；同一天由江泽民主席公布施行。这标志着这部1984年实行的法律经历了8年之久的修改工作正式结束，我国民族区域自治制度的发展和完善工作，从此有了更加符合实际情况的法律支持和法律保障。
正如新修订的《民族区域自治法》序言所指出的，民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治、设立自治机关，行使自治权的一项“国家基本政治制度”；《民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的“基本法律”。《民族区域自治法》的这次修改历时八年，先后征求了国务院20个部委、10个省区、15个自治州、17个自治县的意见，同时报请中共中央政治局、中组部、国务院、最高法院、最高检察院批准。可以说，这是继1984年《民族区域自治法》颁行以来，最大规模和最大范围的民族法制修订工作。这体现了党中央、国务院对坚持和完善我国民族区域自治制度的决心和支持态度，正如《人民日报》评论员文章所指出的：《民族区域自治法》的修订，“是新世纪我国社会主义民主和法制建设的一项新成果”。
从总的来看，这次修改主要集中在经济体制和上级国家机关对民族自治地方的支持和帮助这两个方面上。从立法的角度看，《民族区域自治法》的修改较之过去的版本有明显的进步，同时也存在一些可资商榷之处。本文仅就后者提供一些个人的意见。
《民族区域自治法》的修改权限归属和立法程序问题
一、《民族区域自治法》的制定权限和修改权限归属问题
根据我国现行宪法和2000年颁行的《中华人民共和国立法法》的相关规定：
第一、“全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权”（《宪法》第五十八条、《立法法》第七条第一款）；第二、制定和修改基本法律的权限属于全国人民代表大会：“全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”（《宪法》第六十二条第三款、《立法法》第七条第二款）；第三，全国人民代表大会常务委员会只能“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”（《宪法》第六十七条第二款、《立法法》第七条第三款）；第四全国人民代表大会常务委员会“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触”（《宪法》第六十七条第三款、《立法法》第七条第三款）。由此可见，全国人民代表大会及其常务委员会都有权对国家基本法律的进行修改，但全国人大常委会对基本法律的修改同时符合以下三个要件，即：修改的时间必须“在全国人大闭会期间”、修改的范围只能是“部分补充和修改”、修改的内容“不得同该法律的基本原则相抵触”。
民族区域自治制度作为国家的基本政治制度，其制度安排“只能制定法律”（《立法法》第八条）；其次，1984年颁行的《民族区域自治法》在“序言”中规定：“《中华人民共和国民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律”，这意味着《民族区域自治法》的修改权限应归属于全国人民代表大会，全国人大常委会“在全国人民代表大会闭会期间”可以对全国人民代表大会制定的《自治法》进行“部分补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触”。但要特别要予以指出的是：《自治法》在“附则”中明确规定了其修改通过程序：“本法由全国人民代表大会通过”，这也就是说，这一法律约定了即便全国人大常委会有权修改《自治法》，也必须由全国人民代表大会通过方为有效。
但事实是，全国人大常委会2001年对《自治法》的修改无论在数量上还是内容上均已经不是对《自治法》的“部分补充和修改”了：从修改的数量上看，仅正文方面就涉及三十一条，其中删去两条、新增九条（对“序言”中三个自然段的修改未计算再内），被修改的条文占原《自治法》条文总数的46.27%，占修改后《自治法》条文总数的41.89%，如此之大范围的条文修改显然超出了“部分补充和修改”的法律规定；再从被修改的内容来看，此次修改全面改变了原《自治法》赋予民族自治地方的自治机关在财政经济方面的自治权和上级国家机关对民族自治地方的支持和帮助；更为重要的，是这次修改在第三十二条（原第三十三条）第三款删去了自治地方在财政收入和支出方面，享受“优待民族自治地方的原则”的字样，而这一原则同时也是我国民族区域自治制度和《民族区域自治法》的基本原则，这就同时违背了我国《宪法》和《立法法》关于全国人大常委会在全国人民代表大会闭会期间对全国人大制定的法律“进行部分补充和修改”时“不得同该法律的基本原则相抵触”的规定；最后，全国人大常委会对《自治法》的修改也没有得到全国人民代表大会的“通过”，仅在大会开会前五天即2001年2月28日通过了对自治法的修改，当日就以国家主席令（第46号）的形式公布并施行。将长达八年的、事关国家基本政治制度的国家基本法律的重要法律案如此匆忙地修改颁行，很明显有不适当之处，同时也令人产生是否有故意绕开全国人民代表大会的疑问。
有鉴于此，我们有理由认为全国人大常委会在2001年对《民族区域自治法》的修改存在着较大的问题，全国人大至少应在大会期间对其常委会就《自治法》的修改予以“通过”来加以确认。
二、修改自治法在立法程序上的问题
如上所述，依我国现行宪法和《立法法》、《自治法》的特别规定，《民族区域自治法》的修改权限明显归属于全国人民代表大会，全国人大常委会对《自治法》的修改是不适当的。而在全国人大常委会通过并实施的既定事实下，全国人民代表大会常务委员会在修改《自治法》的立法程序上依然存在着很多失当之处：
依据《立法法》的规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会的工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、讨论会、听证会等多种形式”：“常务委员会的工作机构应当将法律草案发送有关机关、组织和专家征求意见，将意见整理后送法律委员会和专门的委员会，并根据需要，印发常务委员会会议”（第三十五条）；第二，“列入常务委员会会议议程的重要法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。各机关、组织和公民提出的意见送常务委员会工作机构”（第三十六条）。作为规范国家基本政治制度的基本法律，对《民族区域自治法》的修改显然是属于“重要的法律案”，但从整个修改过程看，全国人民代表大会常务委员会在立法程序上没有完全依照上述立法规定进行工作：首先，《民族区域自治法》的修改前后经历8年之久，在这期间，尽管全国人大民族委员会派调查组先后到全国10个省、自治区和15个自治州、17个自治县征求意见 ，全国人大李鹏委员长也到重庆市调查研究；法制委员会和法制工作委员会和民族委员会到内蒙、湖南、云南、广西等民族地区调查研究，听取意见 .但全国人大常委会既没有按照“一般法律案”的规定，征求应当征求的专家意见（例如中国社会科学院法学研究所、民族研究所、北京大学、中国政法大学和中央民族大学等国家级法学和民族科研、教学单位的专家学者），也没有按照“重要法律案”的规定向各机关组织和公民公布法律草案、征求意见。全国人大常委会的这一失当之处比照《婚姻法》的修改，便可一目了然：
全国人大常委会办公厅关于公布《中华人民共和国婚姻法（修正草案）》征求意见的通知
《中华人民共和国婚姻法（修正草案）》，是一部进一步保障婚姻家庭权益，维护平等、和睦、文明的婚姻家庭关系，促进社会文明与进步的重要的法律草案，经第九届全国人大常委会第十八次、第十九次会议审议，委员长会议审议决定，全文公布《中华人民共和国婚姻法（修正草案）》，广泛征求意见，以便进一步研究修改，再提请以后的全国人大常委会会议审议。现将有关事项通知如下：
一、 请各省、自治区、直辖市人大常委会负责征求、收集本地区全国人大代表和有关部门、法学教学研究等单位的意见，特别要征求广大妇女、企业职工和人民法院的意见，于2001年2月28日以前将意见汇总报送全国人大常委会法制工作委员会。
二、 由全国人大法律委员会和全国人大常委会法制工作委员会进一步征求有关部门和各方面人士的意见。
三、 各界人士可以将意见寄送各省、自治区、直辖市人大常委会，也可以将意见直接寄送到全国人大常委会法制工作委员会。
四、 请中央和省级报刊、广播电台 、电视台组织刊播讨论《中华人民共和国婚姻法（修正草案）》的文章，并报道讨论情况和意见。
全国人大常委会办公厅2001年1月11日
自治法细则中授权行政法律立法的形式问题
新修改的《民族区域自治法》在附则中规定：“国务院及其有关部门应当在其职权范围内，为实施本法分别制定行政法规、规章、具体措施和办法”。
根据《立法法》的相关规定，国务院“为执行法律的规定需要”或“宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权”，可以根据宪法和法律“制定行政法规”（第五十六条）；国务院各部委局办和中国人民银行、审计署“可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的职权范围内，制定规章”，其规定的事项“应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项”（第七十一条第一款）：“涉及两个以上国务院部门职权范围内的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章”（第七十一条第二款）。另据国务院1987年制定的《行政法规制定程序暂行条例》规定，“行政法规的名称为条例、规定和办法”（第三条）；国务院1990年制定的《法规规章备案规定》第二条也规定，由国务院各部门的部门规章是指“根据法律和国务院的行政法规、决定、命令在本部门的权限内按照规定程序制定的规定、办法、实施细则、规则等规范性文件的总称”。上述法律法规在适用《民族区域自治法》时意味着：
第一， 有关民族区域自治的“行政法规”由国务院负责制定；
第二， 有关民族区域自治的规章应由国务院制定，也可以由国家民委与国务院有关部委局办、人民银行和审计署联合制定；
第三， 有关民族区域自治的“办法”由于分别包含在国务院制定的行政法规和国务院各部委局办、人民银行、审计署与国家民委联合制定的规章当中，因而与行政法规、规章并列是不适当的。
第四， 有关民族区域自治的“具体措施”由于既不属于行政法规、规章的范畴，也未被列入国务院1994年制定的《国家行政机关令文处理办法》中开列的命令（令）、议案、决定、指示、公告（通告）、通知、通报、报告、请示、批复、函、会议纪要、电报这十三种“具有法律效力和规范体式的公务文书”（第二条、第九条）当中，因此既不能与行政法规、规章相并列，也没有法源基础和法定效力。退一步讲，“具体措施”即便是以国务院决定、命令等形式获得法律来源，也和“办法”一样不具有与行政法规、规章并立的理由。
综上所述，《民族区域自治法》附则第七十三条应改为“国务院及其有关部门应当在其职权范围内，为实施本法分别制定行政法规和规章。国务院各有关部门为实施本法制定的规章，应与国务院民族事务行政管理部门联合制定”。除此之外，考虑到民族区域自治制度的基本政治制度地位、《民族区域自治法》的基本法地位和国务院行政立法权过大的事实，以及1984年自治法实施以来出现的问题，建议在自治法附则中对国务院及其有关部门的行政立法行为增加批准和备案的规定：“国务院及其有关部门为实施本法在其职权范围内制定的行政法规和规章，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效，并在公布后三十日内全国人民代表大会备案。”
关于自治法当中行为主体的规范问题
一，关于自治法中行为主体的规范问题
在新修改的《自治法》中，第六章的标题由原来的“上级国家机关的领导和帮助”改为“上级国家机关的职责”。很显然，这一改变的目的在于明确上级国家机关这一行为主体的法律责任。从该章共十九条的法律条文来看，“上级国家机关”和“国家”是该章应予规范其行为的行为主体 .
一般而言，“上级国家机关”指相对于地方国家机关的上级。与《自治法》中民族自治地方的自治机关相对应的上级国家机关，应当包括民族区域自治地方的上级人民代表大会和人民政府；而“国家”作为抽象的法律主体，在具体行为当中，一般将其理解为包括全国人民代表大会和国务院（即中央人民政府）在内的“中央国家机关”。换言之，相对于自治县和自治州的自治机关而言，其上级国家机关的概念包含省、直辖市的国家机关和中央国家机关（即“国家”，下同不注）；就自治区的自治机关而言，其上级国家机关与中央国家机关在内涵和外延上是一致的。
在第六章第六十九条中的法律主体与该章其他条文不同，改变为“国家和上级人民政府”，“国家”和“上级人民政府”这两者在种属、包容等逻辑关系上发生了含混：由于“国家”是包含上级人民代表大会和上级人民政府在内的，其内涵十分明确，因此，上级人民政府不能与国家并立。换句话说。二者之间不是“和”的关系，而是“或”的关系；其次，从该条和该章的关系看，把上级人民代表大会（含全国人民代表大会）排除在外，与该章其他条文的表述是不相一致的。也就是说该条免除了自治地方的自治机关的上级（省、直辖市）人民代表大会“加大对民族自治地方的贫困地区的扶持力度”的职责；这也可以理解为省、直辖市一级人民代表大会根据本条的规定已无权就其下属对民族自治地方的贫困问题进行地方立法，这显然是不适当的，同时也违背了现行宪法和“地方人民代表大会和地方人民政府组织法”对地方人民代表大会的地方立法权限的规定；最后，“国家和上级人民政府”在《自治法》修改之前从来没有在我国法律条文中出现过，截止到1998年，仅仅在七个地方法规中偶尔出现。
二，自治法涉及不同法律规范冲突的裁定问题
《自治法》第十九条明确规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”
自治条例和单行条例作为较为特殊的地方性法规，其批准和备案制度远远高于一般性法规。但在《立法法》第六十九条的规定中可以发现，自治条例和单行条例“不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和《民族区域自治法》的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定”。这意味着《自治法》关于“上级国家的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行”的自治权不能完全被列入自治条例和单行条例，即自治条例和单行条例没有变通权只有停止权。在这里自治权被部分的侵害和剥夺了；其二，全国人民代表大会常务委员会在批准自治条例和单行条例时要依据行政法规来审查其合法性，这表明全国人大常委会的立法权也被部分侵害和剥夺了；其三，由于自治州和自治县的自治条例和单行条例需报其所在省、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效，而依据我国现行宪法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，省和直辖市的人民代表大会及其常务委员会并没有自治条例和单行条例的批准权，自治法实际上赋予了他们以批准权，而批准权的获得又意味着部分立法权的获得。
综上所述，由于《自治法》涉及的不同法律规范发生冲突时的裁定究竟适用《民族区域自治法》还是《立法法》或其他相关法律的问题 ，在1984年《自治法》制定颁行以来的十七年间时有发生。因此，有必要在《自治法》中对此类问题进行规范，但遗憾的是2001年 修订的《自治法》没有考虑到这个问题；在没有规范之前，考虑到自治法是基本法的特性，可以考虑以《自治法》的规定为准。
