工业房地产律师办案心得

发布日期：2012-11-11 作者：徐涛律师

认清土地权属与用途《土地管理法》对我国土地主要进行了两种分类，一是从所有权主体的角度，将土地分属国家和集体；二是从土地用途的角度，将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。两种分类是互相交叉的，以建设用地为例，就有国有建设用地与集体建设用地之分。

在上述字面层面上，土地的权属和用途似乎是清楚无疑的。但是，到了实践操作层面上，就存在许多不确定性了。

首先，无论是一手的招拍挂还是二手的转让与合作开发，除政府以外，对于所有土地开发参与者来说，搞清楚目标地块的权属情况，都是首要的问题。但现实情况是，在一手招拍挂过程中，政府部门为了招商引资，经常会在土地上的农作物还很齐整的情况下就宣称该地块已经收归国有且随时可以出让并用于建设。而在二手转让的情形中，转让方为了促成交易，尽快套现，常常会隐瞒目标地块上的权属瑕疵，比如将不能上市交易的集体用地说成是可以自由转让的国有土地，再比如夸大地块范围，将并不属于红线范围且属违法占得的土地，折算为目标地块的一部分，并纳入交易框架。

其次，土地的具体用途，对于生产建设目标的达成和投资升值目标的实现，都至关重要。正因为如此，土地用途方面也到处是地雷阵。最为常见的是，工业用地与商住用地的错乱。由于基准地价、成交价和竞争激烈程度的巨大差异，很多拟建商住楼的开发商将目光投向了量大、价低的工业用地。尽管国家已有法律规定，且国务院以及国土资源部也已是三令五申，但此种现象就是屡禁不止，甚至遍地开花。究其原因，就是国家高度垄断土地格局下的巨大差价。有的人有能力凌驾于法律之上，因此做成了许多这样的非法项目。有的人开始有能力凌驾于法律之上，项目也做了，但后来因种种原因不能继续凌驾下去了，于是项目要么泡了汤，要么就是把黑钱怎么吞进去的又怎么吐出来。对于那些没有能力凌架于法律之上，或者虽有能力但求长远发展的良民，就需要特别注意上述土地用途上的地雷，无论是自建，还是收购别人的项目，都需要瞪大眼睛。与此类似，工业用地与仓储用地也经常会存在这方面的混乱。

再次，土地的权属和用途，还直接关系到项目开发进度问题。在操作土地使用权的法律实务过程中我们体会到，只有国有建设用地才可以在可预期的一定时间内取得，对于集体土地和其他类型的国有土地，都很难具体确定其供地时间，主要原因是：
1. 上述土地均需要履行农转用和/或土地征收手续才能供地；
2. 农转用手续的前提是拥有农用地转用指标，而该指标由国土资源部确定并层层下达，下达时参考土地复垦任务完成情况、上年度指标使用情况等多项指标，导致各地可以分得的指标数量不一，即项目土地能否分到相应的农用地转用指标，很难事先确定；
3. 拥有农用地转用指标也仅是办理农用地转用手续的前提，最终的审批权一般掌握在省、直辖市人民政府手中；
4. 与土地征收有关的问题也很多，主要集中在两个方面：一是审批难，该审批权至少掌握在省、直辖市人民政府手中，涉及基本农田或土地面积较大的，甚至需要国务院批准；二是拆迁难，这是个关乎社会稳定的问题，难度之大可想而知。

在上述因素的综合作用下，除国有建设用地以外，集体土地和其他国有土地都很难被立即用于建设，有时甚至根本不可能合法使用。因此，对于企业或其他用地人而言，将时间和资源集中到法律手续较完备的地块上才是最为明智的选择。

附：土地权属、用途与项目建设的关系简表

所有权	土地用途	直接用于建设	如何用于建设
国有土地	农用地	否	履行农转用手续（至少需经省级人民政府批准，下同）
	建设用地	是	直接出让、租赁等
	未利用地	否	履行农转用手续
集体土地	农用地	否	乡镇企业	履行农转用手续
			其他企业	履行农转用、土地征收手续（至少需经省级人民政府批准，下同）
	建设用地	否	乡镇企业	直接使用
			其他企业	履行土地征收手续
	未利用地	否	乡镇企业	履行农转用手续
			其他企业	履行农转用、土地征收手续

供地方式“中看不中用” 以是否付费为分类标准，土地使用权的取得分为有偿取得和无偿取得两种，其中有偿取得又被细分为土地使用权出让、土地租赁、作价出资或者入股三种方式，而无偿取得方式仅有一种，即划拨。

土地法律法规似乎给了我们丰富多彩的选择，但通过做案子我了解到，上述多种供地方式，实际上更像是小沈阳手上的菜单，赵本山想点划拨，回答是，没有；赵本山改为作价出资或者入股，回答还是，没有；赵本山扶了扶帽子说，土地租赁，这次的回答改了，这个真没有。

一、与利益无关的划拔

土地管理法第54条规定，可以以划拨方式取得的土地包括国家机关用地和军事用地，城市基础设施用地和公益事业用地，国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地和法律、行政法规规定的其他用地。

应该说，上述规定已经很清楚了。划拨应该仅用于公益用途，有盈利目的者禁入。但事实上，上个世纪九十年代，有很多土地被划拨给了企业。例如，本律师经办的一个并购项目中，上家是上海一家相当出名的民营企业，据说背景深厚，所以在上个世纪九十年代圈了好多地。但又据说，近年来其靠山有点靠不住了，导致资金断链，开始卖房卖地。拿到产证后发现，诺大的纯生产经营用地，竟然全部来自于划拨。这不得不令我对上述传说，信以为真。

上述情形并不是孤立的，全国各地多的是。尽管国土资源部有规定，土地档案可以公开查询。但大多数情况下，土地管理部门会以秘密为由拒绝提供。有些地方相对开明，档案是让查的，但极少档案中会有关于划拨的批文。尽管概率很低，但查得多了，确实也看到过几份类似批文的文件，但除了“同意+龙飞凤舞的签名”，最要紧的批准理由却无处可寻。既然领导同意，自然应该是有依据的。如果一定要说土地管理法中的上述规定存在漏洞，那肯定是“其他用地”被地方政府扩大解释了。好在，国土资源部于 2001年10月22日发布了《划拨用地目录》（国土资源部令第９号），对国家机关用地和军事用地，城市基础设施用地和公益事业用地，国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地进行了细分，同时明确“法律、行政法规规定的其他用地”是指监狱、劳教所、戒毒所、看守所、治安拘留所、收容教育所的用地。

在2001年之后出让的经营性地块中，我再没有看到过划拨用地。这从另一个侧面，印证了关于地方政府对土地管理法做扩大解释的猜测。这同时还表明，我国的法律人完全有能力把我们的法律法规制定的无缝插针，“其他条款”完全可以不要和避免，前提是法律的主要适用对象中包括利益关系明显的地方政府，或其他利害关系人强大到地方政府可以达到的程度。例如被拆迁人若主要是地方政府，我相信暴力拆迁、拆迁补偿等问题一定早就解决的一干二净了。

中央的力量明显更强，因此无论你是谁，现在若想再以划拨方式拿地用于生产经营，基本是不可能完成的任务了。但市场上毕竟还是存在不少已经划拨，且可能面临兼并收购的地块。对于这些土地，处理时应注意四点，即《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第44条、第45条所要求的四个条件：第一，土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；第二，领有国有土地使用证；第三，具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；第四，签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。

二、“国家队”专用的作价出资或者入股以及授权经营

作价出资或者入股，是个应用广泛的词汇。民营企业家们经常以此代指公司法上的不动产出资，农民们又普遍以此词代指盘活集体土地的具体方式。实际上，真正土地管理法意义上的作价出资或者入股，仅适用于国有企业。作价出资或者入股是产权层面的国家队，经营层面上也有国家队，学名授权经营。授权经营的适用范围更窄，适用对象不仅只限于国有企业，甚至还要求是国有企业集团中的核心企业。

上述适用范围和适用对象看似很小、很少，但考虑到国家队的总体数量和个体规模，可以想象此类土地的数量之巨。土地是首要且重要的生产资料，对于众多生产经营领域而言，它也是事实上的入场券。国家队的无偿用地，可能会造成或者已经造成且仍在造成规模巨大的浪费，同时可能会或已经且仍在造成公私企业在参与市场竞争方面的不公平。

这是国家队专用的，不用多说。

三、与市场渐行渐远的土地租赁

1999年之前，在招商引资的背景下，很多开发区把土地出租给了三资企业。翻看一下当时的出租合同，文本的严密性大多不如当今普通家庭的房屋出租协议，例如对租期的规定很多都突破了合同法有关租赁合同最长不得超过20年的限制，租金的标准和支付期限也非常随意。

1999年7月27日，国土资源部颁布并实施了《规范国有土地租赁若干意见》（“《土地租赁意见》”，国土资发（1999）第222号）。该意见第一条规定，“国有土地租赁是指国家将国有土地出租给使用者使用，由使用者与县级以上人民政府土地行政主管部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。”该意见第二至第八条规定了国有土地租赁的具体要求，但第九条则明确指出，“各省、市在本《意见》下发前对国有土地租赁适用范围已有规定或各地已签订《国有土地租赁合同》的，暂按已有规定及《国有土地租赁合同》的约定执行”。

因上述文件确立了土地租赁是土地使用权出让的补充的原则，此后，土地租赁基本退出了市场。但是，原来以租赁方式拿到土地的企业，有很多都面临着关停并转，如何安全消化这批土地，是个相当现实的法律问题。本律师经办的并购项目中也有多起涉及到这一问题，禁得起推敲的方式是，要求上家把土地退给政府，再由政府以出让方式重新出让。虽然有给他人做嫁衣裳的可能，但由土地租赁有关法规的含糊其辞所带来的不确定性，比给他人做嫁衣裳更为可怕。如果用以投资的钱是你自己的，最好谨慎点花。

小结：从法律规定上来看，建设用地使用权的取得方式似乎比较多。但是，对于欲从事生产经营活动的民营企业、外资企业或个人而言，能够在土地一级市场取得建设用地使用权的途径，几乎仅有出让这一种方式。

附：建设用地供地方式一览表（王秋瑞律师总结）

供地方式	法律程序	是否有偿	土地使用权类型	使用人
出让	协议或招标、拍卖、挂牌（以下简称“招拍挂”）	有偿	出让土地使用权	法人自然人其他组织
租赁（一级市场）	协议或招拍挂	有偿	承租土地使用权	1) 法人 2) 自然人 3) 其他组织
划拨	行政	无偿	划拨土地使用权	仅限单位按照行业、产业划分，与主体所有制无关，即不分国有、民营或外资企业
作价出资（入股）	协议	有偿	作价出资（入股）土地使用权	仅限国有企业
授权经营	协议	有偿	授权经营土地使用权	仅限国有企业

协议出让与招拍挂的死穴
一、协议出让及其死穴

土地使用权出让方式，经历了从协议出让到招拍挂的变迁。我们最早是搞协议出让，即拟用地单位（包括个人，下同）直接与有权部门签订出让合同。只所以说是有权部门，没有明确为法定的国土资源管理部门，是因为在很多年里，确实出现了出让方五花八门的盛况。以本人见过的出让合同为例，其中的出让方就包括但不限于：开发区、招商局、乡镇政府、村委会。甚至有的个人，也把很正常的转让合同写成是出让合同，似乎“出让”两字可有门神之用，辟邪。

法律对出让方的规定是清楚无误的，应为土地所在地的县级国土资源管理部门。立法并不含糊，现状却眼花缭乱，原因明显是部门之间争夺土地大权。于是，国家进行了整顿，现在的情况是由国土局统管，较少出现例外。

另一个比较大的问题是价格。再以我见过的出让合同为例，出让金有0元的，有10元的，当然也有多点的。这么好的地，为什么卖不出价呢？太黄太暴力了，所以国家定了基准地价，协议出让不能低于基准地价的70%。一方面要自上而下的推行，另一方面要再打个折扣，哲学上的理由是具体问题具体分析。但问题是，分析的对，结果才对，分析的错，结果就错，很浅显的道理。

钱不是最大问题，最大的问题是有钱不卖给你。协议出让，国土局既然享有“平等自愿”的天赋权利，当然可以选择与何人交易。腐败的操作余地太大，所以出台了招拍挂。

二、招拍挂及其死穴

相对于协议出让，招拍挂的进步是巨大的，但尚未到革命的地步。最大的进步是，国土局从纯民事主体，变换为行政主体加民事主体的混合体。先由拟用地单位PK，胜者再去和国土局签合同。比武招亲，自然比较公平。

但只要是竞争，就得要有规则。PK是公平的，但前提是PK的规则公平。国土局在公布招拍挂公告时，会设定用地者条件，这里面就有巨大的学问。我见识过的招数包括：量身定作，例如国土局或某某局想把地给A企业，为避免CBD企业来争，就按照A企业的特色打造用地条件，无论是理论上来说还是实践中来看，只要限制性条件够多，就一定可以锁定目标，这是搜索原理，百度和GOOGLE都知道；另一个就是被超过申请时限，招拍挂应该有明确的开始时间，所以申请时间也得有个截止，合情合理。但问题是，若在收到A企业的申请后，本来负责接收申请的官员外出学习、培训、生病、开会、生孩子，那么你CBD企业的申请怎样提交呢？违规当然是明确的，但对于从商的企业来说，有搞行政诉讼的吗？GOOGLE都没搞。

再一个问题是价格问题。协议出让情况下，出现了0地价。招拍挂背景下，地王频出。地王是好的，因为这体现了原生态的无限制角斗式的公平。价高者得，草根也有机会。可惜我们没有勇气尝试这种原生态的公平，除了价高者得，招拍挂也可搞综合条件最优者得。上海闵行对一大宗土地这样搞了，主流媒体做了正面所道。我相信这种方式可以起到抵制地王、地价的作用，但前提是评委公平。高官是可能贪污受贿兼职保护黑社会的，如文强，虽然被打掉了，但若在他被打掉之前参加他控制的招拍挂，谁有胜算？法官可能枉法裁判，律师可能制造违证，专家可能不给开胸验肺，普通民众可能会是神经病。在无人可信的年代，评委何以做到公平？

上面漏洞已经够大够多了，但招拍挂中还有个例外条款，只有一个意向用地者或有特殊要求的，仍然可以协议出让。也就是说，相对于协议出让，招拍挂的死穴不但一个没少，还增加了很多。

三、市场化是唯一的选择

我国土地所有权分由国家和集体所有，国家不垄断土地，但国家垄断土地供应。关于垄断话题不用多说，对于土地供应中的各种问题，我直接开出我的药方：让集体也有土地供应权，即集体土地直接流入市场。如果怕农民因算不好经济账而被奸商坑蒙拐骗了，就把出让权限于村委会一级就行。

想像一下，全国有2365985个村，另有无法确切统计的其他集体，都加入到土地供应者的行列，竞争足够充分，绝对可以保证解决当今一切极端问题。遗留问题也许会有，但均应在人力可及范围之内。
附：协议出让与招拍挂对比表（王秋瑞律师总结）

出让方式	适用范围
协议	出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式外，方可采取协议方式，主要包括以下情况：供地中的协议出让，即供应工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以外用途的土地，其供地计划公布后同一宗地只有一个意向用地者的；划拨租赁土地补办出让中的协议出让，即原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让，经依法批准，可以采取协议方式，但《国有土地划拨决定书》、《国有土地租赁合同》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公开出让的除外；划拨土地转让中的协议出让，即原划拨土地转让，需补办出让手续并补缴出让金，转让方式一般可以选择协议出让方式；出让土地续期中的协议出让，即对于已经出让的地块，若土地使用权即将到期或需要提前延长使用期限，一般可以通过协议出让的方式办理续期事宜；出让土地改变用途等土地使用条件中的协议出让，即对于已经出让的地块，若需改变土地用途等土地使用条件的，一般以协议方式重新签订出让合同，必要时需要补缴或可退还一定金额的出让金。
招拍挂	1. 供应工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅经营性用地；2. 其他土地供地计划公布后同一宗地有两个或者两个以上意向用地者的；3. 划拨土地使用权改变用途，《国有土地划拨决定书》或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；4. 划拨土地使用权转让，《国有土地划拨决定书》或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；5. 出让土地使用权改变用途，《国有土地使用权出让合同》约定或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；6. 依法应当招标拍卖挂牌出让的其他情形；7. 对不能确定是否符合上述规定条件的具体宗地，可由国有土地使用权出让协调决策机构集体认定。

招拍挂中的法律黑洞
拿地，从来都是大佬们的游戏。表面来看，招拍挂这样的游戏规则，可以改变拿地游戏中的残酷和血腥，似乎文气了不少。但是，在规则不能得到有效执行的背景下，大佬们还是在招拍挂过程中搞出了很多猫腻。如果你是大佬，这篇文章就不用看了，你自然知道如何去搞这些猫腻。如果你不是大佬，那么下面的介绍可能会帮助你抛掉幻想，准备战斗。

黑洞一：招拍挂公告，不公也不告

国家制定的招拍挂规则，加入了公告程序，要求国土部门在出让计划妥当后，向全社会公布土地出让的消息，起到广而告知的作用。参加的人多了，才会有竞争，才能形成市场和制约，进而才谈得上公平。但是，对于搞得定的人来说，一般都不喜欢有人来竞争。

国家虽然规定，土地出让公告必须在省级以上媒体上发布20日。但是，对于公告所占的媒体版面以及媒体本身的发行量，是没有明确要求的。正因为如此，很多地方的国土部门，在绝大部分人都不喜欢看的媒体上，很郑重地发布一个小小的豆腐块。这样一搞，有几个人能看得到？

有的地方相对好一点，要求出让公告在当地国土局网站和房地产交易中心的电子显示屏上公告。但是，网站是需要维护的，是可能因技术原因打不开的，刷新可能是刷不出来的。至于房地产交易中心的电子显示屏，你会为了拍块地，每天一大早就拿个小板凳去电子屏前守着吗？

在短短的公告期限之内，你很可能是看不到这个公告的。你都不知道什么地块要拍，更不知道什么时候要拍，能拍得到么？因此，用地单位若很想得到一个地块，就一定要在公告之前，提早了解和跟踪地块情况。遗憾的是，在公告之前，土地的情况通常都是极不明确的，因此用地单位必须拿出一定的人力物力，用于调查和研究。
黑洞二：一女数爹无处提亲

拿地，就像讨老婆。政府像女孩子她爹，用地单位像光棍小伙。以前是包办婚姻，她爹想把女儿嫁给谁就嫁给谁，想要多少彩礼就要多少彩礼，如果这小伙子有来头，不要彩礼也可以，倒贴的也会有。但现在有背景的小伙子，已经妻妾成群了，而众多小伙子还都光着棍，于是讨伐声四起。她爷爷出来说，不搞包办了，搞比武或比文或比钱，反正竞争上岗。

有时候，岳父岳母与女婿的关系，比夫妻关系更为重要，所以未来女婿与未来的岳父岳母见个面很有必要。用地单位也一样，你拿了地就要在人家的一亩三分地上混，关系不好，混不下去怎么办？所以，用地单位在拿地之前，先要搞清楚这地块归谁所有、归谁管，弄明白当地的产业政策和税收。不然，吃不了让你兜着走。

对一个女孩子来说，父母总是确定的，性格和人品也比较固定。但是，土地的情况可能就不一样了，很可能会有不同的父母。以笔者遇到过的情况为例，A高新区附近有个B县，该县所属的很多土地虽不在高新区地理范围之内，但在行政上却归高新区管理。那么，如果你想见见未来的岳父岳母，你是找高新区还是找B县？你要关注这样地块的出让信息，该看哪家的公告？如果是三不管或三都管地带，要看三家的公告吗？与此类似的，还有很多国家级多开发区，省级开发区更不用说。

遇到这种情况，一定要查看国土资源部公布的开发区四至范围，同时确认政府批文上对目标地块的行政管理有没有确切的说法。如果连岳父岳母都搞不清楚，还是看看别人家的姑娘有没有嫁吧。
黑洞三：老大嫁老二家的女儿

国家是老大，集体是老二。

家规上说，老大家的女儿可以直接嫁，但老二家的女儿必须过继到老大家，才能往外嫁。如果你看上了老二家的女儿，老大告诉你说，这闺女已经过继给他了，可以嫁了。正常情况下，你是不是应该打听打听这个过继的事是否属实？如果大哥想把姑娘嫁给你，那么这大哥通常都会说这过继已经完成，且无论事实上有没有完成。你把彩礼给了大哥，二哥特别是二哥家中的男女老少找到你家门口来，你怎么办？

地头上没有插着标有国家或集体字样的牌子，只看地块本身，无法判断这地块的产权属于谁。笔者通过各地招商局看过很多地块，现场查看时，大部分地块上都还长着郁郁葱葱的庄稼，有时候农民还在地里耕作，但招商局领导无不例外的一口肯定，该地块农用地转用和土地征收已经完成，征地补偿已经到位，甚至农作物铲平后即可立即用于建设。但是，仅凭生活常识也应该质疑，或至少应该验证这些官方说法。

现场情况不能确定，口头信息无法确信。对于用地单位来说，最为可靠的方式就只有查看土地档案，确认是否有农用地转用和土地征收的批文，并验证批文是否合法合规。

不管你是不是有关系，招商、国土部门通常不愿意提供任何批文。或者是怕麻烦，或者是怕漏馅。解决办法是，指出明确的法律依据，即拟参加招拍挂的用地人有权要求查阅目标地块的法律文件，同时辅以适当的沟通技巧。用这样的方法，通常都能拿到，或至少可以看到那些关乎生死法律文件。
黑洞四：择偶标准秘而不宣

国家对土地实行用途管理，一个地块能够用来建什么项目，有比较详细的规划限制。

大的方面来看，主要有两种规划，一是国土部门制定的土地利用总体规划，具体指明土地的三类基本用途，即农用地、建设用地和未利用地。对用地单位来说，必须选择建设用地，否则可能会被拆墙炸房。二是规划部门制定的城市规划，其中又细分为城市总体规划和控制性详细规划，前者大致画出每个城市不同区域的基本建设前景，例如哪个区域搞加工，哪个地方搞物流；后者则比较详细的按地块分别明确该块的建设指标，例如容积率在什么范围，建筑密度有多大。

法律规定，上述规划应该是向社会公布和公开的，即要么全部挂在网上，要么任何人均可以到国土部门和规划部门自由查阅。但事实是，国土部门网站上通常是没有土地利用总体规划的，规划部门网站上虽挂了规划，但通常都是比较粗略的总体规划。如果你到国土部门和规划部门去现场查阅，难度非常之大。工作人员要么说这是国家秘密，要么说你无权查阅。好一点的会告诉你，该公布的都已公布在网上，你去看时却发现，根本没有你想要的内容。总之，你想了解你所看中的地块的具体规划要求，不是一般的难。

这就好比一个待嫁的姑娘，制定了刚性的择偶标准，例如对方身高必须是 1米8，对方星座必须是魔羯，但是她又不把这些标准告诉心仪这个姑娘的小伙子。择偶标准这么具体，却又秘而不宣，小伙子们的成功机率是可想而知的。

国家一方面严格土地用途，但另一方面又不让所有人知道这些具体用途，用地单位实在无所适从。古谚说，法不明则威不可测，那么在上述规划根本无从得知的情况下，用地单位的法律风险就彻底不可控了。

公务员们擅长严防死守，你不管来软的还是来硬的，都很难直接看到上述规划文件。但是，天无绝人之路。通过实地查看，充分利用相关部门办公地点张贴的图纸和文件，以及与其他相关文件进行对比和印证，大部分地块的规划情况仍然是可以基本掌握的。
黑洞五：朋友，有指标吗？

中国现代经济史，是部指标满天飞的历史，土地也不例外。

在供地环节中，涉及到这样三个指标：供地指标、农用地转用地标和折抵指标。我有一篇文章是专门研究土地指标问题的，在此简略概括一下。

先看供地指标。各个地方以招拍挂出让土地，不是想出让多少就出让多少的。国家有个限量，封顶但不保底。这个出让限量叫作出让计划，每年由国土资源部下达，各省不一。东部沿海地区高度紧张，远远无法满足出让需要。中西部地区按说应该属于地主，但年景不好，地主家也没有余粮。各地为了多拿一点指标，多卖几幅地，可谓机关算尽。有的搞指标省内飘移，在不同的市之间调剂和挪用指标。有的搞指标跨省买卖，中西部地区把用不完的指标折价或以其他有偿形式转让给东部沿海地区。都说我们的法律落后，看来并不尽然。至少我们的指标交易，不知道要比国际上刚刚兴起的减排指标交易，早了多少年。

再看农用地转用指标。土地管理法规定，农用地只能种庄稼，要想用于建设，必须先从农用地转为建设用地。但是，全国人民要吃饭，所以国家要求各地不能无限度的搞农转用。于是，你要想用一块原用于种庄稼的地，那么前提是政府得先有把这块地转为建设用地的指标。这个指标，也是由国土资源部统一分配的。

又看折抵指标。与供地指标类似，各地农用地转用指标也是一样紧张的，东部沿海地区同样远远不够用。国家给你定了量，你不够用，怎么办？理论上来说，土地复垦和开发是可以增加农用地的，于是国土资源总发文件说，如果你通过复垦开发新增了十亩地，那么你就可以拿到六亩的指标，用于占用你看中的耕地，简称建设占用耕地折抵指标政策。用毛主席的话说，这个政策真是广泛天地，大有作为。有的地方搞村庄合并、改造，把农民用的宅基地空出来，就可以挖庄稼地了。有的地方把河沟沟简单拦一下，搞得貌似鱼塘，转过头来就可以挖庄稼地了。国家规定这种土地整理要搞得像做项目一样，有立项，有招标，有验收。但是，我们的农民祖辈种了几千年的地，真要是能搞出那么多良田来，至于每年还进口那么多粮食么？

上述指标存在的问题已经很多了，但对用地单位来说，最大的问题还是这些指标看不见，摸不着。以前我们搞生活用品的计划供应，好歹是有个票的，比如说粮票、油票、布票、自行车票、电视机票。但是，比这些生活用品不知贵重多少倍的土地，虽仍然实行严格的指标供应制度，却没有一张票。那么，如果你想拍一块地，你何以判断这块地有没有供地指标、农用地转用指标或折抵指标？

由于连个最起码的票都没有，加之这些指标又总是在空中飞来飞去，神仙也难搞清哪块地上有指标，哪块地上没指标。幸运的是，笔者通过大量项目经验，仍然总结出一套比较可靠的鉴定方法。例如，多方打听目标地块所在区域的指标总量，查看复垦地块的档案材料，最有效的则是审查和验看有关农用地转用和土地征收的批准文件。
黑洞七：地价不是越低越好

买东西，越便宜越好。买地，未必。

低价出让国有土地，肥了贪官和奸商，损了国家和人民。这个问题国家已经注意到了，也出台了一些控制措施，主要集中在价格方面。

国土部先是出台了基准地价，按行政区域，把全国的土地分成若干等级，标明了价格，并且每隔几年更新一次。基准地价政策有两个短板，一是本身只是个参考价，很容易通过土地评估绕开，虽然后来国家规定工业用地出让价不得低于基准地价的70%，但仍未改变其“软弱”的本性；二是土地价格的波动情况并不亚于股市，但基准地价的更新却几年才有一次，即使只是个参考，其意义也已不大。

基准地价太软，国土部就又出台了个硬的，出让最低价。出让最低价是个不能突破的价格，这就像最低工资标准一样，基本保证了国家的最低出让收入。近几年，工业用地基本也都是按这个最低价签合同。不过，这也仅是一个名义上硬的政策而已，因为很多地方通过返还、补贴等方式，把刚入国家口袋的这个最低出让收入又拿了出来。

对于参加招拍挂的用地单位来说，若没有竞争对手，或者与领导关系太好，以至于出让价格超低，这未必是件好事。若出让价格低于出让最低价，会有土地出让合同无效的法律风险。自己持有，可能问题不大，但总有一天会转让，收购方在做尽职调查时必然发现这一问题。即使对方继续收购，价格肯定会被砍下一大截。所以说，地价并不是越低越好。
黑洞八：衙门是用来拜的

90年代末，我国进行了大规模的行政审批治理，“简化程序、方便群众”一时挂满各行政机构的办公场所。客观的说，经过这场运动，我国的行政审批事项确实得到了空前规模的削减。如果新闻联播的报道属实，那么审批事项骤然减少，并没有对经济发展与社会稳定产生任何不利影响，社会效果应该是大踏步前进了。如果这一推断成立，那么就可以进一步得出结论，之前设立的一些行政审批完全不必要，甚至根本有害。如果这一结论又不幸成立，那么推动这些行政审批的人是不是应该承担责任？

行政审批的减少，主要集中在公民个人事务方面。但是，老百姓并没有因此得到多少实质性利益。因为，真正影响经济的是公司，任何一个公司都不可能住在空中楼阁之上。在以加工业为主的经济阶段，尤其如此。也就是说，土地是任何一个经济主体都不可能逃避的成本，而这种成本无疑会计入各种各样的商品之中，并最终转嫁到老百姓头上。公司拿地所面对的行政审批事项并没有多大变化，纵然是选择租用厂房、办公室，也只是间接面对这些行政审批事项而已。所以，与拿地有关的行政审批事项，实际是间接地压在了老百姓头上。

我们来看看，拿地要面对的行政审批：
1.   项目建议书及批复。发改委负责。
2. 项目可行性研究报告及批复；发改委负责。
3. 环境影响评价报告及批复。环保局负责。
4.   选址意见书。规划局负责。
5. 建设用地规划许可证。规划局负责。
6.   建设工程规划许可证。规划局负责。
7. 建设用地批准证书。国土局负责。

发改委、环保局、规划局、国土局，建设过程中还会遇到建设局、消防局、人防办、水务局、供电局、电信局。一家大型国企负责地产项目的老总对我说的，拿地，需要拜衙门。国企拿地尚需要拜，那些没有背景的企业或个人，可想而知。

我认为，如果不能说这些程序必须全部取消，也应该大大削减：
首先，衙门林立违反土地法。不管是招拍挂实行之前，还是招拍挂实行之后，行政审批事项并没有根本性变化，只是审批时间一般都调到了招拍挂之后。应该说这是符合逻辑的，毕竟只有招拍挂之后才能确定用地人，用地人确定之后才有审批对象。但这又产生这样一个有趣的现象，招拍挂之后，用地单位虽然交了钱、签了合同，但若任何一个行政单位不同意，都可能导致土地证无法办出的严重后果。这种后果既不合情理，又不符法律。从情理上来说，无论国家哪个部门，只要有国字头的单位收了钱、签了合同，国家就应该说话算数，收钱给地，否则有违常理。从法律上来看，国土部门代表国家行使土地大权，这是国家基本大法：土地管理法的明文确定，既然国家的代表同意把土地出让给某个单位或个人，其他国字头的单位就无权站出来说不了。否则，连谁说了算都搞不清楚，作为被管理对象的用地单位自然更是无所适从，发展经济就真成了摸着石头过河。

其次，衙门审批没有什么用。我做过近百个大型房地产收购项目，通过尽职调查发现，没有一个项目的行政审批手续是齐全的。手续不齐全会有什么后果呢？“没什么后果，都有产证了，还有什么后果？”这是好几个国土局长对我说的。这样说并不错，因为物权法上的物权，并不以审批手续齐全与否为成立条件。不过，不影响物权，不等于没有后果。根据法律法规规章规定通知，手续不全可能会受到幅度很大的罚款。由此可以得出结论，上述行政审批的意义其实就是缴费，不缴费的后果是罚款。总之，看钱到不到位。

再次，衙门多腐败也多。各个部门都出来参与审批，每一个衙门都得点头才行，任何一个部门都办不成事，但任何一个部门都能坏事。这种规则，比联合国五大常任理事国的否决权还历害。从近年各地落马官员晒出的劣迹清单来看，无不与土地有关。可见，多重一票否决性的审批，必然导致严重腐败的产生。腐败一般都会包括索贿受贿，这是传统特征，也是大众认识最多的一点。其实，腐败还有另一个更加要命的问题，它严重影响经济发展速度。文强案说明，一些领导是喜欢搞女人的，而且喜欢搞明星，搞女大学生，口味越来越重。若做这样的交易，当事人可能需要喝很多场酒，打很多高尔夫，做很多铺垫工作，等最终完成这样的交易，时间必然过去了很久，地却荒在那里。如此一来，经济发展上的迟延，绝不止一天两天。全国这样的情况可能有不少，你耽误一年半截，我耽误半载一年，叠加起来，是个很惊人的数字。具体多少，请看官自己想象。
黑洞九：GDP催生出的用地要求

地方官员有GDP考核，达标的才能升官。关系前途命运，压力可想而知。重压之下，必有重大发现。于是大家发现，地，是撬动GDP的最有力杠杆。

计划经济模式下，上级定一个目标，逐级分解给下级完成。我们的GDP也是这样，中央定个保八争九，地方就有相应任务。任务下达给地方政府，但实际完成，靠的还是企业家、农民这些实干家。

毕竟，农民在地里是刨不出几个GDP的，所以地方政府喜欢把农民的地征来给公司，希望他们可以开动机器多造几个GDP出来。很大程度上，GDP靠投资推动。所以，聪明的公务员们就想出了拿地与投资相关联的办法。你要用地，可以，你得保证在这块地上投下多少钱。这样一来，来自上级GDP指标就落实到人头。落实的方法就是投资强度的要求，把它写在领导讲话里，编入产业政策里，写入出让合同里。你做不到，那就按合同里的违约条款办，看你敢做不到。

如果投资强度的用地要求被正当适用，就应该产生上述效果。如果歪用，就是以下景象：
第一，   投资强度是隐身的，公众无从监督。出让合同放在土地档案里，土地档案只有业主与公、检、法和政府部门人的可以查，其他人看不到。如果政府部门的人不把业主投资不到位的事挑出来，就没有人知道，当然也就没有惩罚。
第二，   投资强度是道门槛，挡住别人，放过自己。搞得定的人，不怕政府会事后追查投资问题，所以会要求政府把投资强度定的高高的，保证招拍挂还没开始，老实人就都早早洗了睡了。
第三，   投资强度是把双“柄”剑，企业能利用，官员也可以利用。企业如果老老实实上贡，你的投资自然是够强度的。若不进贡，自然就强度不够。毕竟，哪些算投资，并没有非常明确的标准。土地出让金算不算投资？进口的机器设备算投了多少资？人员、车辆算不算投资？不能计入或不愿计入注册资本的投资算不算投资强度里的投资？只要官员愿意，玩你没商量。
第四，   投资强度是个电闸，让你过你才过得去。工业地产转让的一大特别之处是有投资强度等用地指标的限制。从物权法的角度来看，土地使用权转让，除了你情我愿，不应再受其他限制。但是工业地产不行，地转，批文就得换，否则之前的批文就是完全没用的。换批文也存在一个很现实的问题，任何工业房产都不是平均建在地块上的，那么如果发生部分转让，空地较多的部分必然出现投资强度低于批文要求的情况。这种情况下，官员可以说，原地块已经达到投资强度要求，分割不影响当地总体投资，因此可以转让。但同时官员还可以说，批文与土地是对应的，土地不管分成多少块，每一块都得符合批文要求，如此一来，转让美梦通常就会泡汤。

与投资相关联，各地通常还有“公司落地”的要求。地，可以给你，但你必须在当地注册个公司，为当地贡献税收。尽管税收有很多种方式返还，但过一下账，也是很能帮助人的事情。而这，又必然导致工商、税务、劳动等各各部门的全面介入，因为你已经不在天上了，你落地了。落地，请开手机。
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