【学科分类】刑事诉讼法
【出处】《法学评论》2013年第1期
【摘要】公设辩护人制度具有辩护服务质量保障与法律援助成本控制两大基本功能，理论上说，公设辩护人（制度）较私人律师模式更具专业性、协调性、对抗性、保障性、监管性、工作热情高等优势，有助于其提供优质的辩护服务；而公设辩护人制度运作的专业化及“官僚方式”、可控性及可预测性、注重服务效率等特征，使其更能实现国家对刑事法律援助成本控制的功能；在一定程度上，美、英、加等国的实证研究佐证了上述的理论分析。
【关键词】公设辩护人；公设辩护人制度；辩护服务质量；法律援助成本
【写作年份】2013年


【正文】

　　目前，世界范围内刑事法律援助模式主要包括三种方案：指定律师制度、合同制度与公设辩护人制度，前两者属私人律师（我国亦称社会律师）模式，即国家履行为贫困者提供辩护服务的义务，而向私人律师购买法律服务，私人律师具体实施辩护服务的刑事法律援助模式；公设辩护人制度则是国家直接雇用辩护律师，即公设辩护人，作为国家公务人员的公设辩护人专职从事辩护服务。在公设辩护人制度创立之初，西方理论界与实务界对其抱有很高期望，如美国律师迈耶C.高曼（Mayer C.Goldman）在1915年便指出公设辩护人制度存在如下优势：对被告人权利的有效、真实的保护代替了理论上的“保护”；更加真实并有效地裁决案件；大大减少伪证和不道德的辩护；消除不同阶层的犯人之间不公平的歧视待遇；更加迅速地实现正义，由此缩减审前羁押，在大城市中减少监狱人满为患的现象；更容易展现审判中的真相；减少开支等等。[1]直至今天，公设辩护人制度已广泛实践于美、英、加等国，[2]并仍施行于我国台湾地区。本文结合公设辩护人制度在各国或地区的实践情况，并在与私人律师模式比较的基础上，认为公设辩护人制度主要包括两大功能：刑事辩护服务质量保障功能与刑事法律援助成本控制功能。

　　一、刑事辩护服务质量保障功能

　　国家专设辩护人机构意在维护犯罪嫌疑人、被告人的律师辩护权，同时也履行国家对法治的基本承诺，然而，上述目标的实现，有赖于公设辩护人制度能够提供实质、有效的辩护，从另一个角度上说，这也是公设辩护人制度存在的正当性所在。

　　（一）理论阐释

　　人们对公设辩护人制度辩护服务质量保证功能基于这样一种理论假设：领薪的全职公设辩护人专门从事刑事案件辩护，与并非专攻刑事法律的法庭指定私人律师相比，能够为贫困者提供质量更高的辩护服务。[3]在笔者看来，这一理论假设主要基于公设辩护人制度具有专业性、协调性、对抗性、保障性、监管性、工作热情高等优势，具体分析如下：

　　其一，专业性。公设辩护人主要是为贫困犯罪嫌疑人、被告人提供辩护服务，显然其专业性很大程度上得益于他们能够比私人律师接触更多的刑事案件，“因为他们每日都在法庭上从事同样的工作，所以能够在短时间内获得大量经验”。[4]显然，假如一年代理上百件刑事案件的公设辩护人要比一年可能仅代理数件刑事案件的私人律师积累更多的辩护经验，大量的辩护经验可以促使公设辩护人比私人律师更精通刑事辩护业务，使他们成为刑辩专家。可以说，专业性是确保公设辩护人服务质量的首要因素。我国设立公设辩护人制度之初，有学者便认为，公设辩护人“事务既集中于一定之机关，司其事者，又专以刑事辩护为务，较诸官选辩护人之临时选任，其能力之优劣，自不可同日而语也。”[5]相反，私人律师模式不以刑事辩护专业化为其主要特征，例如，早在1964年美国总检察长罗伯特·肯尼迪（Robert F.Kennedy）在吉迪恩案（Gideon v.Wainwright）出庭作证时便指出私人指定律师在辩护经验方面的匮乏，在他看来，指定律师“通常缺乏对有效辩护而言至关重要的审判经验”，因此，安东尼·刘易斯（Anthony Lewis）认为，正是由于指定律师对刑事辩护业务经验匮乏、能力不足才促成了公设辩护人的产生。[6]事实上，吉迪恩案后近30余年，仍有学者指出许多贫困被告人和吉迪恩在初审中的境遇差不多，其中原因之一是“尽管法院任命了辩护律师，但它未保证指定律师的辩护能力。”[7]因此，与私人律师模式相比，公设辩护人一般更具有专业性优势，这一优势最终有助于保证其提供称职的辩护服务。然而，也有不少人担忧，公设辩护人是否会因对类似案件采取例行公事的方法从而影响到服务质量，无疑，这是值得我们进一步探讨的问题。

　　其二，协调性。公设辩护人的协调性，是指与私人律师模式相比，其与检察官、法官等司法人员能够建立起更融洽的工作关系。公设辩护人是包含了法官、检察官、警察和法庭职员的刑事司法体系中的一部分，公设辩护人专职辩护活动，检察官专职追诉活动，法官专职审判活动，公设辩护人与检察官、法官都是国家工作人员，三者只是职责与定位不同，因此，一般认为，检察官、法官等司法人员对公设辩护人的认同一般要高于私人律师，如我国学者朱显祯认为，公设辩护人作为公务人员或有声誉团体的成员而履行职责，所以“办理异常顺调”，因为他们不像一般律师，常为胜诉不择手段，甚至作伪证，所以公设辩护人与检察官“之情感，亦甚相得”；[8]美国也有学者认为，“公设辩护人完全置身于地方刑事司法制度中，能够利用他们与检察官、法官的良好关系对委托人产生有利的结果。鉴于公设辩护人和检察官之间大量的辩诉交易，公设辩护人能够积累经验，并且与检察官互相尊重，这些都对委托人有利。”[9]英国也有研究报告指出，公设辩护律师办公室与“保卫社区-减少犯罪”（Safeguarding Communities-Reducing Offending）保释计划建立了良好的关系。[10]显然，公设辩护人与检察官、法官等司法人员的融洽关系最终有利于他们的当事人，例如，加拿大有研究报告指出：专职律师与检察官的“亲密关系”的结果是“专职律师成为更成功的控辩交易谈判者”。[11]不过，需要指出的是，也有观点认为公设辩护人与检察官、法官的关系过于紧密存在危及辩护律师热情和独立性的风险。

　　其三，对抗性。公设辩护人作为“公家律师”，意味着他们有足以对抗检察官的“公家资本”，双方的“平等武装”使得控辩之间的对抗更有可能达致“平等对抗”，因为“公设辩护人的重大优势在于：在经验、知识与诉讼策略方面可以与检察官相当。”[12]如台湾地区公设辩护人属司法人员，[13]因“公家身份”，使他们在与检察官的对抗中并不处于劣势，有学者指出：一般律师由于顾忌得罪检察官，担心当公诉检察官又轮调回侦查检察官时，会给律师苦头吃，又或担心得罪检察官可能对当事人造成不利，因此一般律师无形中会形成一股自我约束的力量；相较于一般律师，公职身份对工作的保障让公设辩护人免除这层担忧，让他们有本钱去对抗检察官。[14]所以，公设辩护人与检察官的对抗更可能接近“平等武装”，这有利于事实真相的发现。不过，也有观点认为公设辩护人的“公家身份”很有可能会使他们试图减少与控方的冲突，因为他们可能把自己定位为政府官员，而不是当事人最佳利益的扞卫者，例如，与私人律师模式相比，美国早期公设辩护人促成了被告人更多的认罪答辩，因此，犯罪嫌疑人、被告人会担忧公设辩护人为了维持与法官、检察官等司法人员的融洽关系，不会尽全力辩护。

　　其四，保障性。公设辩护人保障性主要体现在如下两个方面：首先，公设辩护人作为国家工作人员，具有良好的身份保障，诸如稳定薪水、合理的升迁渠道等。例如，近年来，美国公设辩护人的薪水接近或者达到与其对应的检察官的薪水，而不像早期公设辩护人薪水远低于检察官；台湾地区“公设辩护人条例”第11条亦明文规定：公设辩护人之俸给，比照法官、检察官俸给核给之。另外，台湾地区“公设辩护人条例”等有关规定也明确了公设辩护人晋升条件。[15]因此，公设辩护人一般可安心从事刑事辩护工作。相反，私人律师以提供法律服务为生，生存是首当其冲的事情，他们以利益为导向无可厚非，然而，很多私人律师通过指定律师制度来维持生计，有时并不利于对被追诉者的权益保障。例如，南非法律援助委员会执行主席曾指出，法律援助制度没有实现其为穷人服务的初衷，实际上成为一个仅让私人律师从法律援助制度中受益的制度，因为私人律师滥用法律援助。[16]其次，公设辩护人可以获得更多的办案资源及法律培训项目。就前者而言，如美国公设辩护人办公室往往雇有调查员、律师助理、秘书等支持性职员（support staff），他们为公设辩护人的辩护活动获得提供帮助，这有助于保障公设辩护人的辩护服务品质，哥伦比亚特区公设辩护人服务取得了良好辩护效果，一个重要原因就是他们拥有一批专职的支持性职员；就后者而言，公设辩护人一般能获得比私人律师更多的法律培训机会，某种程度上而言，这也有助于其专业性的培养，如美国《全国刑事辩护制度研究》报告曾指出，公设辩护人制度、指定律师制度与合同制度三种模式下的辩护律师在获得法律继续教育方面的机会分别为：81％、21％与37％。[17]

　　其五，监管性。一般而言，与私人律师模式相比，公设辩护人制度更有利于对辩护质量的控制。例如，美国公设辩护人办公室一般都存在正式的管理标准，这些标准无疑有助于确保公设辩护人的辩护服务质量。相反，私人律师模式缺乏有效监管是常见现象，有学者便指出，南非私人律师模式在监督管理方面的缺陷，由于法律援助委员会无法监督私人律师的办案质量，成为一个仅为律师支付办案经费的财务部门，这虽然有法律援助委员会管理上的疏漏，但私人律师自由、分散的职业特点也是管理上难以克服的潜在障碍。[18]与指定律师制度相比，合同制度作为另一种私人律师模式，其在服务质量和责任方面具有一定的控制力，[19]然而，也有学者指出，合同制度在质量控制方面仍存在一定缺陷，太多的司法辖区将采用的固定价格合同方式仅仅作为一种节省费用的方法，却常常以代理质量为代价。[20]

　　其六，工作热情高。公设辩护人工作热情高于私人律师是其工作职责使然，因为从事该职业需要有敬业和献身精神，而私人律师工作热情被认为常受经济利益影响。例如，在台湾地区，有公设辩护人表示：“在律师事务所替大公司服务，提供法律意见，比较‘冷冰冰’；担任公设辩护人，可以替基层民众服务，了解贫穷人家的无助，提供法律专业协助打赢官司，更有成就感”。[21]同样，美国在吉迪恩案后，公设辩护人办公室的代理服务理念发生了重大改变，为贫困者利益进行代理的热情取代了漠然。[22]然而，也有观点认为，公设辩护人工作热情并不如私人律师，台湾地区曾有“立法委员”指出：“公设辩护人既为公务员，因案件胜败与其均无损，是否会热心为被告辩护？”[23]换言之，公设辩护人是司法人员，领取固定薪水，可以免受市场淘汰机制的竞争压力，因此，他们是否会积极为当事人提供辩护服务是值得质疑的；加拿大《安大略省法律援助评论报告》也指出，公设辩护人模式的“非个人性质”（impersonal nature）和“官僚性质”（bureaucratic nature）“使公设辩护人缺乏辩护律师在每个案件中热情和活力的特点”。[24]对此，不能否认的是，由于公设辩护人属于公务人员，容易受到对公务员负面评价的影响，因此给大家造成不尽职守的刻板印象。

　　（二）实证根据

　　一定程度上而言，公设辩护人制度质量保障功能意味着其所提供的辩护服务是一种有效辩护，上述理论分析是否与实际运作相一致，还需要经过实证的检验。当然，对各种提供模式的辩护服务进行“有效性”评估并非易事，这里首先需要确定两个前提：一是应当站在哪方立场上进行评估，其涉及的相关评估主体包括当事人、律师、法官、检察官、法律援助管理者、政府、出资者以及公设辩护人自身等，显然，不同群体对公设辩护人辩护质量的看法存有差异；[25]二是应当对哪些服务要素进行考察，可选服务要素包括：早期代理、审前释放、案件结果等。结合各国实证研究成果，具体分析如下：

　　第一，当事人满意度与同行评估（peer review）。公设辩护人制度旨在实现贫困者律师辩护权，维护司法正义，因此，犯罪嫌疑人、被告人是其最重要的受益者，公设辩护人制度也只有体现出维护犯罪嫌疑人、被告人的基本权益时才具有正当性。因此，当事人满意度是考察公设辩护人制度辩护服务质量的一个重要评估指标，以英国为例，根据苏格兰法律援助委员会公布的《2008年公设辩护律师办公室当事人满意度调查报告》显示：在对123位被告人的调查中，有90％的被告人对公设辩护律师办公室作出了正面评价，其中58％的被告人表示非常满意（Very good），32％的被告人表示满意（Good），仅有4％的被告人表示不满意（Poor）或非常不满意（Very poor），其余4％的被告人则表示不知道或无观点或无表示等。[26]另外，英国在评估公设辩护人制度服务质量时，还采用了同行评估方法，同行评估是由特定法律工作领域中的资深专业同行实施，被认为是评价法律服务“质量”最可靠的方式。英国在英格兰和威尔士试行公设辩护人服务一至两年的时候，对两地六家公设辩护人办公室进行了两次同行评估，第一次涉及侦查或警察局阶段案件，第二次涉及治安法院和刑事法院案件，这两个研究通过抽取同一地区公设辩护人与私人执业律师的档案样本进行比较。根据《2007年英格兰与威尔士公设辩护人服务评估》报告的分析，第一次同行评估得出如下结论：公设辩护人办公室在警察局阶段的工作不比私人执业律师差，甚至在有些方面更好，前者表现更好的领域主要包括准备诉讼文件的设计、与当事人进行第一次联系的及时性、警方讯问时给予当事人的恰当建议等方面；第二次同行评估得出如下结论：六个公设辩护人办公室中的五个结果一致，并且公设辩护人办公室有明确的模式，在处理案件的几乎所有方面的服务都比私人执业律师表现更好或者至少在同一水平，其中切尔滕纳姆（Cheltenham）、米德尔斯布勒（Middlesbrough）和庞特普里德（Pontypridd）三个办公室的表现明显要好，如在准备诉讼文件完整性、沟通、事实收集和给予当事人法律建议和帮助的恰当性等方面。[27]从英国两次同行评估的结论来看，公设辩护人的表现并不逊色于私人律师，事实上，作为一个有着悠久的由私人律师提供法律服务传统的国家，公设辩护人制度能够在运作初始获得同行评估一定程度上的认可实属不易。

　　第二，早期代理与审前释放。在美国，早期代理是指辩护律师在被告被逮捕24小时之内介入刑事案件，早期代理被视为是贫困者权利保护的重大进步。美国《全国刑事辩护制度研究》首次系统考察了各贫困者辩护服务方案早期代理的情况，该研究报告指出公设辩护人制度最易为当事人提供早期代理，具体而言，采行公设辩护人制度、指定律师制度与合同制度的县中分别有39％、33％与12％报称他们提供早期代理。[28]就此而言，公设辩护人制度在审前程序中对犯罪嫌疑人的权益保障要比私人律师模式更为有力些。另外，在美国，也有研究指出，公设辩护人当事人获得审前释放机会也要比指定律师当事人更多些，以亚拉巴马州（Alabama）为例，1998年，该州公设辩护人当事人保释成功的比例为56.8％，指定律师当事人则为49.2％。[29]

　　第三，案件结果。刑事法律援助提供模式服务质量比较研究中，人们往往把不同模式的当事人最终获得的案件结果，作为质量评估的重要依据之一，事实上，从犯罪嫌疑人、被告人角度来说，他们显然更关注案件结果，因为“不像很多通常以过程导向而不是以结果导向的家事案件，刑事当事人对案件结果更为关注”，[30]一般情形下，“案件结果评估”主要考察定罪率、监禁刑、刑期等内容。加拿大是较早进行法律援助模式比较研究的国家之一，很多实证研究也是卓有成效，1995年，加拿大司法部公布了被称为“对随后关于法律援助提供模式的讨论有着深远的影响”[31]的《法律援助模式》，该模式总结以往多个实证研究后，得出如下结论：专职律师比私人律师倾向于更早且更经常为当事人作有罪答辩；专职律师当事人与私人律师当事人被定罪的比例大体相同；专职律师当事人的刑期比私人律师当事人短。[32]从加拿大的实证研究来看，公设辩护人制度与私人律师模式在定罪率方面并没有明显区别，但是，前者当事人的监禁刑却要更少或者更短，这在一定程度上也指出了加拿大长期以来存在由国家支付薪水的专职律师不如私人执业律师优秀的观念是错误的，换言之，公设辩护人提供的辩护服务质量并不低于私人律师。再者，美国也存在大量全国性或全州范围内的实证研究，如美国学者大卫·阿伦·菲利斯（David Allan Felice）统计了1998年至1999年亚拉巴马州各种辩护服务提供模式的案件结果，他指出，公设辩护人的被告人获得有利裁决的比例为18.8％，指定律师的被告人则为17.9％；另外，1998年，指定律师的被告人获得不利裁决的比例达到62.6％，公设辩护人的被告人则为57.7％。[33]可见，就亚拉巴马州而言，公设辩护人代理的被告人获得不利判决机会要少于指定律师的被告人。[34]

　　二、刑事法律援助成本控制功能

　　刑事法律援助的比较研究中，人们除了关注提供模式的辩护服务质量外，讨论的焦点还包括哪种模式更节约成本，抑或说，在确定资金的前提下，哪种模式能够为贫困者提供更多同等质量的辩护服务？从另一个角度上说，国家还关注它能在哪种辩护服务提供模式上具有更强的成本控制力。与私人律师模式相比，公设辩护人制度被认为花费最少，能更好地利用有限的公共资金，管理费用也低于私人律师模式，因此，其有助于节省国家开支，实现成本控制的目的，就此而言，公设辩护人制度能证明纳税人的花费是有所值的。

　　（一）理论阐释

　　理论上而言，公设辩护人制度在成本控制方面优于私人律师模式，主要基于如下三点原因：

　　其一，专业化及“官僚方式”（Bureaucratic Approach）运作。一般认为公设辩护人制度专业化特征有利于其节约成本，加拿大《安大略省法律援助评论报告》曾指出，在成本方面专职律师模式较司法保障模式有很大优势，差别缘于专职律师都是法律援助领域的专家，可以降低成本；虽然并非总是如此，但通过专业化（specialization）来节省成本通常是专职律师模式被提及的优势之一。[35]可见，公设辩护人制度专业化是其实现成本控制的一个重要因素。另外，公设辩护人制度作为组织化的运作方案，在刑事辩护服务中能够体现“官僚方式”的特征，[36]换言之，公设辩护人制度适合于在人口稠密地区开展刑事辩护服务，它具有在同一时间内为大量贫困者提供辩护服务的能力，这是单独执业的私人律师所不具备的。因此，我们不难理解，美国第一家公设辩护人办公室为何设立于人口稠密的洛杉矶县（County of Los Angeles），1999年美国100个人口大县中的90个县设有公设辩护人方案等，上述情形均表明公设辩护人制度在人口稠密地区运作具有成本控制方面的优势。相反，私人律师模式被认为是一种具有更大灵活性，适于偏远地区的法律援助模式。在笔者看来，公设辩护人制度专业化及“官僚方式”可以降低成本，实质上是指该制度运作效率更高，从理论上来说，专业性强且富有经验的律师在组织化状态下提供辩护服务要比那些经验少、兼职且单独执业的私人律师的效率更高，换言之，公设辩护人制度与私人律师模式相比，在同一单位时间内或在给定资金投入前提下，前者可以提供更多相同质量的辩护服务；或者提供相同数目且质量相当的辩护服务，公设辩护人制度比私人律师模式花费更少，从这一角度上说，公设辩护人制度是有成本效益的。

　　其二，可控性及可预测性。成本控制要求对贫困者辩护服务的支出具有可控制性及可预测性，公设辩护人制度与私人律师模式在成本上的可控性及可预测性的差异，一定程度上在于私人律师收费制（tariff）与公设辩护人固定薪金（salary）的结构所致，所以从法律援助管理者的角度来说，公设辩护人被认为可能更易于管理，因为可以用固定的薪水雇用固定数量的公设辩护人，并进行相应的预算。例如，美国马萨诸塞州为贫困者提供辩护服务主要采合同私人律师模式，州政府因此财政负担持续增加，因为合同私人律师模式缺乏在成本方面的控制性，为了实现对法律援助成本的控制，采用公设辩护人制度的呼声很高。对此，马萨诸塞州州长德瓦尔L·帕特里克（Deval L. Patrick）便指出：近年来马萨诸塞州贫困辩护服务花费持续增加，主要原因是该州“公设律师服务委员会”的私人律师队伍庞大，导致了整个辩护服务体系计时收费增加，从而继续为州施加很大的预算压力，因此，应将依靠合同私人律师和计时收费模式的制度转变为全部雇用领薪公设辩护人，通过雇用许多领薪公设辩护人，使花费具有可预测性，这将为贫困辩护服务体系节约上千万美元的花费。[37]事实上，英国于上世纪末开始对其法律援助领域的改革，一个重要的原因是私人律师提供法律援助成本不断增加，试行公设辩护人服务意在对法律援助支出进行有效控制；又如，立陶宛在法律援助的改革中也强调，只依靠私人律师的法律援助模式会导致成本越来越高，政府无法控制法律援助成本，无法估计是否合理。[38]概言之，公设辩护人制度的可控性及可预测性意味着公共资金可以得到最大效益的利用，这是私人律师模式所不具备的。

　　其三，注重服务效率。公设辩护人制度公共服务性质意味着他们在提供辩护服务时更有可能会考虑服务效率问题，较少采取迟延诉讼方式来维护犯罪嫌疑人、被告人权益，由此也有利于对成本进行控制。如有学者认为：“公立辩护人之地位，纯系公共机关，故其保护被告之利益，一以公正为归，决不致徒费程序，迁延岁月，亦不致为虚构之辩护，使被告得受不当利益之判决。”[39]实践中，公设辩护人比私人律师更倾向于尽早处理案件，如公设辩护人当事人制度获得审前释放、有罪答辩的比例要高于私人律师模式，显然“州和监狱都将从中获益，可以监禁更少的囚犯，国家在监狱上的花费也将减少。”[40]在笔者看来，公设辩护人的“公家”身份促使他们较多考虑成本问题，公设辩护人从事刑事辩护服务是其本职工作，他们并不以此营利，所以他们比私人律师更有可能考虑节约成本，美国曾有首席公设辩护人指出：全州性的公设辩护人体系应该会很好地控制辩护费用，如果一个法庭指派律师要求法官批准雇用专家证人或其它特殊服务，法官基本上只能批准；然而，在存在预算的情况下，全职公设辩护人则更可能会考虑这位专家是否需要，有无其它更节省的替代方式。[41]

　　（二）实证根据

　　加拿大《法律援助模式》研究报告详细评估了专职律师与私人律师在成本控制上的差异，其一，从专职律师与私人律师每案所花资金上看，当案件的复杂性和严重性上没有任何区别的时候，私人律师处理案件的费用高于专职律师处理案件的费用，例如，1980年代初期，在魁北克（Quebec），专职律师每案平均花费为105元，私人律师则为214元；在新斯科夏（Nova Scotia），专职律师每案平均花费为122元，私人律师则高达739元；其二，从专职律师与私人律师每案所花时间上看，专职律师处理个案的时间比私人律师少，然而就案件结果来说，私人律师当事人获得的案件结果反而不如花费时间更少的专职律师的当事。[42]就加拿大的实证研究来说，在维持同样辩护服务质量的前提下，专职律师模式比私人律师模式更能节约法律援助成本。在美国，公设辩护人制度也被视作花费最少的贫困者辩护服务提供方案，其各司法辖区选择公设辩护人制度很大程度上是基于成本控制方面的考量，例如，《全国刑事辩护制度研究》详细分析了1980至1983年间县级层面贫困者辩护服务方案改变的情况，其中对贫困者辩护成本的控制是很多司法辖区主要考虑的问题，那些声称改革的绝大多数县都是为了降低成本，而此期间县级贫困者辩护服务方案最为常见的是改采公设辩护人制度。[43]由此可见，公设辩护人制度具有成本控制方面的优势。

　　不过，值得说明的是，英国在英格兰与威尔士试行公设辩护人服务的前三年花费巨大，其费用要高于私人律师模式，对此，《2007年英格兰与威尔士公设辩护人服务评估》报告指出：公设辩护人服务初期的人员配置、办公设备等花费较大，另外，导致公设辩护人服务相对昂贵的更加重要的因素是，在运作初期当事人和案件的建立较慢，这其中表现在公设辩护人服务的利用不足，正是由于公设辩护人服务的利用不足及其他运作成本等的结合，导致公设辩护人服务的计费时间（chargeable time）的价格大大高于通常支付给提供刑事法律援助服务的私人律师的报酬，不过，一旦公设辩护人办公室设立并开始运作之后，此类相关费用将会减少。[44]可见，英国公设辩护人服务试行的前三年成本较高，其运作初期并未达到理想的经济效益目标，如果英国能够解决在确保辩护服务质量的前提下提高公设辩护人服务的利用率问题，未来节约成本的目的有可能会实现。

　　三、几点反思

　　当前人们越来越关注刑事法律援助提供模式的功效，关于此方面的讨论也是刑事司法制度中最为热烈的议题之一。加拿大学者伯特·柯里（Albert Currie）指出，法律援助并非简单的一维问题，法律援助模式应尽可能提供最好的服务，最大限度地节约成本，[45]这实质上指出了人们对法律援助提供模式存在辩护服务质量与法律援助成本控制两方面的需求，上述理论阐释与实证根据在一定程度上表明，与私人律师模式相比，公设辩护人制度更有可能提供称职的辩护服务及实现对法律援助成本的控制，笔者以为，就公设辩护人制度的基本功能而言，仍应明确如下三个问题：

　　其一，要明确两大功能之间的关系，虽然质量保障功能与成本控制功能均是公设辩护人制度所能发挥的积极作用，但质量保障功能应处于核心地位。从某种程度上来说，辩护质量保障直接关涉公民律师辩护权的实现，维护的是犯罪嫌疑人、被告人的基本人权；成本控制功能是任何国家都面临的现实问题，旨在减轻国家财政负担，二者有时也会产生冲突，但是，如果我们将成本控制居于质量保障之上，那么公设辩护人制度就会背离其保障犯罪嫌疑人、被告人基本人权及追求刑事司法公正的基本目标，刑事法律援助的价值也无法真正实现，因此，我们应将质量保障置于公设辩护人制度首要功能的地位。

　　其二，就公设辩护人制度的辩护服务质量保障功能而言，案件结果是否可以完全反映服务质量的优劣？换言之，我们能否以当事人是否被定罪、是否被判处监禁刑、是否被审前释放等作为评价辩护律师提供优质服务的标准？显然，如果以案件结果来评价辩护服务质量，我们便有可能忽视辩护服务过程中其他相关因素对案件结果的影响。事实上，公设辩护人辩护服务的“有效性”受制于诸多因素，如果没有相应的制度保障措施，公设辩护人的制度优势将无法彰显，其也必然会产生辩护服务质量不佳的问题。具体而言，公设辩护人制度所能获得的律师人数和资金投入是其辩护服务质量保障的关键条件，“虽然并没有一个万能之计可以解决刑事司法制度中的所有问题，但是，如果有全职的公设辩护人和适当经费支持，贫困被告辩护体系将会产生积极的结果”，[46]因为如果缺乏充分的资金和律师人员，意味着每位公设辩护人案件负荷量将会超过其承受范围，显然，公设辩护人案件负荷量决定了其服务的品质；另外，从组织结构上确保公设辩护人制度独立运作也是辩护服务质量保障的重要条件，公设辩护人基本属性为辩护律师，故此，公设辩护人制度独立运作是其基本属性的题中应有之义。因此，理论上来说，要想真正发挥公设辩护人辩护服务质量保障功能，稳定资金提供、合理案件负荷、办公室独立运作、公设辩护人良好职业素养与执业能力等都是实现公设辩护人“有效代理”必不可少的条件，进而言之，公设辩护人制度效果的发挥，有赖于其所依存的整体法制环境。目前不少国家或地区的公设辩护人制度因所能获得的资源未能满足不断增长的贫困者辩护服务的需求，公设辩护人提供不称职辩护服务的案例已并不罕见，其质量保证功能无法得到彰显，但是，我们并不能因此简单否定公设辩护人制度，如前所述，任何制度功能的实现都不是单一性的问题，它涉及到一个体系化的实施环境。另外，值得说明的是，公设辩护人制度在早期代理方面的积极作为更值得我们关注，如果公设辩护人能够尽早介入刑事诉讼程序，将会对犯罪嫌疑人的权益保障产生积极作用，从某种程度上而言，也可以在源头上遏制刑讯逼供，防止冤假错案的发生，因此，对于审前程序辩护职能不彰的国家而言，引入公设辩护人制度是值得考虑的一个路径。

　　其三，就公设辩护人制度法律援助成本控制功能而言，法律援助成本控制也是广受关注的问题，但要对各提供方案的成本进行精确衡量还涉及到诸多变量。虽然一些实证研究认为公设辩护人制度与私人律师模式在经费支出方面并无显着区别，但总体而言，更多的实证研究认可公设辩护人制度在成本控制方面优于私人律师模式。“加拿大全国福利委员会”（Canadian National Council of Welfare）曾明确指出，领薪律师更加节省开支，任何认真对待法律援助职责的省，都应将私人律师仅仅作为最后的服务方式，就连不是领薪方案支持者的加拿大律师协会也不得不承认，领薪律师比司法保障模式以更少的成本获得同样的结果，或者以同样的成本获得更好的结果。[47]事实上，作为有着悠久私人律师提供法律服务传统的英国，其之所以试行公设辩护人服务很大程度上在于对于成本控制功能的期待。因此，与私人律师模式相比，公设辩护人制度在提高贫困者辩护率方面潜能更大，这是基于公设辩护人制度的成本效益更好，正如加拿大实证研究所表明的，辩护律师在每案花费时间的多少与其提供的辩护服务质量的优劣并不必然一致，也即，辩护律师花更少的时间在每案上，并不意味着其所提供的辩护服务要差于那些投入更多时间的辩护律师，因为除了时间之外，还存在其他影响辩护服务质量的因素（诸如代理效率等），因此仅以花费时间多少来评估服务质量并不可取，就此而言，公设辩护人制度每案所花时间更少，但并未降低服务品质，从而降低了法律援助成本。换言之，在确定经费投入的前提下，公设辩护人制度要比私人律师模式能够提供更多相同质量的辩护服务，因此，这对于经济发展相对落后，私人律师职业尚不够发达的一些国家来说，公设辩护人制度是值得借鉴的，因为国家在固定资金投入的前提下，采用公设辩护人制度可以更有效地提高律师辩护率。但是，需要指出的是，英国的经验也表明，公设辩护人制度的成本在一定程度上与其利用率有关，过低的利用率，也即公设辩护人案件负荷量太少，其辩护服务成本将会相对增加，然而，给予公设辩护人过重的案件负荷量虽可以节约法律援助成本，但难免以辩护服务质量为代价，因此，如何确定公设辩护人恰当的案件负荷量，这是任何移植该制度的国家都需要审慎考量的一个问题。




【作者简介】
谢佑平，复旦大学法学院教授，华东政法大学博士后研究人员。


【注释】
[1]See Mayer C．Goldman，The Necessity for a Public Defender，Journal of the American Institute of Criminal Law and Criminology，Vol．5，1915，p．663．
[2]需要指出的是，一些国家或地区将国家雇用从事贫困者辩护服务的律师称为“public defender”（公设辩护人），但类似情况在加拿大则可称为“staff lawyer”（专职律师），在英国可称为“salaried lawyer”（领薪律师），这些词的内涵大体相当，都是指国家雇用的律师。因此，本文采用“staff lawyer”（专职律师）或“salaried lawyer”（领薪律师）的说法，如无特别说明，都是与“public defender”（公设辩护人）相对应的概念。另外，值得说明的是，在加拿大等国，与专职律师相对的私人律师模式，也称为司法保障模式（judicare model）。
[3]See Douglas W．Vick，Poorhouse Justice：Underfunded Indigent Defense Services and Arbitrary Death Sentences，Buffalo Law Review，Vol．43，1995，p．389．
[4]Sara Berman＆？Paul Bergman，The Criminal Law Handbook：Know Your Rights，Survive the System（12th Edition），Barrett NoloPress，2011，p．159．
[5]谢光第：《论公立辩护人制度》，见何勤华、李秀清主编：《民国法学论文精粹（第五卷）：诉讼法律篇》，法律出版社2002年版，第323页。
[6]See Anthony Lewis，Gideon’s Trumpet，Random House，1964，pp．204，207—208．
[7][美]戴维·凯瑞斯：《法律中的政治——一个进步性批评》，信春鹰译，中国政法大学出版社2008年版，第294页。
[8]参见朱显祯：《刑事裁判上之公共辩护人制度》，见何勤华、李秀清主编：《民国法学论文精粹（第五卷）：诉讼法律篇》，法律出版社2002年版，第332页。
[9]Paul B．Wice，Public Defenders and the American Justice System，Westport：Praeger，2005，p．11．
[10]See Tamara Goriely，et．al．，Scottish Executive Central Research Unit，Scotland，The Public Defence Solicitors’Office in Edinburgh：An Independent Evaluation（2001）．
[11]See Report of the Ontario Legal Aid Review：a Blueprint for Publicly Funded Legal Services（1997）available at http：／／www．attorneygeneral．jus．gov．on．ca／english／about／pubs／olar／ch7．asp
[12]参见前注⑹，Anthony Lewis书，第207页。
[13]如我国台湾地区“公设辩护人条例”第1条规定：高等法院以下各级法院及其分院置公设辩护人；“司法人员人事条例”第2条规定：本条例称司法人员，指最高法院以下各级法院及检察署之司法官、公设辩护人及其他司法人员等。
[14]参见林意淳：《竞逐人权？国家与律师专业团体共谋下的公设辩护人制度》，国立清华大学2009年硕士学位论文第140页。
[15]参见“公设辩护人条例”第10条、“高等法院暨其所属法院实任公设辩护人晋叙至简任第十一职等至第十二职等审查办法”等规定。
[16]参见《南非法律援助制度简介》，见宫晓冰主编：《外国法律援助制度简介》．中国检察出版社2003年版，第215页。
[17]See Robert L．Spangenberg，et．al．，U．S．Dep't of Justice，Bureau of Justice Statistics，National Criminal Defense System Study：Final Report（1986）．
[18]参见前注⒃，宫晓冰书，第219页。
[19]如《美国律师协会刑事审判辩护服务提供标准》第5—3．3标准明确规定了合同应当包括确保法律服务质量和双方当事人权利义务的条款等，并且详细列明服务合同应当包括但不限于的十五项基本内容。显然，这一规定有助于确保合同制模式下的辩护服务质量。
[20]Robert L. Spangenberg＆Marea L. Beeman，Indigent Defense Systems in the United States，Law and Contemporary Problems，Vol．58，1995，p．35．
[21]参见《替代役男当公设辩护人？没错》，载《联合报》，2004，9（2）：B4．
[22]David Allan Felice，Justice Rationed：A Look at Alabama's Prosent Indigent Defense System with a Vision towards Change，Alabama Law Review，Vol．52，2001，p．981．
[23]台湾地区“立法院”公报，75卷63期，第15页。
[24]Report of the Ontario Legal Aid Review：a Blueprint for Publicly Funded Legal Services（1997） available at http：／／www．attorneygeneral．jus．gov．on．ca／english／about／pubs／olar／ch2．asp
[25]在笔者看来，各相关主体因立场不同对公设辩护人制度辩护服务质量的评价可能存在一定的差异，例如，法官或检察官可能基于迅速审理或结案的需要，不排除希望公设辩护人与其“配合”；如果政府强调公设辩护人之公务员立场，那么其与公设辩护人在维护社会公益与被告权益之间必然有倾向性考量；对法律援助管理者、出资者而言，也不能排除他们在成本控制方面的倾向性。因此，在评估主体方面，本文将选择考察当事人满意度与同行评估两个方面的评估指标。
[26]See The Scottish Legal Aid Board，The Public Defence Solicitors’Office（Pdso） ClientSurvey 2008 Final Topline（2008）．
[27]See Lee Bridges，et．Al，Evaluation of the Public Defender Service in England and Wales（2007）．
[28]参见前注⒄。
[29]参见前注[22]，David Allan Felice文，p．996．
[30]参见前注⑽。
[31]Derek O Brien＆John Arnold Epp，Salaried Defenders and the Access to Justice Act 1999，Modern Law Review，Vol．63（2000），p．339．
[32]See Canada．Dep't of Justice，Programme Evaluation Section，Patterns in Legal Aid（Second Edition）（1995）．
[33]按照菲利斯（Felice）教授的解释，对被告人而言，刑事案件裁决包括三种类型：（1）有利的裁决，如宣告无罪、撤诉、缓刑、因精神疾病而无罪、审前改造、青年违法者等；（2）不利的裁决：如被宣判有罪、缓刑撤销、有罪答辩、放弃大陪审团、请求拒绝等；（3）既不有利也不无利的裁决：如缓刑批准、送大陪审团、错误诉讼摘录、预审延迟等。参见前注[22]，David Allan Felice文，p．997．
[34]不过，需要指出的是，1992年美国国家州法院中心公布的《贫困者辩护人——把工作做了，且做得好》的研究报告指出，当对多个指标进行衡量时，通常贫困者辩护人与私人聘用律师在为当事人争取有利结果方面的表现是一样的，换言之，不论是由公设辩护人、合同律师、指定律师，还是私人聘用律师代理的案件，在定罪率、减刑率、入狱率和刑期长短等方面，并无统计数字上的明显差别。See Roger A．Hanson，National Center for State Courts，Indigent Defenders：Get the Job Done and Done Well（1992）．
[35]参见前注⑾。
[36]有学者指出公设辩护人方案是一种非常有效的“Bureaucratic Approach”（官僚方式）。参见前注⑼，Paul B．Wice书，第10页。“Bureaucracy”（官僚）一词含义丰富，译为“官僚”通常含有批评的含义或贬义，如“文牍主义”、拖沓延误、不负责任等，但“Bureaucracy”（官僚）一词也指由训练有素的专业人员根据统一的规则和程序进行工作的体制。参见牛津法律大辞典．李双元等译，法律出版社2003年版，第144页；薛波：元照英美法词典，法律出版社2003年版，第180页。结合公设辩护人制度的特征，笔者认为，公设辩护人制度“Bureaucratic Approach”（官僚方式）是指其专业化、组织化所体现出来的一种高效率运作。
[37]Deval L．Patrick＆Timothy P．Murray，FY2012 House 1 Budget Recommendation：Issues in Brief．
[38]参见[立]科纳斯·赛西卡斯：《立陶宛法律援助制度改革情况介绍》，夏慧译，见贾午光主编：《国外境外法律援助制度新编》，中国方正出版社2008年版，第130页。
[39]参见前注⑸，谢光第文。
[40]参见前注[22]，David Allan Felice文，P．996．
[41]See Mike Dennison，Pro Bono Service：The Why and How a Statewide Public Defender is Good Idea，Legislators Told．Montana Lawyer，2003，Vol．29：19．
[42]参见前注[32]。
[43]具体而言，指定律师（Assigned counsel）改为公设辩护人（public defender）的为28个县；合同制（Contract system）改为公设辩护人的为2个县；指定律师改为合同制的为18个县；公设辩护人改为合同制的为7个县；公设辩护人改为指定律师的为7个县；合同制改为指定律师的为7个县。参见前注⒄。
[44]参见前注[27]。
[45]See Albert Currie，Legal Aid Delivery Models in Canada：Past Experience and Future Developments，University of British Columbia Law Review，Vol．33，2000，p．298．
[46]Miriam S．Gohara，James S．Hardy，Damon Todd Hewitt，Disparate Impact of an Under—Funded，Patchwork Indigent Defense System on Mississippi's African Americans：The Civil Rights Case for Establishing a Statewide，Fully Funded Public Defender System，Howard Law Journal，Vol．49，2005，p．94．
[47]参见前注[31]，Derek O'Brien＆John Arnold Epp文，p．400．