立法法对立法监督的制度创新
发布日期：2004-10-27 文章来源： 互联网
2000年3月立法法制定颁布前，全国人大常委会主要是通过备案审查进行立法监督。即地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区根据授权制定的经济特区法规在制定颁布之后，报全国人大常委会和国务院备案。
对于报送备案的规范性文件的审查，全国人大常委会先后采取了二种方式：先是采取被动审查的方式，即不告不理，备案的功能表现为存档、登记和备查；后来改为主动审查，即对所有报送备案的规范性文件都主动开展审查。这两种方式在实践中都遇到一些问题。就原先的被动审查而言，由于谁有权提出审查要求、全国人大常委会如何进行审查等缺少法律上的规定，实践中提出的审查要求和建议很少，被动审查缺少启动机制。虽然全国人大组织法在关于专门委员会的职责中有关于“审议全国人大常委会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令，国务院各部、各委员会的命令、指示和规章，省、自治区、直辖市人大及其常委会制定的地方性法规和决定，以及省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章，提出报告”的规定，但有关专门委员会并未运用过。就主动审查方式而言，由于审查缺少针对性，审查效率不高。通过一般地抽象审查，要想找出所有相抵触的规定有非常大的困难，因为随着法律意识的加强，下位法比较注意与上位法保持一致，很少有从字面上就同上位法相抵触的情形。
针对上述情况，立法法总结备案审查的经验，就立法监督作出了一项创新性的规定，确立了审查监督的启动机制。“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市人大常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求，由常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见”。特别是规定了公民个人和单位组织可以提出审查建议，上述以外的“其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议，由常委会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见”。这是我国宪法实施的一项重大成果。
立法法颁布实施以来，一些公民先后向全国人大常委会提出了数十件进行违法审查的建议，激活了立法监督机制，对我国的立法监督产生了重要的推动作用。
首先，公民和组织提出审查建议，为发现立法和执法中的问题，提供了重要的依据。有一些问题，仅由立法机关和执法机关来发现是不够的，公民和组织从保护自身利益的角度出发，更能从多角度多层次提出问题，引发思考。从而促进立法工作，提高立法质量；改进执法工作，提高执法水平。
其次，推动法制建设中一些问题的解决。尽管全国人大常委会还没有对公民提出的审查建议进行正式审查，但问题的提出就等于解决一半。没有审查并不等于不解决问题，中国的特点是内部协商沟通解决问题，问题提出之后具有多渠道解决问题。实际情况也的确如此。如“三博士”向全国人大常委会提出对“城市流浪乞讨人员收容遣送办法”进行审查的建议后不久，国务院废止了该办法，颁布了“城市生活无着的流浪乞讨人员社会救助管理办法”。这不能不说推动了问题的解决。
第三，促进了立法监督制度的进一步制度化、规范化和程序化的建设。立法法对全国人大常委会审查规范性文件的程序作了原则规定，但还不够具体，需要在实践中进一步完善。公民建议的相继提出，促进了相关制度和程序方面的完善。九届全国人大常委会委员长会议根据宪法和立法法，结合实际情况，对备案审查工作程序作了进一步具体的规定，十届全国人大常委会委员长会议在此基础上又作了修改完善。
第四，公民审查建议的提出，为繁荣法学研究注入了新的活力，它要求法学研究关注现实，关注社会，理论与实际相结合，解决法制建设中提出的各种问题。正是一些公民建议的提出，深化了有关问题的研究和讨论。
赋予公民提出审查建议权，实质是将审查监督权交给人民，由人民来启动法律监督机制。有十三亿人民参与监督，比增设机构和增加人员编制的作用都要大，会产生全方位多层次的监督效果，一定会对维护法制统一产生深远而重大的影响。
