【学科分类】行政法学
【出处】《清华法学》2012年第5期。第41-49页。
【摘要】行政规划之间的冲突在所难免。为了确保规划的体系性和合理性，有必要对其冲突进行调整。在调整上位规划与下位规划之间的垂直冲突时，应遵循整合原则和逆流原则。如此，方能保证行政规划之间的协调统一，保证下级机关在宪法上的自主性地位。在同位规划之间发生水平冲突时，则应在法定空间内按照协商原则予以调整。如此，方能实现行政机关之间宪法上的平等地位与相互忠诚、合作的义务。
【关键词】行政规划；规划冲突；整合原则—；逆流原则；合法原则；协商原则
【写作年份】2012年


【正文】

一、引言：行政规划法之宪法思考的必要

行政规划或行政计划，[1]在现代国家行政管理中举足轻重，具有整合、优化、引导等多种功能，其制定权亦有“第二立法权”或“第四种权力”之称。[2]行政规划广泛应用于各个领域，逐渐形成了所谓的“计划国家”，依法律行政甚至为依规划行政所取代。行政规划对宪法构成了一系列的挑战，对议会主权的权威、对人民自由的保障、对行政机关相互之间关系、行政机关与其他机关之间关系的协调、对国家权力纵向关系中自治与集权的协调等均提出了新的课题。如何回应这种挑战，如何协调行政规划与宪法之间的关系，如何将宪法的理念落实在规划行政之中，是亟待现代行政法学乃至宪法学深入研究的重要课题之一。

本文的研究是我对行政规划法进行宪法思考的一个开始。行政规划具有综合调整功能，理应在内容上确保自身的合法性和科学性。而行政规划之间的协调一致就是其重要要求之一。本文研究行政规划之间的冲突，是为了解决、消除冲突；而如何调整行政规划的冲突，虽然我国目前主要依靠政治的手段，但其根本是一个宪法问题，涉及不同国家机关宪法地位的保障和相互关系的调整原理。解决行政规划之间的冲突，确保行政规划体系的统一性与合理性，这或许比解决行政规划实施过程中的权利救济更为重要，因为体系和谐的规划堪称“源头活水”。

二、行政规划冲突及其缘起

行政规划林林总总，不一而足。从中央到地方、从政府到政府职能部门，几乎无一不制定规划。规划如此之多，不发生冲突，那简直是一个奇迹。那么，何为行政规划的冲突、又为何会发生行政规划的冲突呢？

（一）规划冲突及其类型

所谓行政规划的冲突，亦可简称为规划冲突，是指在行政规划的体系中，不同的行政规划就同一事项的强制性内容作出了矛盾的规定，以致无论实施哪一个规划都将导致另一规划无法实施的情形。例如，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（2006～2010年）中规定，单位国内生产总值能源消耗降低20％左右。但考察全国各省的“十一五规划”发现，至少12个省所规定的指标均低于20％，只有4个省高于这一标准，平均起来也无法完成全国的指标。[3]这就是一个典型的规划冲突。

规划冲突可以有不同的类型，从规划之间的效力层次来看，可分为上位规划与下位规划之间的垂直冲突和同位规划之间的水平冲突。根据规划本身的效力层次，可将行政规划分为上位规划与下位规划。上位规划与下位规划大致可以根据下面两个标准加以判断：其一，制定规划的行政机关的法律地位。在同一领域内，上级行政机关所制定的规划为上位规划。其二，规划本身的综合性程度。在同一领域内，具有相同法律地位的行政机关制定不同的规划，综合性程度高的规划为上位规划。[4]行政规划有上下之分，相应地，规划冲突就有上位规划与下位规划之间的垂直冲突，即上位规划与下位规划在同一事项的强制性内容上作出了不同的规定。一般而言，下位规划应根据上位规划来制定，但实践中却未必能和谐一致。例如，城市总体规划与其详细规划、专门规划之间发生的冲突即属于这一类型。而所谓水平冲突，是指同位规划之间就同一事项的强制性内容作出矛盾的设计而发生的冲突。同位规划的判断标准一般要看规划的制定主体的地位，如果制定机关的法律地位相同，则可能为同位规划。其次，要看规划本身的综合性程度。同一机关制定的综合性程度高的规划也是专门性规划的上位规划。综合性、具体化的程度相当的规划，就属于同位规划。例如，开发规划与土地利用规划、环境保护规划之间可能就某土地的使用发生冲突，土地利用规划可能与文物保护规划发生冲突，等等。

（二）发生规划冲突的原因

规划本是人类运用自身的理性对未来进行设计的结果，为什么这种理性的结果还会发生冲突呢？毋庸置疑，人类的理性本身是有限的，运用有限的理性去设计无限复杂变动不居的未来，这本身就是一件难乎其难的事情。

第一，行政规划的长期性与现实的变动性之间存在着矛盾。行政机关制定行政规划一般旨在对未来作出规划，一般需经较长的期限方能实现。但是，囿于行政机关收集信息的局限性、预测的有限性，行政规划不见得能很好地与现实的发展相契合。如此，为了保证行政规划的实效性，行政规划将不得不作出修改、甚至终止实施。“修改规划，与其说是其病理现象，不如说是其生理现象。”[5]原本作为其他规划制定依据之一的行政规划发生了变更，其他规划将不免与其发生冲突。有的规划长期不作变动，可能落后于现实的发展。如果继续按照该规划实施，就很可能与其他根据现实发展而制定的新规划相冲突。[6]

第二，行政规划的综合性与行政机关的专门性之间存在着矛盾。行政规划多系政府职能部门甚至整个政府的未来蓝图，其内容常具有综合性，其执行手段也具有多样性。而行政机关由于技术性的发展和分工的细化，专门化的现象也较为明显。但事务的存在并非根据行政机关的分工而分门别类，而是按照其自身的发展需要与其他事务纠缠在一起。行政机关在制定规划时要想系统地调整该事项的关系，就很难不牵扯其他机关的权限，就很难不与其他机关发生冲突。如果彼此缺乏沟通或者各不相让，自然要导致行政规划之间的冲突。这种常见的冲突有旅游规划（旅游部门编制）与土地利用规划（国土部门编制）之间的冲突等。

第三，行政规划的多重性与事项的特定性之间存在着矛盾。在同一地域、同一事项等之上，可能会存在着多重行政规划。不同的行政机关对同一个事项都可能具有管辖权，因其规划目标不同、标准不一，就会导致不同的行政规划在同一地域的竞合和冲突。中央与地方很难作成统一的行政规划，不同类型的规划也不大可能合一化。常见的冲突有国民经济和社会发展规划、土地利用规划与城市规划之间的冲突等。

第四，行政规划的长期性与政府绩效评估的短期性之间存在着矛盾。行政规划的制定旨在规划较长时期内的安排，其效果也需逐渐展现，而很难如同行政处理行为一般立即实现。但绩效评估一般较短，以一届政府的期限算也就是五年时间。如果行政规划“千城一面”照搬照抄，那么所谓规划冲突则难以存在。但现实中，追求特色、“造福一方”是为官一任者的普遍心态。这种人为因素也在一定程度上加剧了规划冲突。

（三）规划冲突的特殊性

应该说，规划冲突与法律冲突是不同的。德国行政法学家福斯特霍夫（E．Forsthoff）曾指出两者之间的差别：法律规范之间是一致还是矛盾的，可由解释的方法来确定。而规划冲突则并不适合于解释的方法，是否冲突只有在执行的阶段才能确定。法律规范冲突时，只能在否定冲突或肯定下位规范无效这两者之间选择其一。而规划冲突则并非如此，例如，规划在这一点或那一点上与上位规划没有调和或没有很好的调和，或者可以并且也值得为进一步整合而努力，各种见解均有可能。[7]另外，规划的周期长短不一，适应新形势的行政规划应该在规划冲突中享有更高的正当性，而不是说下位规划就必须适应上位规划。不符合现实的行政规划，不论是上位规划还是下位规划，均应作出一定的调整。这也是规划冲突与法律冲突的一点差别。法律冲突中以合法性为最高标准，不合法的法规范即使有较高的正当性一般也不能予以承认，而应通过正常的立法程序加以解决。但规划冲突则不能拘泥于此，毕竟规划是面向未来发生效力的，符合现实发展的规划才能发挥其实效性。当然，规划冲突的解决虽然主要是协调的问题，但有时也还是存在着某一规划处于优位的情形，例如上位规划中的强制性标准即不得违反。

三、调整行政规划垂直冲突的原则与机制

解决规划冲突是确保行政规划体系融贯性的需要。下面就按照垂直和水平冲突的两大类型来讨论行政规划冲突如何调整的问题。

（一）调整规划垂直冲突的原则

法律的层级冲突一般根据“上位法优于下位法”的规则来解决。但行政规划之间的垂直冲突却较此更为复杂，并不能完全遵循这一规则而调整。如何调整垂直冲突，不仅与规划的性质有关，更关涉中央与地方、上级与下级之间的关系。垂直冲突大致应按照下面两个原则进行协调。

1．整合原则

所谓整合原则，就是指上位规划指导下位规划的制定，上位规划统辖下位规划，下位规划不得违反上位规划。一般而言，上位规划对下位规划具有拘束力，下位规划应符合上位规划的设计，如此才能发挥上位规划的调控功能。例如，《城乡规划法》第5条规定，“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划”。《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发〔2005〕33 号）第二点规定，“总体规划是国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性规划，是编制本级和下级专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度规划的依据，其他规划要符合总体规划的要求”。第七点规定，“规划衔接要遵循专项规划和区域规划服从本级和上级总体规划，下级政府规划服从上级政府规划……的原则”。“依据”、“符合”和“服从”的措辞均表明，上位规划是下位规划的依据与基础，下位规划是上位规划的执行与延伸，下位规划不得违反上位规划。相应地，上位规划作出了变更调整，下位规划也应该根据上位规划作出相应的变更调整。但这一义务在我国有关规划的法律中并未作出明确规定，而只是在国务院的文件中有所说明。[8]

那么，上位规划对下位规划的拘束力来源于何处呢？其一，来源于法律的规定。例如，《城乡规划法》第20条规定，“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划”。《城市规划编制办法》更加明确地要求，编制城市总体规划，应当以全国城镇体系规划、省域城镇体系规划以及其它上层次法定规划为依据；编制城市近期建设规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划；编制城市分区规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划；编制城市控制性详细规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划。[9]《城乡规划法》第48条第1款还规定，“控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划”。这也明确表明了上位规划的效力等级。第二，来源于上位规划制定者的行政法律地位。按照宪法和地方组织法的规定，国务院统一领导地方各级国家行政机关的工作，[10]县级以上人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作。[11]

但问题在于，按照宪法和法律的规定，人大享有重要事项的决定权，有时候行政规划须经人大或其常委会批准方能生效。这时，如果所谓上位规划对下位规划的拘束力没有法律上的依据，其拘束力又来源于哪里呢？因为上级人民政府对下级人大并没有领导监督的权限。如果上位规划也是由其同级人大批准的，那么基于上级人大对下级人大具有监督权，尚可推导出拘束力。如果上位规划仅仅为由行政机关所制定，那么，它对下位规划的拘束力的来源则会存在着一定的疑问。[12]

2．逆流原则

所谓逆流原则，是指在下位规划适合上位规划的同时，上位规划对整体秩序的调整也要考虑部分秩序的条件和要求。[13]换言之，整合原则讲究自上而下，而逆流原则强调自下而上，强调下位规划要有特色个性和自主性，防止上位规划对下位规划的过度规制。一方面，为了保证下级机关一定的自主性——这种自主性甚至具有宪法的保障，上位规划有必要为下位规划留下一定的自主空间。另一方面，要想制定合理的上位规划，也必须要遵循逆流原则，因为只有征询下级机关的意见，才更有可能让规划符合现实，让规划更富有实效性。逆流原则有助于保障下级机关的自主性和相对独立性，有助于提高其参与的积极性，也有助于维护地方的利益，更有助于上位规划自身的合理性和科学性。当然，如果贯彻逆流原则的精神，还应强调规划权力的下放。

逆流原则在我国的法律中并没有明确的规定，但在个别规定中有所体现。从我国国家机构所施行的“民主集中制”的原则（《宪法》第3条第1款）来看，逆流原则是符合其“在民主的基础上集中”要求的。《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》第八点规定，“编制规划要充分发扬民主，广泛听取意见。各级各类规划应视不同情况，征求本级人民政府有关部门和下一级人民政府……的意见。”在这里，规划编制者听取下级机关的意见亦被视为发扬民主的要求。《城市规划编制办法》第15条规定，“在城市总体规划的编制中，应当在城市人民政府组织下，充分吸取政府有关部门和军事机关的意见。”“组织编制城市详细规划，应当充分听取政府有关部门的意见，保证有关专业规划的空间落实。”这些规定体现了一定的逆流原则的要求。

（二）规划垂直冲突的调整机制

鉴于有可能出现“1＋1＜2”的情形，但也有可能出现“1＋1＞2”的情形，所以一者要落实两大原则，二者要在整合原则与逆流原则之间进行权衡。

1．实现整合原则调整的机制

要实现整合原则的要求，就有必要赋予上位规划制定者监督的权限。在我国，作为实现整合原则的调整机制，主要是下位规划的审批、备案和监督制度。审批制度是防止规划间发生垂直冲突的事前调整的制度。有的法律明确规定了行政规划的审批。例如，在城市规划的制定方面，《城乡规划法》规定了分级审批的制度，[14]省级及省级以下人民政府编制城乡规划均需上级或上一级人民政府批准。但在修改城乡总体规划时，《城乡规划法》第47条第2款规定，“修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划前，组织编制机关应当对原规划的实施情况进行总结，并向原审批机关报告；修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的，应当先向原审批机关提出专题报告，经同意后，方可编制修改方案”。作为《城市规划法》[15]具体化的《城市规划编制办法》却作出了不同的规定。后者规定，“城市总体规划调整，应当按规定向规划审批机关提出调整报告，经认定后依照法律规定组织调整”。[16]后一规定没有区分强制性内容的变更与指导性内容的变更，而一律报请原审批机关认定。这一规定虽然有助于加强审批机关的职权，也回避了被变更内容的“强制性”与“指导性”这两个法律概念的不确定性给执行所带来的麻烦，但仍然不符合现行法律规定，缺乏可操作的实效性，应当作出修改。

备案制度是事后监督的准备制度，监督制度则是规划间垂直冲突的事后调整的制度。上位规划的制定者对下位规划的监督权限鲜有法律明确规定，但这种监督权仍然是可以推定的。其一，这是上位规划的地位的要求。其二，这也是上位规划制定者的法律地位的体现。按照宪法和地方组织法的规定，国务院有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令，县级以上人民政府改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。[17]

2．实现逆流原则调整的机制

要实现逆流原则的要求，就有必要赋予下位规划的制定者参与上位规划制定的权利（提案权、替代方案提出权、共同决定权等）。在逆流原则中，与适应上位规划的义务相对应，参与的权利是其核心的要素。[18]保证下级机关的参与权对于保障其相对独立性是非常有必要的。

应该说，上位规划拘束下位规划并不当然违反宪法对地方自主性的保障，因为作为上位规划的政策判断已经超出了单个地方在自己责任范围内的裁量范围——与社会经济条件的急速变化相伴，人口向城市集中、人的活动范围与生活范围扩大、生活方式发生变化，人们对行政的需要也变得广域化了。与此相对应，地方公共事务的内容也不得已发生变质，地域的一体性与地方公共事务的理想类型之间的一致性可以说业已丧失。[19]因而，上位规划的拘束力是容许的。但是，上位规划并不能无限制地加以拘束，而是应为下位规划保留足够的自主空间。上位规划应该对自身的公共性负有具体的说明责任，[20]也就是说要对为什么制定上位规划作出具体说明。接下来的问题在于下级机关的发言权或参与的范围到底有多大呢？这是一个需要着力研究的问题。笔者以为，这主要还是看规划所涉事项与下级机关或地方自主性事务之间的关联程度。关联程度越高，下级机关的参与程度应该越大。[21]

制定上位规划时听取下级机关的意见，这是参与程度较低的形式。更高参与程度较高的形式，还有参与起草、取得下级行政机关的同意、组成制定规划的共同组织等。《城市规划编制办法》第15条第2款规定：“对于政府有关部门和军事机关提出意见的采纳结果，应当作为城市总体规划报送审批材料的专题组成部分。”对于其他机关提出意见的采纳结果，也是日后审查行政规划合法性时所要考虑的因素，即在程序上是否征询其他部门的意见，实体上是否考虑相关因素，是否存在衡量不当的情形。[22]

3．整合原则与逆流原则调整机制之间的协调

整合原则和逆流原则之间是相反相成的关系，两者的路线刚好相反，但最终目的均在于保证行政规划的合理性和科学性。为了在满足整合原则的同时实现逆流原则的价值，有必要对整合原则的调整机制进行一定的限制，为逆流原则保留必要的生存空间。在德国，为保障乡镇的行政自治，上级行政机关的审批应该限于合法性控制，而不应扩及合目的性控制。上级机关拒绝批准，应该说明理由。乡镇向行政法院提起请求批准规划的课予义务诉讼。在这一诉讼中，法院可附带地审查州规划目的的合法性。[23]这就为在实现整合原则的同时实现逆流原则的要求提供了制度上的保障。但这一点在我国似乎难以实现，一者我国上级行政机关对下级行政机关的审批并没有限于合法性控制，[24]二者我国行政诉讼法也没有赋予地方行政机关的原告资格，而适用政治体系内的制度予以解决。在具体的协调中，对于强制性的内容，应严格遵循整合原则按照上位规划执行；对于指导性的内容，则应按照逆流原则的要求尊重下位规划的自主选择。

四、调整行政规划水平冲突的原则与机制

协调一致性是不同行政规划的共通要求，但整合-逆流原则及其相应的实现机制适合于行政规划垂直冲突的调整，却并不适合于同位规划水平冲突的调整。行政规划的水平冲突在调整的原则和机制上具有一定的特殊性。

（一）调整规划水平冲突的原则

同位规划之间往往规定的事项是不同的，但在同一事项上的规定应当协调一致，这样才能保证规划的统一性。《城乡规划法》第5条规定，“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当……与土地利用总体规划相衔接”。《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》第七点规定，“规划衔接要遵循……专项规划之间不得相互矛盾的原则”。“相衔接”、“不得相互矛盾”的表述均表达了规划之间协调统一性的要求。但问题在于如何防止矛盾的发生呢？其间的冲突又如何调整呢？

1．合法原则

合法原则是调整同位规划水平冲突的前提。调整规划的水平冲突，首先要解决制定机关权限的合法性问题。水平冲突一般系因具有相同法律地位的不同行政机关就同一事项作出不同的规定而产生。而某些事项的规定权限可能专属于特定机关，例如土地利用总体规划实行分级审批实行分级审批，因此，没有合法权限的机关超越自身权限制定的规划属于应当修改的对象。

有时，法律已经设定了同位规划之间的先后关系或主导关系。法定的关系为行政规划的制定确立了基本的统一的法律秩序，在此秩序之内，各行政规划的制定者可以本着协商原则进行相互协调，共同为规划目标的实现而努力。如果某规划违反了法律所设定的规划之间的关系，违反者即为违法，而违法者即应被撤销或变更。例如，对于城市总体规划与土地利用总体规划的关系，1986年《土地管理法》第16条中规定的是协调关系，1998年在修改《土地管理法》时改为目前的衔接关系，[25]即现行《土地管理法》第22条第2款规定，“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模”。其用意十分明显，那就是强调土地利用总体规划的主导性。但现实中，城市总体规划等常常突破土地利用总体规划的用地限制，这时只能是让前者适合于后者，而不是两者之间进行协调。

2．协商原则

在缺乏相关法律的明确规范时，由于同位规划的制定者的法律地位大致相当，而且一般不享有指挥监督权，这时要防止或解决冲突就必须遵循协商原则。否则在同一事项上各执一词，必然导致冲突的发生。所谓协商原则，是指在法定空间内，同位规划的制定者就同一事项的设计进行磋商，以达成一致。协商原则的适用是有限制的，那就是必须限于合法的框架之内，而不能逾越法定的标准和界限。合法是运用协商原则进行调整的前提。

同位规划的制定者有义务相互提供帮助，以避免矛盾的发生、促进规划之间的协调。协商原则有时在法律中是有明确规定的。例如，《文物保护法》第16条对城乡建设规划与文物保护规划之间的协调作出规定，“各级人民政府制定城乡建设规划，应当根据文物保护的需要，事先由城乡建设规划部门会同文物行政部门商定对本行政区域内各级文物保护单位的保护措施，并纳入规划”。事后发生冲突时，亦应本着协商原则进行会商解决。

即使没有法律的明文规定，协商原则也应该在调整同位规划的水平冲突中发挥作用。这是因为没有指挥监督权的行政机关之间负有相互忠诚的义务和水平的合作义务。所谓相互忠诚义务，是指各个机关之间应友好相处，而不得相互抵牾。具体到规划冲突方面，那就是要求某机关在制定规划时应努力避免, 与其他机关所制定的规划相冲突。所谓水平的合作义务，是指各个机关之间应相互帮助，在其他机关有需要的时候应援之以手。具体到规划冲突方面，那就是应积极与其他机关协商、共同解决冲突。那么，这一相互忠诚的义务和水平的合作义务来源于何处呢？作为同级人民政府或者政府的职能部门，它们都是整个政府的有机组成部分。它们负有义务共同维护整个政府的本质，共同为人民服务，更好地实现公共福祉作出贡献。如果各个行政机关割据一方“分而治之”甚至相互掣肘，必然破坏整体的公共福祉的实现。我国宪法和法律虽然没有规定各个行政机关之间的相互忠诚义务和合作义务，但我们应注意到，宪法总纲中在规定发展各种事业时均使用“国家”这一概括性的主体，换言之，并没有分门别类分配到各个机关。强调各个机关之间的相互忠诚义务和合作义务是符合宪法和法律的精神的。

（二）规划水平冲突的调整机制

对于因制定权限的合法性问题而产生的水平冲突，首先应根据法律的规定确定各自的权限范围，如果由于法律的模糊性而无法明确界定，则需请求有权机关进行解释。如果在明确界定了权限范围之后，无权限者仍然纠缠不清、甚至无理取闹，则应请求上级行政机关予以裁处、监督。然而，在双方主体均拥有合法的制定权限时，则要看法律有没有给某种规划设定主导性地位，享有主导性地位的规划应当在规划冲突的调整中获得尊重。为了减少城市总体规划和土地利用总体规划的冲突，2005年，国务院办公厅携建设部和国土资源部，对下一步城市总体规划的审核报批工作提出建议。建议提出对土地治理整顿验收未合格或未验收的地区，以及对土地利用总体规划修编后未经审批的，城市总体规划仍暂停审批。这个建议实际上明确了两大规划的先后次序，强调了土地利用总体规划的主导作用。[26]在土地利用总体规划修改后，城市总体规划应当相应地作出修改。

在法律没有设定规划之间的相互关系时，为保证规划制定者之间的相互调整和合作义务，规划机关一方面应消极地避免冲突的发生，另一方面也应积极采取措施调整自己的规划。在不能达成一致时，即应通过对话协商加以解决。如果无法或者不愿协商，则只能请求上级行政机关作出裁定。[27]但唯有通过协商解决，才更有可能获得双赢的效果。要建立调整水平冲突的对话协商，首先应确立规划信息的通报和共享机制。充分获取规划相关信息是科学编制规划的前提。这里的相关信息自然也包括其他行政规划的信息，这一点在制定同位规划时也同样重要。其次，听取意见机制。在接受到其他相关规划的信息之后，发现有与本规划相冲突的可能，即应积极沟通。相应地，行政规划的制定者亦应积极听取其意见，如果不采纳其意见，应说明理由。再次，事务的共同对话机制。在确立了协商主题之后，由双方主体召开联席会议进行磋商。在磋商中亦可发挥专家的作用，双方可共同邀请专家参与论证，而不必各自延请专家分别论证，以节省行政成本、提高达成共识的进程。

五、结语：行政规划冲突的预防与消除

规划冲突问题的解决，可谓整个规划法问题的一个缩影。规划间相互调整的过程，也是对上位规划的统合作用、下位规划的自治性进行反思和调整的过程，也是对规划体系所包含的不同价值序列重新认识和权衡的过程。不论是上位规划与下位规划的冲突，还是同位规划之间的冲突，终归是对整个行政规划体系统一性的破坏，终归是对人类理性的自我嘲讽。为了确保整个行政规划体系的协调一致，为了保障各个规划的相对独立性，整合原则与逆流原则的对接、合法原则与协商原则的结合，并按照一定的机制对规划冲突进行调整，均不失为对规划统一性的恢复，不失为对人类理性的挽救。

要获取规划的理性，我们需要正视复杂的现实，遵循历史的经验，勘定理性的边界。为了预防规划冲突的发生，还应正本清源、从制定规划之际着手清理。为了调整错综复杂的利害关系，应欢迎各界代表参加规划制定的组织，努力实现组织构成的多元化，通过规划主体参与规划制定程序来进行调整。[28]为了预防规划的垂直和水平冲突，建立一种交叉型、对话型规划制定程序，应会收到较好的现实效果。我国《城乡规划法》第26～27条为这种交叉型、对话型的规划制定程序留下了空间。它要求城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。审批机关应当组织专家和有关部门进行审查。这就为其他部门的对话参与提供了制度上的支撑，但还需进一步细化，提供可操作性强的对话程序，预防可能出现的冲突。

在发生了规划冲突之后，除了依据上述原则和机制解决之外，尚需有一个重要的制度相配套，那就是行政规划的变更。在冲突发生之后，下位规划或者上位规划要根据情况作出一定的调整变更，同位规划之间也要就同一事项作出一定的调整变更。我国在有关规划的立法中对于规划的变更以往很少强调，现在的《城乡规划法》单设一章对规划的修改作出规定，但其程序的严格性和超强的稳定性似乎又走向了另一个极端。[29] “换一届领导换一个规划”、把规划当“鬼话”固然是不正常的状态，但不面对现实过于强调规划的稳定性同样也是不正常的状态。规划的过于稳定，必然导致规划与现实之间的脱离、规划之间的相互冲突和规划的虚化。规划修改的过程实际上也是对规划本身的合理性作出反思的过程。




【作者简介】
王贵松，法学博士，中国人民大学法学院副教授。


【注释】
[1]这里说明两点。第一，“规划”与“计划”在很大程度上是同义词。但国人似已对“计划”一词感情淡泊、甚至不乏深恶痛绝者。其实，“计划”使用已久，现实中除经济性内容外仍然普遍使用，且境外使用也较为普遍。第二，有一些计划（例如国家“十二五”规划等）严格来说是不能称之为行政计划的，因为它已经不再是由行政机关决定的，有学者认为准确的称谓应为“国家规划”，它包括了行政法的行政规划和国家法上的政治规划（参见〔日〕手島孝：《国家計画の法理》（二），载于《法政研究》第38卷第1号，1971年9月，第47页）。但行政规划与政治规划的区分也有相对性，本文不作细致区分，统称为“行政规划”。
[2]参见〔日〕原田尚彦：《行政法要論》，学陽書房2005年全订第6版，第126页。
[3]参见宋雅琴、古德丹：《“十一五规划”开局节能、减排指标“失灵”的制度分析》，载于《中国软科学》2007年第9期，第28-29页。
[4]有学者认为，上一层次的规划涉及的范围大，其控制力要大于下一层次的规划。（参见刘飞主编：《城市规划行政法》，北京大学出版社2007年版，第107页。）这种说法在一定程度上是正确的，但上位规划和下位规划所涉及的范围也可能是一致的，例如总体规划与其详细规划；至于控制力的大小问题，从法律的层次来说是正确的，但从实际运作来看就未必如此。
[5]参见〔日〕遠藤博也：《計画行政法》，学陽書房1976年版，第13页。
[6]有学者认为，如果情况发生巨大变化，规划制定者即负有变更、重新评估的义务。参见〔日〕礒野弥生：《都市計画と公害防止計画の適合性》，载于小早川光郎、宇賀克也、交告尚史编：《行政判例百選Ⅰ》，有斐阁2006年第5版，第109页。
[7]参见〔日〕宮田三郎：《行政計画法》，ぎょうせい1984年版，第136页。
[8]《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》第十三点规定，“总体规划涉及的特定领域或区域发展方向等内容有重大变化的，专项规划或区域规划也要相应调整和修订”。
[9]参见《城市规划编制办法》第21～24条。
[10]《宪法》第89条第4项；《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第55条第2款。
[11]《宪法》第108条；《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条第2项。
[12]行政规划制定权的合理配置是一个关系行政规划的科学性与民主性的重要问题，笔者拟另文阐述。
[13]参见〔日〕宮田三郎：《行政計画法》，ぎょうせい1984年版，第148页。
[14]《城乡规划法》第13～15条、第21条。
[15]2008年8月1日失效的《城市规划法》第22条规定：“城市人民政府可以根据城市经济社会发展需要，对城市总体规划进行局部调整，报同级人民代表大会常务委员会和原批准机关备案；但涉及城市性质、规模、发展方向和总体布局重大变更的，须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意后报原批准机关审批。”它区分了“重大变更”与“局部变更”两种形式。
[16]《城市规划编制办法》第17条第1款。
[17]《宪法》第89条第14项、第108条；《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条第3项。
[18]在德国开发规划相关法中，无论是上位规划还是广域规划，均承认乡镇的参与权。参见〔日〕成田頼明：《国土計画と地方自治——若干法律問題》，载于《ジュリスト》第430号，1969年8月，第18页。
[19]参见〔日〕成田頼明：《国土計画と地方自治》，载于《ジュリスト》第430号，1969年8月，第17页。
[20]参见〔日〕大橋洋一：《対話型行政法学の創造》，弘文堂1999年版，第94页。
[21]参见〔日〕大橋洋一：《現代行政の行為形式論》，弘文堂1993年版，第310-311页。
[22]在德国，有关规划的适合性问题可以成为行政法院的审查对象。乡镇可就认可建设基本规划的违法性而争讼，也可就上级机关以没有履行规划适合性义务为理由进行自治监督而争讼。参见〔日〕成田頼明：《国土計画と地方自治》，载于《ジュリスト》第430号，1969年8月，第20页。
[23]参见〔日〕宮田三郎：《行政計画法》，ぎょうせい1984年版，第149-150页。
[24]例如，国务院在《关于北京市城市总体规划的批复》（国函〔2005〕2号，2005年1月27日）中，对《北京城市总体规划（2004年—2020年）》的审查实际上就远远超出了合法性控制的范畴，对北京市的功能定位、发展目标、若干注意事项均有明确指示。
[25]参见全国人大法律委员会：《关于<中华人民共和国土地管理法（修订草案）>初步审议情况的汇报》，载于《中国土地》1998年第8期，第12页。
[26]参见田春华：《新一轮土地利用总体规划渐行渐明》（上），载于《中国土地》2007年第5期，第7页。
[27]当然，引入法律的手段，允许机关诉讼等形式，更有助于实体规则的形成和可预见性。
[28]参见〔日〕大橋洋一：《まちづくりにおける法定計画と協定·協議》，载于芝池義一、小早川光郎、宇賀克也编：《行政法の争点》，有斐阁2004年第3版，第228页。
[29]《城乡规划法》第7条、第17条第3款。