《中华人民共和国村民委员会选举法》立法建议
发布日期：2003-12-01 文章来源： 互联网
我国存在着制定统一的村民委员会选举法的必要性，我国1979年制定的选举法不能用来调整村民选举，而现在用来调整村民选举的村民委员会组织法，却仅共30条，其中涉及到村民选举的有6条，共500字，显然远远不足以调整我国9亿多农民的民主实践。村民组织法授权地方制定地方性法规的实施细则，配套调整村民选举，但在具体制度的创建上，各地村民组织法实施细则在内容出入很大，在有些选举制度上，虽然有很多的雷同之出，但文字表述不一，各地的立法技术不规范，所有这些都造成了我国宪法框架下的整个社会主义法律体系的不统一。所以，我认为，在全国范围内，制定统一的村民选举法势在必行，只是时间上迟早问题。
针对当前农村选举现状，我在研究村民组织法和各地的地方性实施细则的基础上，对村民的选举制度提出以下的几种立法建议：
在村民选举中引进选民资格案件
所谓选民资格案件是指在选民登记中，对于由选举委员会公布的选民名单有不同意见的，可以向选举委员会提出申诉。选举委员会对申诉意见，应在三日内作出处理决定。申诉人如果对处理决定不服的，可以以选举委员会为被告，在选举日的五日内以前向人民法院起诉，人民法院应在选举日以前作出判决。人民法院的判决为最后决定。
现在选民资格案件，仅仅只适用于县级及县级以下人民代表的直接选举中。而在同样是直接选举的村民选举中，村民组织法和各地的地方性实施细则都没有规定。在村民选举中，村民对选民名单登记有不同意见的，可以向村民选举委员会提出申诉。村民选举委员会对申诉意见，在选举日前作出解释和纠正。这种制度，因为村民选举委员会自己既登记选民名单，又自己审查自己登记的选民名单有没有不当违法之处，所以违背了自己不得成为自己法官的自然公正原则。
所以我建议，对公布的选民名单有异议的，应当及时向村民选举委员会提出申诉。村民选举委员会应当在三日内作出处理决定。申诉人仍不服的，可以在选举日的五日以前向当地的基层人民法院起诉，人民法院应当在选举日以前作出判决。人民法院的判决为最后决定。
但为了公平起见，本着我国实事求是有错必纠的法制精神，申诉人对于人民法院的判决仍不服的，可以提起审判监督程序。审判监督程序的提起，不影响本次选举中选民资格的认定。
确立海选模式
村民组织法第14条规定由本村有选举权的村民直接提名候选人，根据第14条，可以有两种提名方式：一种是村民多少人以上联合提名候选人，另一种是海选模式。我认为，由村民联名提出候选人，就会产生候选人人数远远多于应选人数的问题，所以就得预选，但采用何种程序来预选候选人？如果由村民代表会议来预选，因为村民代表的权力来自于村民委托，村民的提名效力高于村民代表的提名效力，提名效力高的就不应该为提名效力低所否定，所以这是不妥当的。如果由村民会议来预选，而实际上和海选模式是相同的程序，反而增加了选举工作量。所以，建议：排除联合提名方式，而采用海选模式提名产生候选人。
所谓海选模式，也有人称为一人一票的提名方式，是指由村民选举委员会召集本村有选举权的村民直接投票提名，经过村民选举委员会资格审查后，按主任，副主任正式候选人分别比应选人数多一人，委员正式候选人比应选人数多一至二人的数额确定，并当场公布正式候选人的名单。
海选模式必须遵守以下规则：（1），有半数选民参加，提名有效。（2），不得委托他人投票提名。（3），等额提名办法：提名主任候选人一名，副主任和委员会候选人与正式名额相等，超额提名无效。（4），分别提名方法：必须按村民委员会主任，副主任，委员三种不同职务分别提名，提名同一候选人两种职务的无效。
与村民联名提出候选人相比，村民联名是一种公开的提名方式，而海选模式是一种秘密的提名方式，为中国好面子的农民参与村民竞选提供了一种非常高的可能性。
关于竞选
村民组织法第14条规定候选人的名额应当多于应选名额，从而确立起差额的村民选举制度。选举一旦差额，就必然带来竞选，竞选是差额选举过程中所自然形成的法律现象。在村民选举中，必须引进竞选制度。
建议采用两种方式进行竞选：（1），村民选举委员会应当通过各种形式向选民介绍候选人的情况，介绍可以采取墙报、印发介绍资料、广播等，介绍的内容主要包括诸如候选人的简历、文化程度、家庭情况、经济情况、现实表现、工作能力、本人特点等。（2），主任候选人应当拟出任期目标，向选民公布，在选举大会发表演讲，演讲的内容包括阐述自己当选后的治村方案及工作目标，自己如何廉洁自律等。候选人应当回答选民提出的问题。竞选必须合法，不得有胁迫、贿赂、伪造选票等行为。竞选不得人身攻击，不得有侵犯其他候选人的隐私权和人格权之行为。
另外，建议还引进选民自荐制度。所谓选民自荐制度，是指没有被列为候选人的选民也可以在选举日的五日前以书面形式向村民选举委员会提出自荐的申请。村民选举委员会应当在选举日的三日前公布自荐人名单。村民选举委员会可以向选民介绍自荐人的情况。
关于投票选举中的具体投票办法
在中国的广大农村，农民历来没有举行公共集会以讨论自己权利的习惯，所以，中国的农民缺乏公共生活的空间。而在现代的民主制度下，需要有一个独立的公共生活空间，其中公民能够畅所欲言，通过投票能表达出自己内心对政治的真实意志，从而培养起村民的公民意识。我认为，在村民选举中，应当召开村民选举大会进行选举，如果不召开村民选举大会，让村民选举委员会提着票箱挨家挨户登门投票，虽然也能选出当选人，但已违背村民组织法中村民通过村民会议进行村民自治的法律精神。
建议规定投票选举时，应当召开选举大会。村民选举委员会应当根据选民居住状况和便于选举的原则，设立中心投票会场和若干投票站。中心投票会场，应当设立秘密写票处。对不便到会场或投票站投票的，可以设流动投票箱。村民选举中，必须召开选举大会，设立中心投票会场和若干投票站。
由于村民选举是三种职务的选举，在一次选举中，要同时选举出主任、副主任和委员三种职务，由此会产生不同的投票次序。一种是分别投票制，分三次投票分别选举出主任、副主任和委员，另一种是一次投票制，即主任、副主任和委员在一次投票中产生。本立法建议稿规定由村民会议或村民代表会议决定采用一次性投票方法，还是采用分别投票选出主任、副主任和委员。村民会议或村民代表会议没有决定的，也可以由村民选举委员会决定。但在一次性投票方法中，可以采用票数相加的办法。
所谓票数相加，是指较高职务的票数相加到较低职务候选人的票数上，但较低职务的票数不能相加到较高职务候选人的票数上。具体是指在一次性投票选举中，委员候选人的得票数，可将其获得主任、副主任、委员的票数累计相加，计算为所得票数。副主任候选人的得票数，可将其获得主任、副主任的票数累计相加，计算为所得票数。采用票数相加办法，我认为，可能更符合中国农民的民主感情，既然能当主任，当然能当副主任，既然能当主任或副主任，当然能当委员，所以，在更多的情况下使选民具有更大的投票自由，选举具有更大的公正性。但考虑到票数相加制度与村民选举中的每人一个选举权的平等原则相出入，所以，如果村民会议或村民代表会议也可以决定在一次性投票选举办法中，不采用票数相加方法。
关于对村民委员会成员的罢免、辞职、补选
选举权的宪法基础在于通过选举，公民将自己手中的权力委托给当选人来行使，但如果当选人很好地不能行使委托的权力，公民自然有权撤回委托，所以，选举权的概念还包涵着罢免权。村民会议有权罢免村委会成员，其具体作法是：（1），有五分之一以上的有选举权的村民联名提出罢免要求；（2），有明确的罢免理由；（3），村民委员会在一个月召开村民会议，逾期不召开的，有乡镇人民政府召开会议；（4），罢免须经有选举权的村民过半数通过；（5），罢免应当坚持秘密投票，公开计票、当场公布结果等原则。
另外，建议规定乡、民族乡、镇人民政府对严重违反国家法律、法规受到处罚的村民委员会成员，可以向村民委员会提出罢免建议。
村民罢免制度是村民选举制度的一个重要内容，但在实践中，虽然由村民提出罢免村民委员会成员的动议，却由村民委员会主持一个罢免自己的罢免大会，难免于心不愿，所以很难启动罢免程序。而由乡级人民政府召集罢免大会，由于乡级与村级存在着千丝万缕的关系，更害怕出现本行政区域内的罢免连锁反应，出于压倒一切要稳定的考虑，也不情愿召开罢免大会。所以，建议规定乡级人民政府在两个月内不召集罢免大会的，由村民会议自行选出罢免委员会成员，召集罢免大会。罢免委员会成员的具体名额和主持本届村民委员会选举的村民选举委员会相同。提出罢免动议的村民和被提名罢免的村民委员会成员不得成为村民罢免委员会成员。
村委会成员可以要求辞职的，但应当提交书面辞呈，经村民会议通过。未经村民会议通过，擅自离职的，应当对其所造成的损失承担赔偿责任。另外，建议规定因罢免、辞职、死亡、户口迁出本村等遇缺额的，应当在三个月内召开村民会议补选。但村民委员会成员缺额后，仍然满三人以上的，村民会议或村民代表会议也可以决定不补选。
补选又分两种情况，一种是补选村民委员会主任，或者补选二名以上村民委员会成员的，全套选举程序和方法；另一种是补选村民委员会个别成员，由村民委员会主持，候选人的提出和确定以及选民的投票等程序适合用本法有关规定，但可以不成立选举委员会，不重新进行选民登记等。
村民选举中的法律责任
在村民选举的实践中，由于法律上的各种制度不是很健全，选举争议层出不尽，选举争议分为两种，一种是对于整个选举是否有效的争议，另一种是某个候选人当选是否有效的争议。
建议规定对于整个选举是否有效的争议，向县级人民代表大会申诉，要求成立调查委员会调查。整个选举无效的，我认为，是指：（1）不足半数以上有选举权的村民参加投票的；（2）村民选举委员会产生不合法，或者有候选人从始自终参加村民选举委员会工作而获得当选的。整个选举无效，是指所有候选人的当选都失去效力，选举重新开始，对于某个候选人当选是否有效的争议，向县级政府提出申诉，对县级政府的处理决定不服的，向县级人民大会大会申诉，要求成立调查委员会。个别候选人的当选无效，是指：（1）没有获得参加投票的选民过半数的选票；（2）不符合当选资格条件；（3）采用胁迫、贿赂等手段；（4）采用伪造选票、与选举工作人员串通私塞选票、虚报票数等手段；（5）其他违反本法精神的行为，如在选举期间，以出资公益事业为许诺，而获得当选的。个别当选人的当选被宣告无效的，不影响其他人的当选效力。
另外，由于刑法上的破坏选举罪，根据罪刑法定原则，仅适用于选举人民代表和国家机关领导人员的舞弊行为，而不能直接适用于村民选举中的舞弊行为，因此有必要设立破坏村民选举罪。同样，为保护村民委员会成员滥用职权，假公济私对控告人、申诉人、批评人、检举人或者对于提出要求罢免村委员成员的村民进行报复陷害的，也应当将刑法上的报复陷害罪的主体扩展到村民选举中，有必要设立村民委员会成员报复陷害罪。
关于村民选举中的几个现实问题
在村民选举中，实际上还有许多问题值得研究，我在这里，只指出目前两个问题，一个是村民委员会和村级党组织的关系，另一个是关于流动人口的选举权利问题。
村民组织法和有关的党的文件规定村级党组织应当在村民选举中发挥支持和引导作用，但在实践中往往出现一个悖论：凡是村级党组织坚强有力、有战斗力有凝聚力的地方，村民选举就相对地规范进行，但选举出来的村民委员会行使基层群众自治组织的权力，往往为村级党组织所架空；凡是村级党组织涣散无力的地方，村民选举由于是农民自发组织，选举工作往往趋于不规范，但选举出来的村民委员会却往往能够真正行使基层群众自治的权力，也往往和当地的党组织意见分歧，矛盾深刻。因为村民选举本身就是国家权力下放的一个结果，明显带有自上而下的性质，在党的操办下进行的村民选举，也往往为党的操办下进行村民自治，这就提出一个党的领导和村民自治的关系的问题。
现在各地也在探索在党的领导下进行村民自治的可能性，比如有些省，地方性的实施细则规定，村党支部与村委会的关系是领导与被领导关系，对涉及村民利益的重大事项，由党支部组织“两委”共同制定方案，经村民会议或村民代表会讨论通过后，再交村委会负责具体实施。有些村，分别制定了党支部和村委会在村民自治中的职责，便于共同遵守。有些地方，建立了吸收村委会成员参加的党支部扩大会议制度，村委会定期向党支部汇报工作，党支部定期向村委会通报情况。但我认为，解决村民自治中村民委员会和村级党组织关系的最好的途径是：村支书应当参加村民委员会主任的竞选。
关于流动人口的选举权利问题，我认为，应当包括两个方面，一个是本村中人口向外流动，即本村外出工作的村民如何行使选举权的问题；另一个是外地人口向本村流动，即本村中外来的不具有村民身份的人员的选举权利问题。在外地工作的本村村民，建议采用委托投票制度。但对于常年外出的村民，在计票时，如果将其计算选民总数以内，可能导致选举因参加投票者未过选民总数的一半而无效，或者增加了当选的难度，可能导致选举虽然有效，但未有人或极少有人过半数而当选。所以，在选举日前不能回村参加选举，又未委托他人投票的常年外出的村民，不计算在本届选民总数以内。
但本村中外来流动人口的选举权问题，其实际情况更复杂。如果给予他们行使选举权，在有些外来人口接近乃至超过本地村民的地方，容易形成当地人排斥外地人的情绪；如果不给予他们行使选举权，容易造成当地人与本地人相互隔膜的情形。我认为，在我国户籍制度还没有彻底改革以前，村民选举中，不应当给予本村以外的人口以选举权。因为选举权首先是一种政治上的身份权，它与一定的身份相联系，比如在选举人民代表时，就需要有国籍的限制。同样，村民选举作为村民自治的重要内容，是选民基于其村民身份而进行的；而村民自治的地域范围是以村为单位，自治的内容是本村的公共事务和公益事业，具有强烈的地域色彩和身份意识。如果赋予外来人口以选举权，那么，紧接着一个问题就是，他们能不能参加村里资金和村里收益的分配？所以，外来人口的选举权和被选举权，不仅仅只是一个单纯的政治上的民主权利问题，而是涉及到村里的集体利益的如何分配分配问题。如果不能参与村里资金和村里收益的分配，外来人口享有村民选举权实际上无甚意义，他们仍然被排斥在村外；如果能参与分配，这在实行集体所有制的农村，马上就会造成外来人和世世代代生活在本地的村民之间的尖锐矛盾。所以，建议作折衷，原则上非本村村民不享有村民选举权，但村民会议或村民代表会议也可以决定本村村民以外的其他人享有本村的选举权和被选举权。
有些专家有远见地指出：“要积极探索，进行制度创新，如将原村民已经积累的集体经济利益股份化，对于这些利益只有原村民可以享有，最终实现本村村民资格与村民已经积累的利益相分离。但无论如何，不能循着让大量外乡村民（非本村村民）参与本村集体利益再分配的思路去思考，因为外乡村民的集体利益主要在流出地，而不是在流入地。否则，将会带来农村集体经济的混乱等一系列的问题。”
