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购房者对建筑工程竣工验收备案行为可以提起行政诉讼
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张跃 安徽省安庆市中级人民法院
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内容提要: 建筑工程竣工验收备案是指房屋的建设单位在房屋综合验收合格后将验收资料上报建设行政机关，由其登记保存以备检查和监督的行为。这是国家为加强建筑工程质量监管所规定的一项制度。如果建设行政机关不依法进行备案，则会对建筑工程质量监管留下隐患，进而侵害购房者的权益，因而普通购房者具备起诉建筑工程竣工验收备案行为的原告主体资格。
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■案号 一审：（2011）岳行初字第00004号 二审：（2011）宜行终字第00054号
【案情】
原告（被上诉人）：叶某。
被告（上诉人）：某县住房和城乡建设局（以下简称某县住建局）。
第三人（上诉人）：某县建工房屋开发有限公司（以下简称某县建工房屋公司）。
一审法院认定如下案件事实：2011年2月，叶某因某县建工房屋公司违约迟延交付位于金太阳广场处一商品房一事向某县人民法院提起民事诉讼。在诉讼过程中为确定房屋综合验收合格的时间，叶某申请某县人民法院向某县住建局调取金太阳广场的竣工验收备案表。在法院调取的竣工验收备案表中载明以下情形：某县住建局委托的某县建筑工程质量监督站对某县建工房屋公司开发的金太阳广场1、2、3#楼工程进行竣工验收备案的时间是2009年12月30日。而在备案材料中专业管理部门验收意见表中，公安消防部门和环保部门同意验收的时间分别是2010年4月29日和2010年9月6日，规划部门仅盖有印章但未签署日期。由此叶某认为某县住建局在未经消防、环保等部门验收合格的情况下提前对金太阳广场工程进行的竣工验收备案，遂向某县人民法院提起诉讼，要求确认某县住建局的该备案行为违法。
叶某诉称：2009年8月29日原告与某县建工房屋公司签订了一份商品房买卖合同，合同约定该公司于2009年12月28日前将经综合验收合格的商品房交给原告。合同约定如第三人违约不超过60日的按已付房款的日万分之十支付违约金，超过60日的按日万分之二十支付违约金。合同签订后，原告全面履行了义务，可第三人迟迟不交付房屋。 2010年9月20日，第三人向原告下发了一纸通知书，要求原告入住。原告当即要求第三人出示竣工验收备案表及合同约定的其他文件，而第三人未能出示。为此原告于2011年2月14日向某县人民法院提起民事诉讼，要求第三人按约定交房，支付违约金并赔偿损失。同时申请法院到某县住建局处调取竣工验收备案表和备案必须的前置材料。调查法官两次到被告处，被告均不能提供。后仅提供了备案表而不提供其他材料。经了解得知，被告进行备案时，消防、环保等部门还没有验收。由于原告与第三人约定的交房条件是房屋必须综合验收合格，竣工验收备案是综合验收合格的法定标志，被告违法提前备案严重侵害了原告获得第三人赔107偿的权利。为此诉至法院，要求确认被告的该竣工验收备案行为违法。
被告某县住建局辩称：一、答辩人委托的某县建筑工程质量监督站为金太阳广场工程竣工验收备案行为符合法律法规规定。第三人金太阳广场工程竣工验收备案时，第三人向答辩人委托的备案机构提交了工程竣工验收表、工程竣工验收报告及相关验收资料，施工单位签署的工程质量保修书、施工许可证、住宅质量保证书、住宅使用说明书、工程质量监督报告等材料，并在相关部门对该工程认可使用的情况下，依法进行了备案。根据国家环保局相关批复，房地产建设项目，可在主体工程竣工后正式环保验收前，进行试生产，待入住率达到一定比例后，再进行环保验收。根据公安部《建设工程消防监督管理规定》，本案第三人建设工程不属于法律规定的大型人员密集场所和其他特殊建设工程，在备案前不需消防验收。二、建设工程竣工验收备案行为不具有可诉性。 1.竣工验收备案只是行政机关对建筑工程竣工验收的一种程序上的管理，是建设单位向建设行政机关报告房屋竣工验收情况以备查考的行为，只是对客观事物发展过程的客观描述和记载行为，行为本身不带有审查性；2.备案行为只是对工程竣工验收报告以及其他验收资料进行登记、收讫的形式，对当事人的权利义务没有实际影响，不会对当事人的权利义务形成确认。根据行政诉讼法的规定，该行为不具有可诉性。三、被答辩人不具备本案原告主体资格。即使备案行为具有可诉性，由于被答辩人既非工程的建设主体，也非房屋的所有人。同时，备案行为对工程竣工验收不产生实质影响。因此，被答辩人作为本案原告主体不适格。
综上，请求法院驳回叶某的起诉或者维持答辩人的竣工验收备案行为。
第三人某县建工房屋公司陈述意见与某县住建局的基本一致。
【审判】
某县法院经审理认为：建筑工程竣工验收备案是建设行政主管部门加强房屋质量监督管理的一种具体行政行为，应严格依照相关法律法规规章的规定，对提交备案登记应当具备的形式要件进行审查，具备全部要件的即予以备案登记，不具备全部要件的即不予备案登记。某县住建局在未经环保、消防部门验收合格，规划部门未签署意见的情况下，对第三人某县建工房屋公司开发的金太阳广场1、2、3#楼工程进行备案登记，违反了《建设工程质量管理条例》第四十九条和《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条的规定，显然违法。依据行政诉讼法第五十四条第（二）项，最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第57条第2款之规定，判决如下：确认某县住建局2009年12月30日对某县建工房屋公司金太阳广场1、2、3#楼竣工验收备案登记行为违法。案件受理费50元，由被告承担。
一审宣判后，某县住建局不服一审判决，向安庆市中级人民法院提出上诉，请求二审法院撤销一审判决，驳回叶某的起诉或者维持该局的竣工验收备案行为。上诉理由基本上仍为一审的辩解理由。
某县建工房屋公司同时提起上诉，上诉请求及理由与某县住建局基本一致。
安徽省安庆市中级人民法院二审查明的事实与一审相同。
二审法院经审理认为：根据住房和城乡建设部《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》的规定，竣工验收备案是建设行政机关在本行政区域内对建筑工程实施监督和管理的行政行为，该行为的内容就是特定的建筑工程的建设单位向建设行政机关报告工程完成验收情况，行政机关予以登记备案，以供行政机关检查和监督。法律设立此项制度目的即是加强房屋建筑质量的监管，如果建设行政机关不依法进行竣工验收备案，无疑会对房屋建筑质量的监管留下隐患，进而侵害购房者的权利。故本案中叶某作为金太阳广场中的商品房购买人，有权对某县住建局对金太阳广场的竣工验收备案行为提起行政诉讼。
依据住房和城乡建设部《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条：“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表； （二）工程竣工验收报告；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。 ”本案中某县住建局在竣工验收备案表上签署“同意备案”并盖 章 的 时 间 是2009年12月30日，而规划、环保部门在此时并未就该工程出具任何认可文件或者准予使用的文件，某县住建局在某县建工房屋公司未提供法定资料的情况下对金太阳广场工程作出同意备案的处理，该备案行为违法。某县住建局在答辩状中所辩称在备案前得到规划和环保部门许可均是在诉讼过程中所补充的证据，依法对被诉具体行政行为无证明力。综上一审判决认定事实清楚，适用法律正确，两上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照行政诉讼法第六十一条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人负担。
【评析】
目前我国房地产交易市场十分活跃，由此也围绕着房地产交易产生了一系列法律问题，本案即是一例。本案中所涉及的主要问题是建筑工程竣工验收备案行为是否可诉，普通购房者是否具备起诉竣工验收备案行为的原告主体资格。
本案在审理过程中主要有两种分歧意见：一种意见认为竣工验收备案行为不属于法院行政诉讼的受案范围。理由是该行为是房地产开发商向建设行政机关报告房屋竣工验收的情况以备查考的行为，只是对事物发展过程的客观描述和记载行为，本身并没有任何行政决定的效力，对当事人的权利义务没有实际影响。同时叶某与某县建工房屋公司签订商品房买卖合同中约定的房屋交付条件是房屋经综合验收合格，房屋综合验收合格与房屋竣工验收备案是两个不同的法律概念，因而原告叶某与被诉备案行为无法律上的利害关系，其不具备原告主体资格。
另一种意见认为竣工验收备案行为能够对当事人的权利产生实际影响，是可诉的具体行政行为，同时原告叶某作为购房者也具备原告主体资格。合议庭最终采纳后一种意见，具体理由如下：
所谓房屋综合验收，是指在房屋竣工后在勘察、设计、施工、监理、建设单位验收合格并出具竣工验收报告的基础上，再继续由规划、消防、环保等部门进行验收，若验收合格则由以上单位出具认可文件和准许使用文件。而竣工验收备案则是指房屋的建设单位在上述所有部门验收合格后将验收资料上报建设行政机关，由其登记保存以备检查和监督的行为。根据《建设工程质量管理条例》第四十九条规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收。 ”通过上述规定可以看出，在竣工验收备案行为中，建设行政机关并非仅仅是简单地接受建设单位向其报送房屋竣工验收相关资料，还要对备案资料进行至少是形式上审查，如果发现违法情形将责令停止使用，重新组织竣工验收。由此可见，竣工验收备案行为无论对房地产开发商还是对购房者都会产生行政法上的拘束力，能够对购房者的权利产生实质性影响。而且法律设立竣工验收备案制度的目的即是加强房屋建筑质量的监管，如果建设行政机关不依法进行竣工验收备案，无疑会对房屋建筑质量的监管留下隐患，进而侵害购房者的权利。故本案中叶某作为金太阳广场中的商品房购买人，有权对某县住建局对金太阳广场的竣工验收备案行为提起行政诉讼。
虽然本案中叶某与某县建工房屋公司签订商品房买卖合同中约定的房屋交付条件是房屋经综合验收合格，但如果一项建筑工程通过了竣工验收备案，即表明该工程已经具备了全部的必需竣工验收资料，因此可以认为通过竣工验收备案的房屋是完全具备交付条件的，那么某县住建局对金太阳广场竣工验收备案的时间就将对原告叶某所购买的房屋具备交付条件的时间认定产生重要影响，最终对叶某与某县建工房屋公司民事纠纷中违约金的计算产生重要影响，从这个意义上来讲，叶某无疑也具备了原告主体资格。
至于本案中某县住建局对某县建工房屋公司金太阳广场1、2、3#楼竣工验收备案行为是否合法的问题，某县住建局在竣工验收备案表上签署“同意备案”并盖章的时间是2009年12月30日，而规划、环保部门在此时并未就该工程出具任何认可文件或者准予使用的文件。由于某县住建局在第三人某县建工房屋公司未提供法定资料的情况下对金太阳广场工程作出同意备案的处理，该备案行为显然违法，在判决理由中已经详述，在此不做赘述。
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涉及法律法规：
《建设工程质量管理条例》第四十九条
《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》
公安部《建设工程消防监督管理规定》
最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第57条第2款
《房屋登记办法》
《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》
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