中国农民社会保障问题研究
发布日期：2004-10-12 文章来源： 互联网
内容提要：中国农民应该获得社会保障的保护。这是因为，获得社会保障是宪法赋予农民的一项权利；农民在民主革命时期和社会主义建设事业中作出过重大的牺牲和贡献；农民为我国的经济体制改革和精神文明建设作出过重大的贡献。然而，我国农民的社会保障状况令人堪忧，必须尽快予以改变。改变的办法是建立具有真正“社会”性质的农民社会保障制度。
关 键 词：农民，社会保障
在已建立起现代社会保障制度的西方国家（如德国），从事独立经营的农民与具有雇佣关系的工人和职员一样，能够享受到所有社会保险的保护。而在我国，由于受经济发展水平以及历史文化传统的限制，农民社会保障与城市社会保障相比，不仅建立得比较晚，而且项目不全，保障水平也很低。农民社会保障的现状表明，农民低水平的社会保障，不仅阻碍农村经济的发展，而且影响社会稳定。因此，重视并进一步健全和完善农民社会保障制度，不仅对于深化我国经济体制改革、建立和完善社会主义市场经济、尽快建成社会主义法治国家有着重要的作用和意义，而且对于减少社会冲突和矛盾、为经济发展创造良好的社会秩序有着同样重要的作用和意义。本文拟通过对我国农民社会保障制度的产生、发展和现状以及存在问题的介绍，进一步论证我国农民是否应获得社会保障的保护、在我国健全和完善农民社会保障制度的重要性以及如何建构我国农民社会保障制度，以此为我国农民社会保障制度的发展作出些许努力。
一、 中国农民社会保障的产生发展、现状和问题
我国目前的农民社会保障包括农民养老保险、农村合作医疗和农村最低生活保障制度三个方面。
1、 农民养老保险
1949年中华人民共和国成立，1951年颁布“劳动保险条例”，标志着中华人民共和国社会保障制度的确立。但是当时占人口总数90％以上的农民没有被纳入保障之列，这是因为一方面国家出于迅速建立工业化国家的考虑，有意对城市居民的社会保障实行倾斜政策，即对有工资收入的国家机关工作人员，国营企业的职工，大中小学的教师等实行国家保障，对没有工资收入的城市贫民实行定期或者不定期的社会救济；另一方面当时国家没有充足的国力为占人口绝大多数的农民提供保障。这种把农民排除在社会保障之外的制度延续了43年。
1983年中国农村率先实行经济体制改革，把过去由农民共同经营的土地承包给农民个人耕种，这种适合农村生产力发展水平的生产方式，极大地解放了农村生产力，促进了农村经济的极大发展。尤其是在沿海地区和内地自然条件比较好的地方，由于兴办乡镇企业和实行科学种田，农村和农民很快富裕起来。据1990年的统计，年人均收入在千元以上的县有184个，在800元以上的有431个，[1]而人均年收入700－800元的农民就具备了投保条件。而且农民的生活水平大大提高以后，他们的收入除了满足基本生活需要之外还有剩余，于是就产生了强烈的养老保障愿望。同时，由于生活水平和医疗条件的改善，人口的平均寿命在延长，这又加快了人口老龄化。据1990年的人口普查，我国农村60岁以上老人7285万，占农村人口总数的8.2％，并且每年以3％的速度递增。[2]人口学家预计，到2020年我国农村65岁以上老人的比例是14.0－17.7％。[3]在中国农村，老人与子女住在一起的比例虽然高达88.7％，但是收入来源和生活料理依靠老人自己的比例分别是50.7％和82.2％，[4]可见目前在农村，家庭养老已不占绝对主导地位，很大一部分农村老人的生活缺少必要的保障。特别是实行计划生育政策以后，农村核心小家庭迅速增加，家庭规模的缩小，进一步弱化了家庭的养老功能。随着经济的发展，农村人口跨地区或者城乡迁移的速度和规模在不断上涨，而迁移者大多数是青壮年人口，这在一定程度上又加速了农村的人口老化。所有这些情况都使得农村老年人口的生活保障成为一个突出问题。
1991年1月，国务院决定由民政部负责开展农村社会养老保险工作。民政部在深入调查研究和总结经验的基础上，制定了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》并从1991年6月开始在山东省组织了较大规模的试点，取得了很大成效。当时的实践证明，“方案”比较符合农村实际，是可行的。1992年1月3日民政部正式颁发“方案”，使农村养老保险在“方案”的引导下逐步在全国农村有条件的地区推开。《县级农村社会养老保险基本方案》只有7条，是中国政府从中国实际国情出发制定的、引导广大农民自愿参加农村社会养老保险的一个规范性文件，它虽然由于不具有强制性，因而不是完全意义上的法律规范，但是它的颁布和实施在中国社会生活中具有非常重要的意义：第一、中国是一个农业国家，农民占人口的绝大多数，因此中国的问题仍然是农民问题，农民问题解决好了，就有利于中国社会的发展和稳定。农民的老年保障问题历来是农民最关心的问题之一，“养儿防老”就是农民对自己老年生活依靠的一个生动写照。因此，农村社会养老保险制度的建立，对于解除农民的后顾之忧，对于推行计划生育的基本国策都将起到积极的作用；第二、在国际上尚无大范围解决无固定收入社会成员的社会保险问题的成熟经验以及中国整体发展水平仍然比较落后的情况下，建立农村社会养老保险制度，体现了中国政府对农民的责任和关心，这对于调动广大农民的生产积极性，进一步深化农村改革，促进农村经济发展，都将起到积极的推动作用；第三、方案颁布之前，中国农民依靠或者希望依靠家庭养老，根本没有社会保险的意识。方案的颁布和实施不仅使农民产生了最基本的社会保障意识，而且进一步强化了社会全体成员的社会保障意识，这对于促进中国社会保障事业的发展将起到巨大的促进作用；第四、“方案”虽然只具有引导功能，但是它的制定和颁布实现了农民养老保障制度在中国从“0”到“1”的突破，标志着中国在不断健全和完善现代社会保障制度上迈出了重要的一步。
我国农村养老保险的指导思想和基本原则是：建立农村社会养老保险制度要从农村的实际出发，以保障老年人的基本生活为目的。建立农村社会养老保险制度要坚持资金个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持；自助为主，互助为辅，家庭养老与社会养老相结合；农村农、工、商等各类人员社会养老保险制度一体化，由点到面，逐步发展。
“方案”具有以下几个明显特点：1、农民养老保险不是商业保险，而是有集体与国家参与其中的、以确实保障农民老年基本生活为目的的政府行为；2、对于农民个人来说，是否参加养老保险，选择何种交费标准，由农民自己决定，不强制，不搞“一刀切”。对于一个村，一个乡镇，一个县来说，也是根据当地经济发展情况决定统筹范围，能搞多大规模就搞多大规模，也不搞强制。这种“星星之火，可以燎原”的发展策略，非常适合社会主义初级阶段中国农村经济发展水平，能被广大农民接受，有发展前途和成功希望；3、“集体给予补助，国家给予政策扶持”，体现了集体和国家的责任，又不至于使集体和国家背上沉重的包袱，这将更有利于农民社会养老保险事业的长远发展。总之，由于“方案”从中国农村人口多，底子薄，各地发展不平衡的国情出发，因而是一个适合中国农村经济发展水平，能够促进农村经济发展和社会稳定，极具中国特色的社会主义初级阶段的农村社会养老保险制度。
由于农村养老保险制度符合广大农民的愿望以及地方政府对农村养老保险工作的重视，几年来农村养老保险工作呈现出良好的发展势头，保险覆盖面不断扩大，基金积累初具规模。到2000年底全国31个省、市、自治区的294个地区，2052个县（市、区），32610个乡镇，428889个村，101691个乡镇企业开展了农村养老保险工作。全国参保人数为6172.34万人。农村养老保险基金积累总额为195.5亿元。2000年当年领取养老金的人数为97.81万人。[5]
可以看出，随着我国农村经济的发展，在群众生活解决了温饱问题，基层组织健全的地区，采取政府组织引导和群众自愿相结合的办法，就可以逐步建立较为规范的农村社会养老保险制度。与此同时我们也要看到，由于在中国农村建立农民养老保险是一项全新的工作，在国内和国际都没有成功的经验和模式可资借鉴，因此在这一制度建立的过程中，还存在着不少问题。主要是：第一、一部分干部对在我国农村建立养老保险制度的紧迫性和重要性认识不足，没有把这项工作列入党委和政府工作的重要议事日程。有的干部认为，农民应该依靠家庭和土地养老，有条件的农民可以搞商业保险，不必搞社会养老保险；有的认为，搞农村社会养老保险会加重农民负担，不应推行而应制止；有的认为，农民养老是农民个人的事情，政府不应过问，由农民自己计划和安排自己的晚年生活。
第二、基金管理存在着比较棘手的问题。基金投资渠道单一，收益有限。基金只能存银行、买国债，难以使基金的增殖同国民经济增长水平、国民收入增长水平同步，难以回避通货膨胀的风险；基金由县级管理，使得基金分散、运营层次低和难以形成规模效益；县级财政普遍吃紧，有些地方用养老保险基金发工资或弥补财政赤字。
所有这些问题，尤其是1999年国家有关部门在有关文件中指出的“目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件。有条件的可以逐步将其过渡为商业保险”，[6]给农村养老保险带来较大震动，造成消极影响，使农保业务处于停滞不前甚至倒退的状态。具体表现在：1、由于一些基层单位退保，使得已开展农保工作的基层单位比上年减少，县级单位有所减少，但主要是乡镇单位从去年的33806个减少到32610个；2、由于机构改革、人员精简，地方各级专门机构和工作人员的数量有所减少，其中乡镇机构减少4569个，人员减少2338个；3、由于一些农民怕政策变化而不再续保，有些农民干脆退保，使得参保人数逐年下降，到2000年底，参保人数下降到6172.34万人，比上年下降了287.65万人；4、由于退保人数增加，尤其是由于根据国务院对农村社会保险整顿规范指示精神，不再接受新的业务，造成参保人数下降，因而保险费收缴额下降，到2000年底，全国农村养老保险基金积累总额为195.5亿元，虽比上年增加12亿元，但增幅比上年下降了4%；5、2000年提取的管理费为4173.3万元，而各地实际支出为6958.33万元，缺口为2785万元。管理费严重不足，使得动用调剂金成为普遍现象，部分省市甚至动用责任金发工资；6、由于农民养老保险基金主要存入银行和买国债，而目前银行存款的不安全性有明显的表现，由财政部门管理的基金也有违规经营的情况，这就使得农民养老保险基金潜在很大风险。[7]
从以上分析可以看出，我国农民社会养老保险在经历了几年的蓬勃发展之后，进入到目前的这种立法没有进展、实践在倒退的局面。
2、 农村合作医疗
中国的农村合作医疗制度可以追溯到1944年抗日战争时期在陕甘宁边区建立的医疗合作社。在群众积极参与和政府的支持下，医疗合作社迅速发展，到1946年达到43个。[8]1955年全国实现了农业合作化，一些省份（例如山西、河南、湖北等省）的农村出现了农业生产合作社举办的保健站，通过由农民出保健费，由农业社从公益金中提取适当补助的办法来筹集资金，以解决本社农民的防病治病问题。可以看出，这是将我们中华民族的合作互助、同舟共济精神应用于农民防病治病领域的一种尝试。1965年湖北省麻城县政府制定了《关于加强合作医疗管理若干问题的规定》和《麻城县合作医疗暂行管理办法》，这对发展和完善我国的合作医疗制度发挥了积极的推动作用。文化大革命期间的 1968年，毛泽东批发了湖北省长阳县乐园公社办合作医疗的经验，并称赞“合作医疗好”，之后农村合作医疗迅速发展和普及起来。1979年卫生部在总结合作医疗经验的基础上，与农业部、财政部联合下发了《农村合作医疗章程》。在各级政府的支持和扶持下，到1980年，全国约有90%的行政村实行了合作医疗。
1982年农村实行经济体制改革以后，集体的公益金积累明显减少，由此也使以公益金为一部分资金来源的合作医疗制度受到严重影响，加之政府没有及时给予引导和支持，到1985年全国实行合作医疗的行政村由过去的90%下降到5%.[9]近几年，虽然有些地方政府对合作医疗给予重视并采取了相应措施，但是总的情况仍不尽如人意，1996年实行合作医疗的村占全国行政村总数的17.7%，农村人口覆盖面仅为10.1%.[10]
实践证明，重建合作医疗有相当大的困难。主要问题是：第一、从政府官员到农村基层干部以至于到一部分农民对合作医疗不重视甚至有不正确的看法，是影响合作医疗进一步发展的思想障碍。许多政府官员认为合作医疗与经济发展关系不大，甚至认为在市场经济下，农民可以加入商业保险，政府不必过问，因而对农村合作医疗支持和领导不力；有些农村基层干部在农村合作医疗问题上有畏难情绪，认为合作医疗资金难筹措、难管理， 容易引起群众的不满和意见，因而对办合作医疗缺乏积极性和主动精神；有些农民对合作医疗的互助互济的性质认识不清，生怕自己因不生病而吃亏，生怕干部生病吃好药、自己生病吃次药，所以也不积极参加合作医疗。第二、资金筹措有困难是最主要的问题。应该说，国家在农村合作医疗上承担着一定的责任，然而实际情况是，近年来政府财政对合作医疗投资在逐年减少。例如，国家财政在卫生事业费中用于农村合作医疗的补助费1979年为1亿元，1992年下降到了3500万元，仅占卫生事业费的0.36%，农民人均不足4分钱；[11]目前大多数农村集体经济薄弱已是不争的事实，因而没有足够的能力支持合作医疗事业；在以个人集资为主的筹资原则下，由于多数农民并不富裕，加之思想上有各种顾虑，对集资缺乏积极性和主动性，使得即使逐户收缴也比较困难，成为农村合作医疗难以向前推进的主要问题。第三、缺乏相关的法律保障，是农村合作医疗不能持续、稳定发展的又一个主要原因。法律所具有的强制性、稳定性，不仅使法律所规定的参加合作医疗各方的权利和义务得以实现和履行，而且可以避免人为的想搞就搞，不想搞就散的随意性。而我国农村合作医疗一直以来是在用政策进行指导，不是用法律进行规范，这就决定了农村合作医疗不能健康稳定持续地向前发展。
3、 农村最低生活保障制度
1995年以前，在我国农村只对五保户和困难人口提供救济。1995年，民政部在部分地区开展农村最低生活保障制度试点工作，以此改革以往的农村社会救济事业，保障真正困难的农村人口的生活，树立政府的良好形象。在各级政府的大力推动下，到1999年底，全国农村实行最低生活保障的县区市有1935个，占全国2126个县的91%，占农村人口的3.4%.保障资金由国家和集体筹集。例如1999年农村最低生活保障资金支出，北京为295万元，其中国家支出229万元，占78%，集体支出66万元，占22%；上海为1031万元，其中国家支出434万元，占42%，集体支出597万元，占58%；广东为10218万元，其中国家支出8628万元，占84%，集体支出1590万元，占16%；陕西为11024万元，其中国家支出1852万元，占17%，集体支出9172万元，占83%；新疆为17万元，全部由国家支出。1999年全国共投入资金62240.6万元，其中国家支出32483.8万元。对于保障对象的确定，各地根据当地的具体情况作了具体规定。到1999年底，全国农村得到最低生活保障的人数为316.17万人，占农业人口的0.34%，全国共投入农村居民最低生活保障金62240.6万元，其中国家预算安排32483.8万元。农村五保户政策得到较好贯彻，集体为195.4万人提供资金17.9万元，国家提供了1.55亿元。[12]
农村社会救济存在的问题与农村养老保险和合作医疗基本相同，这就是：第一、社会救济资金严重不足。1999年农村实行税费改革之前，农村社会救济资金主要靠县财政和乡村集体经济投入。2000年中央和国务院关于农村税费试点工作的通知中只规定五保户的供养资金列入农业税附加，而没有规定对特困户救济的资金来源。由于税费改革使乡镇经费大幅度减少，只靠县财政提供的有限资金不能保证为所有特困户提供救济，有些经费紧张的地方，农村社会救济工作处于停顿状态；第二、覆盖范围小、待遇标准低。由于经费短缺，需要救济的人多（到1999年底，全国农村共有社会救济对象4750.4万人，国家临时救济贫困人口1659.8万人次），所以只能按照低标准提供待遇，在经济不发达的地区，农村最低生活保障制度形同虚设、不能贯彻。
二、 中国农民有权利获得社会保障的保护
中国城乡和工农的巨大差别，使得民间有“跳龙（农）门”之说。人们向往城市，希望改变农民身份，有许多原因，其中一个主要原因就是城市人一生的生活有保障。据统计，1990年全国社会保障支出1103亿元，其中城市社会保障支出977亿元，占支出总数的886%，农村仅支出126亿元，城市人均413元，农村人均14元（这其中包括农村特困户救济和优抚军烈属等），相差将近30倍。[13]造成农民没有社会保障的原因是多方面的，既有历史的原因、经济发展水平的原因，也有政策方面的原因，其中政策方面的原因不能不说是目前农村社会保障举步维艰的一个主要原因。以农村养老保险为例，1995年至1998年间是农村养老保险搞得最火热的几年，农民参保的积极性非常高，但是到了2000年参保人数急剧下降，这其中除了农保资金没有得到很好管理、各级政府对农村社保工作不够重视等因素外，主要是因为1999年国务院有关部门下发了关于目前尚不具备普遍推广农村养老保险的条件的文件，导致农村社保工作大幅度下滑。究其原因，还在于对农民和农民利益的忽视和轻视。
也有人以西方发达国家的社会保障发展历程来说明，我国目前农村社会保障的状况是符合社会保障发展的一般规律的。他们指出，工业化一般经过以农养工阶段、工农自养阶段和以工养农阶段。只有当工业化水平处于第三阶段，经济水平总体较高时（人均GDP2000美元以上），才有条件建立农村社会养老保险制度。我国目前处于工业化发展的中期，不发达地区处于以农养工阶段向工农自养阶段过渡时期，建立规范的农村社会保障制度的条件还不够成熟。[14]诚然，经济发展水平是社会保障制度建立的基础和前提，没有雄厚的物质基础，不可能建立象发达国家那样健全完善的农村社会保障制度。然而，我们现在首先要讨论的问题是，在社会主义中国，农民有没有权利获得社会保障的保护？我们能不能基于我国目前处于工业化发展的初期阶段或者中期阶段，而放弃对农民的社会保障保护？从理论上对这些问题给予论证，对于澄清人们在农民社会保障问题上的模糊认识，重视并进而积极推动农村社会保障事业，是非常必要的。
第一、获得社会保障，是宪法赋予农民的一项权利。我国宪法第45 条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”显然，这里所说的公民也包括农民在内，农民也应该象城市居民一样，在年老、疾病或者丧失劳动能力时，有从国家和社会[15]获得物质帮助的权利；反过来说，国家和社会有责任为那些年老、疾病或者丧失劳动能力的农民提供物质帮助。如果过去我们把这段话理解为在农民处于困境时由国家或者社会向他们提供定期或不定期的社会救济的话，那么在我国民主和法治建设有了极大推进、人权实践也有了较大发展的今天，我们就应该把它理解为，农民作为人，与城市居民一样，也能够或者可能遇到年老、疾病或者丧失劳动能力这些一般生活风险问题，在这种情况下，国家就应该向他们提供社会保障保护。至于社会保障待遇标准的确定，是另外一个问题，在这里首先要解决的是，必须将农民社会保障作为我国社会保障制度的组成部分，哪怕给予最低限度的待遇。这样，我们就能够理直气壮地说，我国的社会保障覆盖了人口的绝大部分。
第二、我国农民为中华人民共和国的建立作出过巨大的贡献和牺牲。在革命战争年代，农民无论是送子送夫参军，还是用小米养育革命军队，用小推车运送前线物资，用乳汁拯救受伤的人民战士，都是希望在共产党的领导下，推翻剥削压迫劳苦大众的反动政府，建立人民当家作主的社会主义新中国。没有广大农民参加和支持革命战争，中国革命的胜利是不可能的。因此，在中华人民共和国成立之后，农民与其他社会成员一样，有权利分享社会发展、文明和进步的成果。这种分享，在我国经济还不发达、城乡差别还比较大的情况下，不是让农民以城市居民的生活方式生活，而首先是当他们处于不利地位时（例如，年老、疾病、残疾时），国家应承担起为他们提供物质帮助的责任，也就是为农民建立包括养老保险、医疗保险和社会救济这些最基本保障项目在内的农村社会保障制度。只有这样，农民才能感受到，国家和社会对于他们付出的贡献和牺牲所给予的回报，增加对于国家的亲和力。
第三、我国农民为我国社会主义建设事业作出了巨大贡献，为国家工业化提供了可观的积累。工业化是符合农民长远利益的，因此从50年代工业化初期到现在，农民为国家工业化提供了大量的原始资金积累。1952年至1990年，我国农业为工业化提供的剩余积累额总计11594.14亿元，平均每年300亿元，其中13.2%来自税收，75.1%来自剪刀差，11.7%来自储蓄。1978年至1984年，农民上缴国家农业税为211.2亿元，乡镇企业缴纳税金为350.2亿元，两项合计561.4亿元；1985年至1994年农民上缴农业税为979.2亿元，乡镇企业缴纳税金5475.9亿元，两项合计为6455.1亿元。虽然国家也从财政收入中拿出一部分用于农业，1952年至1990年约为1900亿元，1978年至1984年为979.9亿元，1985年至1994年为3973.8亿元，然而农业的贡献仍高于国家财政对农业的支出，到90年代初这种贡献仍占国民收入的20%以上。[16]然而，工业化带来的收益几乎为城市居民所垄断，即使农业投资用于水利方面，但其中的很大一部分还是解决城市和工业用水问题。[17]农民为国家提供的积累相当一部分直接转化为城市居民的生活福利。国家资源分配的不平等，使得农业在为国家提供积累而承受重负的同时失去了自身发展的机会。[18]在国家对农业的支出中，只有很少数额用于农村扶贫和社会救济，在农民养老保险和医疗保险上国家并没有承担责任，这对于农民显然是不公平的。在农民社会保障问题上，同样要改变长期以来实行的重城轻乡、重工轻农的政策，实行以工业反哺农业，加大对农业和农村的资本投入，在加大对农村基础设施和文化教育事业投资的同时，一定要将农民社会保障考虑在内。
第四、我国农民为国家渡过困难时期作出过无私的贡献。由于左倾错误和自然灾害的影响，在1958年至1961年的三年困难时期，农村有大批人饿死（据有关方面估计，全国有1650万人饿死[19]）[20]，在这种情况下，农民以国家的利益为重，仍然交爱国粮，与国家同心协力共同渡过困难时期，一心跟共产党走社会主义道路，相信困难之后会有更加美好的未来，而没有因饥寒交迫群起反叛。今天，仍然有相当一部分农民在遇到了诸如年老、疾病、残疾等这样那样的生活风险时，没有能力自己解决。在我国经济还不算发达，但是已有了相当发展的今天，如果社会不承担最低限度的农民生活风险的责任，让农民在老年、疾病、残疾中忍受煎熬，这对于他们是不公平的。
第五、我国农民为我国经济体制改革作出过不朽的贡献。中国的经济体制改革首先从农村开始，农村实行联产承包责任制，极大地解放了农村生产力，促进了农村经济的快速发展，为城市经济体制改革提供了有益的经验。然而，农村经济体制改革使得集体经济受到很大冲击，以至于没有能力象改革以前那样，为农民提供例如合作医疗补贴这样微不足道的经济上的支持，一切风险都要由农民自己承担。农村土地的集体所有（集体所有使农民只是名义上的生产资料所有者，实际上并不拥有对于生产资料的支配权，因而农民不能靠出租或变卖土地解决困难）、农业收入的不确定性、尤其是我国大部分地区农民靠天吃饭（有可能没有收成），加上近几年农业市场信息误导（有了收成卖不出去），更加使得一些农民在遇到老年、疾病、残疾这些生活风险时，因没有任何的抵御能力而陷入困境。所有这些可以说是农民为我国的农业社会主义改造（农业集体化）和经济体制改革所付出的代价，国家和社会应该从经济发展的成果中为农民提供一定的补偿，而这些补偿的相当部分应该用于农民老年、疾病或者丧失劳动能力的情况。由于这些情况是任何一个人都可能遇到的风险，因而用于此能够最充分地体现社会公平，销蚀人们的不平衡心理，减少社会矛盾和冲突。
第六、我国农民为我国城市建设和私营企业的发展作出了巨大的贡献。农村实行联产承包责任制以后，农民从土地的束缚中解放出来，农村出现了大批的剩余劳动力。他们来到城市，主要在建筑行业或者私营企业工作。为城市和私营企业的发展作出了巨大的贡献。而大量的报道表明，在相同行业工作的农民工却不能象正式工一样，获得应有的社会保障待遇，尤其是在他们遭遇工伤事故时，不能获得事故保险待遇或者只能获得数额极少的一次性待遇。在德国，对那些为德国发展和建设作出过贡献的土耳其工人，提供与同行业工人相同的待遇。我国有我国的具体国情，我们不可能为农民工提供与正式工相同的社会保障待遇，但是应该为那些在城市工作过一定年限的农民工提供适当的社会保障待遇，这应是享受到了农民参与创造和推动城市文明和进步成果的城市人对于农民的一个回报。
第七、我国农民为我国精神文明建设作出过有益的贡献。近年来，见诸于报端的见义勇为报道，多是来城打工的农民所为。他们的行为对于维护国家和人民的生命财产安全，打击违法犯罪分子，弘扬社会正义，促进社会精神文明建设起到了积极的推动作用。然而，由于我国在这方面的法制不健全，因此造成“英雄流血又流泪”的悲惨局面。例如，在北京，从1992年到1997年的五年中，共评选出126名“见义勇为好市民”，其中近半数有不同程度的负伤致残。他们面临着工作、生活、医疗等各方面的困难。已有近百人次上访，寻求帮助，但由于没有相应的法律规定，使得他们的问题不能得到妥善解决。[21]目前，大部分地区虽然制定了地方性的“见义勇为褒扬条例”，但是在实施中还有例如补偿金不能到位等许多问题。在德国，立法将见义勇为与因战争和服兵役而致伤亡的情况一样对待，认为这两种情况都属于为社会作出了特殊贡献，社会应当为此承担责任，应当为他们提供供养。[22]这种立法思想应该为我们所采纳。
三、 国家应该为农民提供社会保障的保护
社会保障与农民的自我保障、慈善机构保障、“互助会”保障以及商业保险的根本区别在于，它是国家以法律的形式加以规定、并以国家强制力保证其得以实施的一种制度，因此，是最可靠、最有效的保障方式。随着我国社会主义市场经济体制的逐步健全和完善，尤其是我国即将加入WTO，我国农业、农村以及农民问题越来越引人注目。人们已经认识到，农民问题依然是我国的根本问题，农民问题解决不好，将会影响到我国经济的发展和整个现代化进程。在农民所有的问题中，农民的社会保障问题是一个举足轻重的问题，决不可掉以轻心。国家应该尽快建立农民社会保障制度，为农民提供最低限度的社会保障的保护，是基于以下几方面的原因：
第一、国家通过建立农民社会保障制度为农民提供社会保障的保护，能够极大地推动我国人权事业的发展。近年来，国际上从理论和宪法上对人权问题的深入探讨，使得包括社会保障权在内的经、社、文权利具有了与政治权利同等重要的地位。有学者认为，作为民主化过程，是对所有的人权的保护，认为社会保障是人权保障的重要因素，个人尊严是人权的基础，如果只保障政治权利，个人尊严就不能得到保障。认为社会保障、社会安全仍是国家合法性的基础，国家要通过经、社、文权利使社会整合在一起。[23]德国劳工部部长吕姆指出：“自由和社会保障是一对双胞胎。因为没有社会保障和没有自由的条件一样，人们的安全是不可想象的。-社会保障意味着摆脱贫困，并由此赋予人们高度的自由。”[24]所有这些观点都充分表明社会保障对于人权保障的重要意义。生老病死是人一生最基本的生活风险，衣食住行是人必不可少的生活需要。如果人们的生老病死、衣食住行没有基本保障，那么对于这些人来说，他们的人权保障就谈不上。由于我国农村的养老保障、合作医疗以及最低生活保障严格地说目前还不具有“社会”的性质，因此我国社会保障的覆盖面很小，到1994年底，全国享受社会保障待遇的人只占人口总数的23%，农村享受社会保障的人只有2%（农村“五保户”和优抚对象）。[25]也就是说，由于农村人口在很长时间内都是中国最大的社会群体，因此要使我国人权保障有一个较大的进展，必须重视农村社会保障制度的建立和完善。
第二、国家通过建立农民社会保障制度为农民提供社会保障的保护，就能够极大地推动我国法治现代化的进程。20世纪以来，特别是第二次世界大战以来，西方学者提出与公法、私法并列的社会法，认为由于资本主义经济的发展，国家通过立法干预经济，在经济、社会保障、劳动关系等方面形成了公法与私法的相互交错，从而出现了作为中间领域的社会法（包括反垄断法、社会保险法、劳动法等）。[26]可见，社会保障法在市场经济社会的分量和重要地位，它是西方发达国家的法律体系中非常重要、不可或缺的组成部分。德国以及欧洲其他一些国家甚至将美国、日本等发达国家称作“法治国家”，而认为自己的国家既是“法治国家”又是“社会国家”。[27]这是因为他们认为美国、日本的社会保障制度不如他们完善，例如美国人上大学，就要交纳高昂的学费，而在德国，人们上大学是免费的，其他例如失业保险、住房津贴等待遇也不如德国那么高。1996年全国人大八届四次会议批准的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》将“依法治国，建设社会主义法治国家”确定为治国的基本方略，这就说明，要在我国建设社会主义法治国家，必须建立和健全包括农村社会保障制度在内的社会保障制度，如果忽视农村社会保障制度的建立和完善，就会影响我国社会主义法律体系的完整性，进而影响我国法治现代化的进程。
第三、国家通过建立农民社会保障制度为农民提供社会保障的保护，就能够极大地促进农村经济以至于整个国民经济的发展。近几年农村现实情况表明，由于农民考虑到生病和将来的养老问题，不愿也不敢将手中的积蓄用于消费。在这种情况下，尽管国家几次下调利率、增发国债，但仍然没有将农民的消费热情调动起来。由于农民占人口的绝大多数，农民消费不足，就对国家拉动内需的战略决策造成影响。[28]统计表明，1997年底，全国农户储蓄余额已达9020亿元，再加上手持现金7200亿元，共计16220亿元，但其中绝大部分没有转化为现实支出。全国农民人均消费水平仅为城镇居民人均消费水平的31.9%，县及县以下农村市场的消费品零售总额占全国消费品零售总额的比重，1997年为38.9%，1999年下降为38.6%.[29]一位权威人士指出，拉动经济增长主要有三大因素，一是基础设施投资，二是内需，三是对外贸易。基础设施方面，我国已经进行了全方位的投入。外贸方面，由于我国两大贸易伙伴日本经济持续低靡，美国又卷入战事之中，未来外贸出口将很难有乐观的增长。因此，在未来比较长的时间内，扩大内需仍将是拉动我国经济增长的主要手段。国务院有关部门决定，从2001年10月开始对公务员和事业单位的职工加薪，并在12月份发双份工资。这是国家在两年时间内对公务员进行第三次加薪。政府此举表明，政府正在努力扩大内需。[30]如果国家能为九亿农民提供最基本的社会保障的保护，就能够解除他们的后顾之忧，使他们敢于把手中多余的钱拿出来用于消费，由此开拓农村市场，扩大农村内需，进而促进农村经济和整个国民经济的发展。
自1986年以来，国家把对农村社会救济的重点转移到全国8000万贫困户的脱贫致富上。经过几年的努力，农村贫困人口有了明显减少。但是，由于农民经济基础薄弱，收入增长缓慢，医疗费用猛增，农民一旦患病住院治疗，就会花去家中所有积蓄，造成因病致贫、因病返贫的后果。据调查，农民因病致贫、因病返贫的一般占贫困户的30-40%，有的地方达到60%以上。[31]浙江的谨县，1995年生产总值达80亿元，是全国农村综合实力“百强县”之一，但全县仍有2000多个因病所致的特困户。[32]数量较多的贫苦农民会拖农村经济快速发展的后腿和城市化的进程，因此如果农民能够获得较为充分的社会保障，就能避免和减少以上情况的发生，由此促进农村经济的发展。
第四、国家通过建立农民社会保障制度为农民提供社会保障的保护，就能够最大限度地体现社会公平，减少社会矛盾和冲突，维护社会稳定。在建立和完善我国社会主义市场经济、促进国家现代化的过程中，我们的党和国家一再把社会稳定看作是保证社会发展、民族兴旺的诸多因素中的重中之重，而农村稳定又是社会稳定中的重中之重。正如邓小平同志曾经指出过的：“农村人口占我国人口的80%，农村不稳定，整个政治局势就不稳定，农民没有摆脱贫困，就是我国没有摆脱贫困。”[33]农村稳定取决于许多因素，其中农村社会保障制度健全与否，有着重要的作用。
众所周知，社会保障制度的一个主要功能就是充当社会的“安全阀”或者“减震器”，这一功能是通过社会保障这种对国民收入进行再分配的方式，最大限度地体现社会公平，消解人们由于社会分配不公而引起的不满和对抗情绪、实现社会安宁和保证良好秩序来实现的。我国农村经济体制改革以来，农村经济发展迅速，广大农民受益非浅。然而，近几年由于化肥、农药、地膜等工业品价格上涨，农产品价格下降，农民收入减少；农村贫富差距加大；一部分农村干部作风腐败等原因，在农村潜伏着不安定的因素和矛盾。尤其是城乡居民在生活水平上的巨大差距，城市居民比较充分的社会福利，更使得相当一部分农民产生不平衡心理，并因此来到城市做案，造成城市的不安定。消除农村不安定因素，除了采取增加农村基础设施投资、减少工农业产品剪刀差、纠正农村干部的不良工作作风等措施外，建立和健全农村社会保障制度，应该是减少农村社会矛盾，维持社会稳定的最有力措施。
第五、国家通过建立农民社会保障制度为农民提供社会保障的保护，就能够更顺利地推行计划生育的基本国策。中国农民素有“养儿防老”的传统观念，在农村生产力还不发达、还没有建立起社会保障的情况下，农民的这种观念依然存在，因而农村超计划生育的情况不在少数。国家如果能够为农民提供最基本的养老保险，使农民在晚年时衣食有着，就能够使计划生育的基本国策得到很好地推行，进而促进农村经济的发展和农民生活水平的提高。
第六、国家通过建立农民社会保障制度为农民提供社会保障的保护，就能够使广大农民相信科学，远离邪恶。自1999年以来波及全国城乡的法轮功事件，引起社会各界的密切关注。受法轮功蛊惑的人当中，有不少的人起初是由于疾病缠身，又久治不愈或者无钱医治的，尤其是农村农民，多数由于无钱医治，才求助于法轮功、后又被法轮功分子利用的。[34]如果国家能够为农民提供最基本的医疗保险保护，那么就可以减少类似事件发生，就可以让人们在医疗上没有大的顾虑，集中精力去从事生产和工作。对于国家来说，也可以减少整治这类事件的社会成本。
第七、国家通过建立农民社会保障制度为农民提供社会保障的保护，有助于防止和遏制腐败。长期以来，国家对城市建设和社会福利投入较多资金，而对农村投入较少，这就进一步加大了城乡之间的差别。一些地方户籍部门利用人们急于进城的想法，借助解决户口问题大量敛财。到1992年上半年，全国几乎每一个省份都出现了卖户口的现象。据公安部对全国17个省自治区950个市（县）的不完全统计，共为248万人办理了农转非户口，每个户口收费2千元至2万元，仅1992年各地卖户口所得金额超过100亿元，将近200亿元。这些预算外收入不仅是对农民的赤裸裸的剥夺，[35]增加农民的不满和敌对心理，而且会腐蚀国家机关工作人员，对于国家下大力气根除腐败决策的实行是不利的。
四、 对建立我国农村社会保障制度的几点构想
目前在国际上尚没有在大范围解决无固定收入的社会群体的社会保障问题的成功经验，即使在西方发达国家，农民社会保障制度的确立也比有雇佣关系的雇员晚得多（例如德国，雇员医疗保险、养老保险分别在1883年、1889年建立，而农民的养老保障、医疗保险分别在1957年、1972年建立；[36]在日本，雇员的医疗保险建立于1922年，而适用于包括农民在内社会一切成员的《国民健康保险法》却是在1958年建立起来的。[37]这是由社会保障制度自身所具有的风险性所决定的。因此，在我们这样一个农民占人口绝大多数的发展中国家，由于经济基础薄弱，建立农村社会保障制度更应该慎之又慎，否则将会带来不堪设想的严重后果。近年来，社会各界非常关心农村社会保障制度的建立和发展问题，提出了许多有参考价值的见解和观点。
（一）关于农民养老保险问题。
有人认为，在有孝文化传统的我国，家庭养老一直是养老的主要方式。然而，目前在农村，有半数老人在年老时或仅得温饱、或被子女遗弃，生活质量非常低劣。因此认为，应利用利益机制来改善养老状况，即，使老人拥有一定的生产和生活资料，也就是具有由子女或他人赡养或照料的经济手段。解决这个问题的办法是明确老人是他所承包土地的权利主体，老人有权决定，在他年老或去世之后，由谁继承土地的耕种和收益权。如果老人与子女同住，可以把属于老人的那部分田产划出来以供养老之用。如果子女不愿为老人养老，则由集体请人供养，土地耕种和收益归供养人所有。[38]
有人则认为，由于受土地制度、土地数量及土地收入的限制，不能对土地的养老保障作用估计过高。土地的所有权并不属于农户所有，也没有自由转让权。土地数量少，农产品价格低，单靠土地是无法维持生计的。农村老人如果单靠转让土地使用权的收入，根本无法满足老年生活的基本需要。在农民家庭的经营收入中，近40%来自第二与第三产业，1/4来自劳动收入，转移性与财产性收入仅占纯收入的5.7%.因此，老年农民单靠转移性与财产性收入很难保障老年的基本生活。认为，我国现行的农村社会养老保险制度，政府没有财政投入，不用财政兜底，也没有隐性债务，因而不会增加政府的财政负担和压力，应该继续坚持。[39]
还有人认为，家庭养老的生命之源不是一种利益机制，而是一种文化机制。表现为家庭养老始终受到国家文化（民族文化）和家庭文化的双重影响。民族文化的持久性决定了家庭养老的持久性。家庭养老遵循伦理原则，注重家庭关系互动中的道德要求和个人义务，不追求量间的交换目标。所以，只要对血缘关系的责任认同还存在，中国基本道德原则就不会发生根本变化，作为基本道德载体的家庭养老也就会持续下去。中国传统社会是以血缘动力为基础构建价值观动力的，因此家庭养老能够接受社会变化的冲击。当价值观动力弱化时，血缘动力依然可以发挥作用。在家庭养老的文化机制中，利益机制始终处于伦理机制的控制之下。所以，尽管社会在不断发生变化，家庭养老依然是中国的主要养老模式。当人们过分强调家庭养老的实际功能而忽视其文化功能时，正是在丢弃家庭养老的精髓。从文化角度探寻养老方式应是人们进行思考的基本原则。
以上各种观点都对构建我国农村社会保障制度具有有益的参考价值。然而，学者们把土地养老或者家庭养老说成是中国农村养老的主要形式是不可能的和不现实的。土地养老首先要明确的是土地的产权问题。《中华人民共和国土地管理法》第14条规定：“农民集体所有的土地由集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业渔业生产。土地承包经营期限为30年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。”这种承包经营权实际上是一种长期的佃权。[40]农民虽然可以自主地决定生产方式和收入分配方式以及自由支配劳动力，然而由于不拥有对土地的所有权，所以就谈不上有权决定土地可以由谁来耕种或者不能由谁来耕种的的问题以及土地的继承问题。由于农民只是承包经营集体土地，在农村生产方式普遍落后和靠天吃饭的情况下，农民从土地中获得的收益，除去缴纳的农业税外，能够维持正常基本生活需要已是很幸运的事情，遇到天灾人祸，生活将会发生较大困难。因此，目前的土地承包制度，似乎还不能从利益机制制约有赡养义务的农民的子女，以达到促使他们赡养父母的目的。也就是说，土地养老在我们这样一个土地公有化的国家是行不通的。家庭养老的不可靠性已为人们所了解和认识，其中的原因，在农村，除了家庭小型化、人们的伦理道德观念在新的时期发生很大变化外，农民收入少、负担重，也是家庭关系紧张、老人不能得到较好赡养的一个主要原因。
在构建我国农村社会保障制度时，我们首先需要弄清楚的问题是，我们要构建的是农村社会保障法律制度，而不是农村社会保障政策，更不能引导广大农民去参加商业保险。因为如前所述，法律所具有的强制性，对于农民按期如数缴纳社会保险的保险费以及国家在一定的条件下为农民提供社会保险待遇都具有很强的约束力；而社会保障政策所具有的引导功能，使得允许农民自愿参加和政府随时终止社会保障政策的实施成为可能，具有极大的随意性而难以得到保证；商业保险以及农民个人为养老和疾病准备的储蓄都是个人为防御生活风险所作的准备，是社会保险的一个补充，它们能够增加农民抵御风险的能力和提高生活质量，而只有社会保险才真正具有最基本的保障功能。因为社会保障制度与象我国自1992年以来实施的《县级农村社会养老保险基本方案》这样的政策以及家庭保障和商业保险的一个根本区别在于，它是由政府组织的、在必要时由政府承担责任的、社会成员联合起来共同抵御各种生活风险的联盟。[41]因而具有最大的可靠性。
在西方发达国家，社会保险首先是为那些离开了土地、来到城市、从事雇佣劳动的雇员设立的，保险范围、保险项目、待遇标准也是随着经济的不断发展而逐步健全和完善起来的。当西方发达国家实现了工业化，消灭了城乡差别之后，为了保持农业的合理结构，为了不使农民因家庭成员的一场重病而陷入困境，[42]遂逐步为农民设立了与城市雇员基本完全相同的社会保障项目，使农民能够象雇员一样获得全面的社会保障的保护，过着与雇员一样体面的、符合人的尊严的生活。在为农民提供社会保障的过程中，国家承担着很大的责任，例如，德国1996年，农民养老保障总支出为60亿马克，其中农民缴纳的保险费收入为18亿马克，联邦补贴了42亿马克；[43]联邦为农民医疗保险提供的援助金额为20.5亿马克；[44]联邦为农民提供的事故保险津贴为4.14亿马克，欧盟提供的事故保险津贴为2.07亿马克；1997年联邦为农民提供的护理保险津贴为4500万马克。[45]由此可见，政府在农民社会保障中承担了很大的责任。
我国是一个农业人口占人口总数绝大多数的发展中国家，国家经济基础薄弱，城乡差别巨大，因此不可能象西方发达国家那样，为农民提供全面的、高标准的社会保障待遇。然而，我们要在必须建立农村社会保障法律制度这样的大前提下，来构建符合我国国情的农村社会保障制度。
首先，农村社会保障制度必须以法律的形式出现，而不能以政策的形式出现。社会保障法不仅能够明确规定受保险人的范围、缴纳保险费的原则和标准、获得社会保障待遇的条件以及待遇标准，而且规定社会保障机构为受保险人提供咨询、解释和说明以及社会保障待遇的义务和责任，规定社会保障机构对基金的管理和监督以及在受保险人的权利受到侵犯时提供法律救济的职能等问题，因而对于国家和受保险人都具有约束力。而政策就不具有法律的以上特征，容易受国家政治、经济等情况的变化而变化。我国所谓的农村社会养老保险目前面临夭折危险的主要原因就在于。我国的政治制度和观念体系是以国家权力为核心、以权力至上为价值基础的，由此造成的弊端是，国家责权的不统一，即国家作为社会生活事务的权力主体，拥有支配权，它在行使这种权力时无须征得社会成员的同意，但当国家对社会生活事务的安排出现错误，造成损失时，责任又由社会成员来承担，因为国家本身是没有责任能力的，它用于纠正错误、弥补损失的所有财力、物力、人力均取之于社会成员，并且无须征得社会成员的同意。一个没有责任能力但又全权在握的主体，其行为方式一定是轻率的。[46]在西方，人们把社会保障制度称作只能进不能退的“单行道”，意在说明社会保障制度的确立一定要谨慎，否则有可能引起社会的动荡和不安。在我国有些地方，由于将农民养老基金挪作它用，使得农民养老帐户成为空帐。我们希望遇到这种情况的老年农民能够理解在“农民养老保险”问题上，同样是要付学费的，但是，让人放心不下的是，这其中是否潜藏着某种社会危机。如果有关当局能够真正意识到农民社会保障对于经济发展以及社会稳定的重要意义，能够从实施将近10年的农村社会养老保险中总结经验教训，并尽快制定农民养老保险法，这对于国家以及广大农民都将是一件幸事。
其次、我们要建立的是有政府的组织和管理以及财政投入的农村社会保障制度。政府的组织和管理表现在设立专门的机构和工作人员从事农村社会保障工作，包括受保险人资格的审查、保险费标准的确定、调整和征收、提供社会保障待遇以及为受保险人提供有关农村社会保障的咨询。还要设立专门的监督机构，对农村社会保障的各项工作进行监督，尤其是对保险基金的管理和营运进行严格的监督。[47]社会保险不以盈利为目的，当由于人口因素或者其他情况，使得保险费收入不足以支付社会保障待遇时，国家就要动用国库资金，来填补支付上的亏空。这正是社会保障作为“安全阀”的关键之所在。如果国家只是出台政策或法规，而一旦当社会保障在营运过程中出现了问题或者国家意识到要承担某种责任时，国家退避三舍，撒手不管，将会使民众有上当受骗的感觉，会极大地伤害民众的情感，甚至会引发矛盾和冲突。
再次，我们要建立的是符合我国目前经济发展水平的农村社会保障制度。我国地域辽阔，各地经济发展状况有很大差别，国家可以根据各地经济发展水平和消费水平，确定不同地区的养老保险保险费标准和保险金支付标准。我国农民素有艰苦朴素、吃苦耐劳的优良品质，对生活标准的期望值比较低，尤其是在“老少边”地区，食能裹腹、衣能蔽体就满足了。[48]因此，可以根据不同地区确定不同的养老保险费标准和养老金支付标准。对于60岁以上应该领取养老金而没有缴纳或者缴纳了很少数额养老保险费的人，可以将当地的养老金与最低生活保障金一并考虑，或者规定按其缴纳的保险费的数额提供养老金，在养老金不足以维持领取人的最低生活需求时，可以补足最低需求；或者提供最低生活保障金。这其中，就需要政府的财政投入。
第四、建立严格、高效率的养老保险基金管理和营运机制，保证养老保险金按时、足额发放到受保险人手中；规定养老保险基金的专用性，任何组织和个人不得挪做他用，对于违反规定者，要追究其法律责任；规定养老保险基金的有效投资运营渠道，保证养老保险基金保值增值。
第五、建立解决养老保险争议的法律救济机制，及时解决养老保险纠纷。在德国设立了专门解决社会保障争议的社会法院。社会法院按照社会法院法的规定，对于公法上的医疗保险、护理保险、养老保险、劳动促进和失业保险、事故保险、农民养老保险、子女津贴、战争受损害者供养领域发生的争议行使管辖权。[49]在我国，随着社会保障制度的不断健全和完善，将来也可能在各级法院设立社会法庭。在没有设立相应机构之前，应在社会保障管理机构设立解决社会保障争议的机构，以便在受保险人认为自己的权益受到侵害时，及时给予救济。没有社会保障的法律救济机构，农民的社会保障权利只能是没有保障的权利，随时有被剥夺和侵害的可能。我国近几年，在许多地方养老金不能及时发放或者根本就不予发放，而农民状告无门、极其愤慨的情况是应该引起有关部门的高度重视的。
（二）关于农民医疗保险问题
在农民医疗保险问题上，实践中有许多探索，学者们也有一些见解。主要是：
有人认为，应在目前的合作医疗体制下，对非贫困地区采取“保大不保小”的形式，对贫困地区采取“保小不保大”的形式，保小可以通过增加财政对基层医疗卫生事业的支持来实现，以次使农民避免因病致贫的风险。[50]
有人指出，有些地区实行的分地区、分阶段的农村合作医疗保险是一种可取的形式。在农民人均年收入5000元以上的地区，实行“福利-风险型”的合作医疗制度，在原有合作医疗的基础上，实行县乡两级统筹的大病医疗制度，并逐步与城镇职工医疗制度接轨。经济水平较差地区采取“合医合药”的形式，重点解决农民因病致贫的问题。[51]
有人认为，在制定农村社会保障政策时，要量力而行，形式多样。我国目前实行的以个人缴费为主的所谓农村社会保障制度，还不具有社会保障的性质，而是一种农民通过储蓄积累的资金进行自我保护的保障形式。如何筹措农村社会保障资金是农村社会保障成功与否的关键，国家应开征有关的税收或完善有关的税收制度。[52]
有人认为，农民也是纳税人，政府对农民的医疗保障负有一定的责任，有必要建立农民医疗保障基金，通过转移支付，启动农民个人和集体经济组织按比例共同筹资。[53]
也有人认为，必须加强农村合作医疗保险立法，通过法律对农村合作医疗的性质和法律地位、合作医疗各方的权利和义务、合作医疗基金的筹措、合作医疗基金的使用和管理等问题加以规定，才能保证农村合作医疗事业的顺利发展，解决广大农民的医疗问题和为他们的健康提供保障。[54]
与如何使农民养老问题从家庭保障到个人储蓄保障再到社会养老保险过渡一样，如何使农民医疗问题从目前的合作医疗过渡到社会医疗保险，应是政府和理论界关注和研究的问题。如果继续实行合作医疗制度，那么，以上第一和第二种观点是有可取之处的，可以达到避免农民因病致贫、因病返贫的目的。但是，这其中政府是没有承担责任或者只是承担了很少的一点责任。在我国向工业化发展的阶段，农业或农村是要付出代价的，但是这个代价要保持在合理的限度上，否则不仅对于农民是不公平的，而且也会拖工业化发展的后腿，延缓工业化的进程。
我国经济发展水平还不是很高，是否就是不能建立农村社会医疗保险的理由呢？我们认为，如果把农民的医疗健康放在经济发展、社会稳定的高度去认识，认真去策划这项事情，具有社会保险性质的农村医疗保险制度还是能够建立起来的。如以上观点所述，首先要制定专门调整农村医疗保险的法律法规，以此规范农村医疗保险事业。德国在1972年建立了农民医疗保险制度，旨在降低农业企业的经济风险，因为在此之前，一个家庭成员的一场重病会很快危及到企业的生存。我国农业在今后的几十年内可能还是低水平的家庭经营模式而不是农业企业模式，但是为了避免农民因病致贫，加快农业现代化的步伐，建立农民医疗保险制度是非常重要的。
其次、为农民确定一个与职工不同的医疗保险费的收费标准，以保证农村医疗保险资金的筹措。在德国，农民与职工一样，在医疗保险资金的筹措方面也适用共同承担经济责任的原则，即每一个农民应该按照自己的经济能力缴纳一定的医疗保险的保险费。由于确定农民的收入比较困难，因此德国的医疗保险机构按照所谓的收入替代标准为农民确定了20个保险费等级，并且为每一个等级确定应缴纳的保险费的数额，规定最高保险费额不得低于最低保险费额的6倍。与职工医疗保险不同，为了减轻农民的负担，联邦为农民的医疗保险提供津贴，1996年联邦提供的津贴为20亿5千马克。[55]农村医疗保险资金是农村医疗保险中的关键，因此，在制定农村医疗保险法时，要根据各地的经济发展水平和农民的承受能力确定适当的医疗保险费标准和国家为农民提供医疗保险津贴的原则，在这里，农民缴纳保险费是必须的，而国家为农民提供医疗保险津贴也是必须的，只有这样具有社会保障性质的农村医疗保险制度才能够建立起来。
第三、要使农民确立正确的医疗保险观念，使他们认识到，在医疗保险中，所有的受保险人都参与风险调整，例如病人和健康人，经常生病的人与很少生病的人之间进行调整。医疗保险也能够体现社会公平而不会让不生病的人吃亏，因为人们很难预料自己以后是不是会生重病，而一旦当人们身染重病，巨额的医疗费用将会落在所有参加医疗保险人的身上。人们懂得了这个道理，就会消除在参加医疗保险上的顾虑，而积极主动地参加医疗保险。
（三）关于农村最低生活保障问题
目前在我国城乡实行的最低生活保障制度实际上是以往所说的社会救济制度。将社会救济制度说成是最低生活保障制度更有利于体现对人的尊严的尊重，体现社会对于生活在贫困境况下的人们的责任。
在如何更合理地建构我国农村最低生活保障制度问题上，学者们发表了有意义的见解。例如，有人认为，完善最低生活保障制度是事关社会保障制度整体设计的一项重要工作，因此首先需要理清设计思路。一种思路是根据同类人群在不同方面的需要，设立一个不同类型救助金的结构，以满足不同方面的需要。另一种思路是根据救助对象的家庭特征或者本人特征，设计可以体现有特征区别的、有差别的救助金标准系统。[56]
也有人认为，农村集体补助特困户资金是“救命钱”，不能可有可无、可多可少。它具有明显的税收特征，通过税收的方式筹集资金，既可以体现税收在保护贫困人群方面的强制性，也是农村社会救济的发展方向。因此，应将村集体补助特困户资金与五保户供养资金一起列入新的农业税附加统一收取。[57]
在西方国家，把社会救济称作社会保障网的必然的漏洞守门人或者称作社会保障的最后安全网，社会救济资金从公共财政资金中筹措，这足见设立社会救济制度对于保障生活处于困境的人的生存权利具有多么重要的作用。在我国，最低生活保障资金应象第二种意见所说的那样，通过税收加以筹措。领取待遇的条件和标准，可以参照以上第一种意见，根据不同地区、不同群体、不同家庭状况等情况，确定不同的最低生活保障标准，这样既能保障特困农民的最低生活需求，又不会让国家背上沉重的经济包袱。
参考文献：
[1] “农村社会养老保险文件汇编”（1991－1992），民政部农村社会养老保险办公室编，第异页。
[2] “农村社会养老保险文件汇编”（1991－1992），民政部农村社会养老保险办公室编，第99页。
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[4] 同注3.
[5] 劳动和社会保障部农村社会保险司：《2000年度农村养老保险统计分析报告》，第1页。
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[8] 蔡仁华主编：《中国医疗保障制度改革实用全书》，中国人事出版社1998年版，第342页。
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[10] 郑秉文 和春雷主编：《社会保障分析导论》，法律出版社2001年1月版，第266页。
[11] 蔡仁华主编：《中国医疗保障制度改革实用全书》，中国人事出版社1998年版，第356页。
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[14] 段庆林：《中国农村社会保障制度的变迁》，《社会保障制度》2001年第5期。
[15] 在德国社会保障领域，国家与社会多数情况下在同等意义上使用，因为国家通过国民产值再分配的方式用于社会保障的支出，来自于社会成员缴纳的税款。因此，可以说国家在社会保障中承担的责任也就是社会的责任。
[16] 李文：《改革开放以来农业的剩余转移》，《中国社会科学院院报》2001年6月19日第3版。
[17] 郭书田：《再论当今的中国农民问题》，《农业经济问题》1995年第10期。
[18] 周其明：《农民平等权的法律保障问题》，《法商研究》2000年第2期。
[19] 周其明：《农民平等权的法律保护问题》，《法商研究》2000年第2期注[6].
[20] 徐显明主编：《人权研究》，山东人民出版社2001年8月版，第530页。
[21] 参见《愿见义勇为蔚然成风》，载《中国社会报》1997年5月8日。
[22] [德]彼得·特伦克-欣特贝格尔：《残疾人法》，刘翠霄译，法律出版社1999年1月版，第4页。
[23] 资料来源于2001年9月4日瑞士弗莱堡大学联邦研究所所长、Basta Fleiner 教授所作的题为“欧盟人权保护机制-人权的宪法政策及民主化”的学术报告。
[24] 史探径主编：《社会保障法研究》，法律出版社2000年4月版，第405页。
[25] 樊启荣：我国社会保障立法的若干基本选择》，《中国政法学院学报》1996年第3期。
[26] 《法学词典》（增订版），上海辞书出版社1986年版，第445页。
[27] “社会国家”即我们以往所说的“福利国家”，德语中的sozial一词，作福利、社会等意解。福利更多地强调国家的责任，而社会则更多地强调公众的责任，对此我在即将发行的《环球法学评论》上刊载的“德国社会保障制度”一文中作了论述。
[28] “中国社会保障体系研究”课题组：《中国社会保障制度改革：反思与重构》，《社会学研究》2000年第6期。
[29] 姚倩 王全兴：《扩大农村内需的法律对策》，《法商研究》2001年第3期。
[30] 《公务员年底发双薪》，《北京青年报》2001年10月12日。
[31] 史探径主编：《社会保障法研究》，法律出版社2000年4月版，第310页。
[32] 王传伟：《合作医疗是解决农民看病难的好办法》，《人民日报》1997年4月14日。
[33] 邓小平：《改革的步子要加快》，《邓小平文选》第 3 卷，人民出版社1993年10月版，第237 页。
[34] 参见“中国社会保障体系研究”课题组：《中国社会保障制度改革：反思与重构》，《社会学研究》2000年第6期。
[35] 周其明：《农民平等权的法律保障问题》，《法商研究》2000年第2期。
[36] 刘翠霄：《德国社会保障制度》，《环球法学评论》2001年第4期。
[37] 张新宝：《日本的健康保险法律制度》，《外国法译评》1995年第1期。
[38] 陈彩霞：《经济独立才是农村老年人晚年幸福的首要条件》，《人口研究》2000年第2期。
[39] 王延中：《不应终止农村社会养老保险》，《中国经济时报》2000年5月24日。
[40] 徐显明主编：《人权研究》，山东人民出版社2001年版，第540页。
[41] [德]霍尔斯特·杰格尔：《社会保险入门》，刘翠霄译，中国法制出版社2000年6月版，第6页。
[42] 梁慧星主编：《民商法论丛》（第19卷），（香港）金桥文化出版有限公司2001年6月版，第210页-214页。
[43] Sozialrecht， von Bundesministerium fur Arbeit und Sozialordnung，S.594.
[44] Soziale Sicherheit fur die Landwirtschaft， vom Bundesministerium fur Ernahrung， Landwirtschaft und Forsten.S.23.
[45] Sozoale Sicherheit fur die Landwirtschaft， vom Bundesministerium fur Ernahrung， Landwirtschaft und Forsten，S.33.
[46] 徐显明主编：《人权研究》，山东人民出版社2001年8月版，第526页。
[47] 在德国，农村社会保障的管理机构是从中央到地方的各级社会保障部门，营运机构是由受保险人和雇主各一半组成的自治机构，由各级法院对社会保障行使管辖权。而在没有民主管理传统的我国，实行受保险人与雇主自治管理农村社会保障条件尚不成熟，我们的人民法院也没有设置专门的处理社会保障争议的社会法庭。目前，实际部门与学界呼吁最多的是，希望社会保障的管理机构能够与营运机构分开。至于设置社会法庭，目前看来还是比较远的事情。
[48] 据学者调查，1996年上海青浦区推行农民养老保险以来，农民每月缴15元养老保险费，集体补助将近7元，到2000年开始领取养老金的农民每人每月可以拿到30元养老金。农民对此比较满意。依此计算，全国每年即使有500万农民领取养老金，那么需支付180亿元，如果其中40%由集体或国家负担，仅需支付72亿元。这个数额还不到政府一年从农村征收的农业税的18%.何况其他地区的支付标准要低于上海。参见宋长青：《农村-社会保障制度建设的难点和重点》，《视点》2000年第10期。
[49] [德]霍尔斯特？杰格尔：《社会保险入门》，刘翠霄译，中国法制出版社2000年6月版，第177页。
[50] 刘金红等：《我国农村社会保障制度研究》，《社会保障制度研究》2001年第6期。
[51] 林闽钢：《苏南农村合作医疗制度发展面临的挑战和选择》，《中国农村观察》2001年第1期。
[52] 段庆林：《中国农村社会保障的制度变迁》，《社会保障制度》2001年第5期。
[53] 杜中杰等：《农村医疗保障出路何在-访卫生部卫生经济研究所所长蔡仁华》，《社会保障制度》2001年第3期。
[54] 史探径主编：《社会保障法研究》，法律出版社2000年4月版，第320页-321页。
[55] Soziale Sicherheit fur die Landwirtschaft vom Bundesministerim fur Ernahrung ， Landwirtschaft und Forsten. S.11.
[56] “中国社会保障体系研究”课题组：《中国社会保障制度改革：反思与重构》，《社会学研究》2000年第6期。
[57] 张太英 刘小姚：《中国农村的社会保障制度建设》，《中国农村研究》（第19期）。
