从一起颁发土地使用证上诉旧案 看行政诉讼三大理论难点（一）


一、该案基本案情
1992年10月18日，原黄州市人民政府(后更名为黄州区人民政府)为建设黄州大市场成立了黄州市市场建设管理委员会(下称管委会)，管委会主任由原黄州市常务副市长许明怀担任，以政府办、财办、工商、计委、土管、城建、财政、规划、税务等十三家单位主要负责人为管委会的组成人员。管委会下设办公室，负责日常事务，管委会的主要职责是协调黄州市大市场建设的有关事宜，并以其名义代表政府对外招商引资。随后，原黄州市政府出台了一系列建设黄州大市场的优惠办法。
1992年4月28日，鄂州市融昌房地产开发公司与管委会签订了《独资建设黄州大市场合同书》，根据合同的约定，管委会于1993年6月1日起，有偿出让给原告黄冈市黄州商城融昌房地产开发公司土地9351．4平方米(约合14．027亩)，分别是大市场中的C′、D′、E′座三处，出让金90元平方米，合计金额841626元，土地出让期为40年。由管委会负责办理出让地的土地使用证和注册登记手续。合同生效后，原告付定金10万元给管委会，并投人资金开发建设。1994年初，原告完成了C′主附楼和D′主楼的主体施工任务。在建设期间，原告于1993年6月30日向管委会提出“关于颁发国有土地使用证的报告”，管委会批复：“经研究，待商城土地总证办妥后，再由办公室负责为融昌公司办好分证”。事后，原告又多次书面、口头向管委会提出颁发土地证的申请，管委会不予答复。
1994年初，黄州大市场已初具规模。同年3月9日，经原黄州市人民政府批准，先后成立了“黄州市工商行政管理局商城分局”和“湖北黄州商城实业总公司”。原管委会的职能由黄州商城实业总公司予以取代。1995年5月19日，经原黄州市人民政府批准，原黄州市工商局商城分局与黄州市土地局签订了土地使用权出让合同，并缴纳出让金204万元，取得了黄州商城的土地使用权。1995年12月18日和1996年1月31日，第三人实业公司在未取得对该宗土地使用权且未与原告协商一致的情况下，分别与第三人中誉公司和五洲公司签订土地转让协议，将原告的建设用地(即D′楼附楼部分、E′楼)转让给中誉公司和五洲公司。1996年2月1日和2月5日，中誉公司和五洲公司分别领取了黄州国有(1996)字第000702934号和000702935号国有土地使用证。1996年6月26日和1997年4月7日，原告分别收到中誉公司和五洲公司要求原告停止侵权行为的分函，并得知其建设用地已被非法转让，遂多次以书面形式向黄冈市土地局、黄州区人民政府反映，要求撤销上述两证并为原告办理土地使用证，但均未得到妥善解决。由于三被告及第三人的行为，迫使原告长期停工，造成经济上的重大损失。
另据本案有关证据证实，原黄州市工商局商城分局与实业公司虽然单位性质和单位名称完全不同，但两者在对黄州商城项目管理等方面实为一体，双方组成人员相互交叉，职责混淆，以致商城工商分局的土地使用权，又被实业公司以自己的名义转让。被上诉人融昌公司系原鄂州市房地产开发公司黄州公司经工商变更登记成立，与原鄂州市融昌房地产开发公司分属相互独立的企业法人，鄂州市融昌房地产开发公司因破产被注销，不影响融昌公司的诉讼主体资格。
基于上述原因，原告黄冈市黄州商城融昌房地产开发公司遂以黄冈市土地管理局、黄冈市黄州区人民政府、黄冈市人民政府为共同被告，湖北省黄州商城实业总公司、黄冈市中誉窑炉有限责任公司、黄冈市五洲窑炉工业总公司为共同第三人，向黄冈市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销原黄州市人民政府颁发给第三人中誉、五洲公司黄州国有(1996)字第000702934号、第000702935号国有土地使用证：黄冈市人民政府继续履行原黄州市人民政府与融昌公司的行政合同和法定职责。并责令黄冈市土地管理局给原告办理黄州大市场C′、D′、E′座的土地使用权变更登记手续；赔偿原告所有的经济损失。
二、两级法院的裁判情况
黄冈市中级人民法院认为，管委会是黄州市人民政府的临时机构，所实施的行为是代行政府的部分职能。其与融昌公司签订的《独资建设黄州大市场合同书》无论从形式要件看还是从实际内容看，并非平等主体间的权利义务关系，而是不平等主体间签订的合同，因此属行政合同。其争议的法律后果黄州市人民政府理应承担。原告融昌公司为响应原黄州市人民政府招商引资的号召，与管委会签订合同，并投人大量资金进行开发建设，被告黄州市人民政府理应对原告给予支持帮助，并提供建设的便利条件和投资环境。而该政府既不按合同约定，又不按其职责为原告办理土地使用证，且明知是原告的建设用地又批准转让他人，实属拖延履行法定职责的违法行政行为。被告黄州区人民政府称该宗土地的转让系第三人实业公司的行为所致，显属规避履行法定职责的行为。实业公司的成立及管委会的消失均系该政府批准，被告称其不够行政被诉主体显然于法不符。原告的起诉经审查未过诉讼时效，应予保护。因原黄州市市改区后，其土地管理职能由黄冈市人民政府行使，故追加其为本案被告。原黄州市土地管理局出于保护地方利益，为中誉和五洲公司颁发土地使用证，致使原告停工，造成重大经济损失，属滥用职权的行为。因黄州市市改区后，黄州市土地管理局隶属于黄冈市土地管理局，不再履行土地管理职能，故由黄冈市土地管理局承担法律责任。第三人实业公司明知是原告建设用地且未取得该宗土地的使用权，擅自非法转让土地，其行为直接侵犯了原告的土地使用权，其转让行为无效。第三人中誉、五洲公司对该宗土地的使用权虽然是善意取得，但其权益的保护不属于行政诉讼法调整的范围。原告提出因政府行为造成工地上的材料丢失、长期停工的损失，没有事实依据和法律依据。故黄冈市中级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第3目、第5目、第(三)项的规定，作出(1999)黄行初字第4号行政判决，判决：一、撤销原黄州市人民政府颁发给第三人中誉、五洲公司黄州国有(1996)字第000702934号、第000702935号国有土地使用证：二、被告黄冈市人民政府在判决生效后30日内履行原黄州市人民政府与融昌公司的行政合同和法定职责。并责令黄冈市土地管理局在判决生效30日内给原告办理黄州大市场C′、D′、E′座的土地使用权变更登记手续；三、驳回原告请求赔偿的诉讼请求。案件受理费18000元由被告黄州区人民政府负担。
黄冈市土地管理局不服黄冈市中级人民法院(1999)黄行初字第4号行政判决，向湖北省高级人民法院提起上诉。湖北省高级人民法院依法组成合议庭，于2001年2月13日公开开庭审理了本案。
经审理，湖北省高级人民法院认为，原黄州市市场建设管理委员会系原黄州市人民政府成立的临时机构，其行为产生的法律后果应由原黄州市人民政府承担。由于黄州市市改区后，原黄州市人民政府的职权由黄州区人民政府接替行使，因此，管委会与被上诉人融昌公司签订的《独资建设黄州大市场合同书》中约定的相关义务及其责任，依法应由原审被告黄州区人民政府负责履行和承担。该合同虽对黄州商城的土地出让进行了约定，但根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的有关规定，土地出让合同应由土地管理部门与土地使用者签订。由于管委会不具备法定出让土地合同的主体资格，该合同只能视为双方就土地使用权转让达成的协议，原审判决认定该合同系行政合同的观点不符合法律法规的规定。被上诉人一审提出请求判决黄冈市人民政府、黄冈市土地管理局作出向其出让黄州商城C′、D′、E′座土地使用权的决定并颁发土地使用证，但融昌公司是否符合取得上述土地使用权的条件，应由土地管理部门依法进行审查后确定。原审法院直接判令黄冈市人民政府、黄冈市土地管理局为融昌公司办理土地使用权变更登记手续不当，应予纠正。融昌公司与管委会签订的《独资建设黄州大市场合同书》是双方充分协商后达成的协议，融昌公司在合同签订后投入资金进行基础建设，为黄州商城的顺利建成做出了积极的贡献。对于合同履行中存在的问题，双方应本着平等互利的原则进行协商，在不能达成一致的情况下，可以通过民事诉讼的途径加以解决。本案争议涉及的土地使用权直至纠纷发生时并未转移至原审第三人实业公司名下，而该公司以自己的名义与中誉公司和五洲公司签订土地使用权转让协议，将争议地的使用权转让给后者，违反了有关土地转让的法律规定。原黄州市土地管理局在转让人未取得土地使用权的情况下，仍予以批准同意转让并为受让方办理有关手续及颁发土地使用证，其行为违法，原审判决撤销该具体行政行为正确。上诉人认为原黄州市土地管理局为中誉公司和五洲公司颁发土地使用证的行为合法的上诉理由，不能成立。原鄂州市融昌房地产开发公司在与管委会签订合同后，实际由黄州公司履行该合同，对此，管委会并无异议，应当视为认可和接受了黄州公司作为合同一方当事人履行合同的事实。其后，黄州公司更名为现融昌公司，由其承受原黄州公司的权利义务，这一变更已经工商行政管理部门认可。因此，上诉人提出被上诉人不具备本案诉讼主体资格的上诉理由没有事实依据，本院不予支持。原审法院在本案一审时曾裁定中止审理，其后根据本案的情况口头裁定恢复审理并作出一审判决，并未违反法律规定。上诉人认为原审法院未裁定恢复本案审理即作出判决违反了法定程序的上诉理由，亦不能成立。综上，原审判决认定事实清楚，程序合法，但适用法律不当。于是湖北省高级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(二)项的规定，于2001年9月25日作出(2000)鄂行终字第78号行政判决书，判决如下：
一、维持黄冈市中级人民法院(1999)黄行初字第04号行政判决的第1、3项；
二、撤销黄冈市中级人民法院(1999)黄行初字第04号行政判决的第2项；
三、责令黄冈市人民政府、黄冈市土地管理局在本判决生效后两个月内对被上诉人融昌公司办理黄州商城C′、D′、E′座土地使用权变更登记手续的申请予以审查并作出答复。
本案一、二审案件受理费各18000元，共计36000元，由黄州区人民政府、黄冈市土地管理局各负担14400元，由融昌公司负担7200元。
本判决为终审判决。