【出处】《新产经》（北京）2012年第9期
【关键词】宪法功能；宪法面向
【写作年份】2012年


【正文】

　　建国六十年，尤其是改革以来的三十年，“党的领导”原则已经演化出一个具体而庞大的制度网络，并因此成为某些学者主张中国宪法之不成文性的制度根据。在笔者看来，这些基于“党的领导”的制度网络并非宪法不成文性的根据，而恰恰构成发展“成文宪法”的根据。科学发展的前提是科学领导，而历史证明，改革以来的“党的领导”促成了科学发展，因此，其领导行为的具体类型及其内在机制值得进行严肃的理论研究。在笔者看来，改革史中的“党的领导”是在扬弃计划时代全能主义的基础上实现科学理性的转化的，其要点在于：（1）边界意识，即认识到政治社会有其自身的复杂多元规律与机制，党通过对市场自由和社会自治的领域自主性的建构，取得了改革开放的伟大成就；（2）结构理性，即注重常态国家机构的制度建设与能力建设，发展官僚制理性、普通法治理性和微观民主理性。正是在改革以来的新的科学领导观的指导下，中国宪法在基本价值和制度结构上获得了巨大的发展，适应于新的政治社会结构的价值元素与制度机制逐步成熟，比如“人权”、“私有财产”和“法治国家”等宪政要素被正式接纳并逐步扩展其规范力量，成为拉动中国宪政转型的初步规范基础。很容易理解，如果没有执政党自身对于“党的领导”的全能主义的历史批判和面向常态政治的边界意识与结构理性，我们今天的宪政进步和法治成就显然是无法想象的。因此，基于“党的领导”而生成的制度网络及其边界意识和结构理性是执政党自身推动宪法文本中的“政治宪法结构”规范转化的宪法面向，是政治宪法学和政治宪政主义关于“政治宪法结构”研究的重要对象。宪法（constitution）在其本源性内涵中就包含了结构主义的原理与思维，因此，执政党在改革时代所发展出来的关于“党的领导”的边界意识和结构理性及其具体的制度成果，在理论性质上是进步的，是宪法性的（constitutional）。

　　实际上，如果我们首先悬搁具体价值判断，从社会科学的眼光来看待“党的领导”在改革时代的理性演化，就会发现这已经不是一个抽象的全能主义的政治原则，而是有着具体的类型脉络与理性程序的宪法原则。根据笔者对基于“党的领导”的制度网络的初步考察，党的领导行为在宪法上逐渐进入了一种可类型化、可分析甚至可依据宪法予以评判或改进的科学功能状态。笔者认为这种类型化脉络包括但不限于以下宪法面向：

　　第一，政治决断。这属于非常政治的宪法功能。执政党作为中国宪法上的一种权力主体，保留着作为主权者代表的身份进行政治决断的功能，比如党的十一届三中全会的决议就是一种关乎国家命运与治理转型的政治决断。不过，由于改革起点上的政治决断中包含了建设常态国家的明确意志，因此，政治决断作为一种非常政治的宪法功能在国家的常态化进程中应少用、慎用，或者备而不同，国家治理或改革主要通过以宪法为基础的常规法治程序来承受和展开。

　　第二，修宪提议。这属于常态政治的宪法功能，但“党的领导”原则通过制度实践使得这一程序与一种阿克曼式的“宪法政治”（高级立法）相结合。1982宪法至今共修改过四次，宪法在价值和制度上的进步通过这种修改程序获得认可。这种修宪程序一般可以分为两个前后相接的程序环节：（1）共产党中央领导进行修宪的议程、议题与议案草案的准备工作，其中涉及政治协商和公众参与，尽管在程序上还具有较大瑕疵，但在功能上确实属于一种“高级立法”的准备性环节；（2）按照中国宪法的修改程序进行修宪，使之具有形式上的合法性。

　　第三，干部任命。“党的领导”的一个重要方面是“党管干部”。干部是先进性和精英分子的代表，是革命与建设事业的中坚力量。《党政干部选拔任用工作条例》是对干部任命的具体规范。这种干部任命制度在常规的选举和文官考试之外增加了综合性的政治与素质指标。干部任命的这样一种复合规范框架对于改革以来中国官僚制理性的生成具有重要的制度影响。

　　第四，宪法解释与违宪审查。既往的宪法学研究总是将宪法解释的主体局限于法院，后来一般也将议会或总统的某些权力行为作为宪法解释，但仍然强调法院解释的终局性。中国宪法解释制度的困境在于法院没有宪法解释权，而全国人大常委会具有宪法解释权又被认为违反“不做自己案件法官”的法治原则，而《立法法》所确立的法规备案审查制度又长期备而不用，存在审查程序“未充分程序化”的问题。实际上，根据本文前面的理论考察，欧陆的违宪审查模式并未囿于常规的三权结构，而是另辟“中立性权力”的蹊径。改革过程中出现的党的政策先于宪法修正案提出的现象被归结为“良性违宪”，在常态国家建构过程中，这种现象不能总是诉诸非常政治的“政治决断”概念而予以正当化，但郝铁川式的功能主义解释显然也不充分。宪法解释是宪法学者很容易提出的一种理论进路，问题是谁来解释？如何发展出适合中国宪政体制的宪法解释程序？陈端洪教授曾经提出一种三元结构的违宪审查模式：司法审查、人大审查和共产党中央审查，分别针对政府行为（不包括党和人大）、法规和法律以及县级以上党组织的政策。但这种方案仍然无法解决全国人大作自己案件法官的问题，而且将党的审查与法律审查完全隔离开不利于发展出一种真正体系化的中国违宪审查模式。笔者以为可以在共产党中央设立承担宪法解释与违宪审查功能的专门委员会（如宪法审查委员会），承担两项功能：（1）主动的合宪性审查，即对于中共中央拟出台的政策性文件进行事先的合宪性审查，这种模式类似于政府系统已经开展的规范性文件合法性审查，这样可以强化党的政策性文件的合宪性；（2）被动的合宪性审查，即可以接受国家机关或公民提出的针对法律的违宪审查申请，发展出一套成熟的宪法解释与审查程序及其技术系统。至于法规的违宪审查则沿袭《立法法》的模式，由全国人大常委会担当。而规章以及规范性文件则完全可以由法院系统进行审查。这样的模式设计适应了中国宪法中的“政治宪法结构”，也有利于最大限度地确保党和政府“在宪法和法律的范围内活动”。当然，这里只是框架性的讨论，但却指出了一个重要的思考方向，即如何“就地取材”搭建适合中国宪政体制的宪法解释违宪审查制度。

　　当然，“党的领导”在中国宪法上形成的制度网络的类型化脉络显然不限于上述四个方面。这一制度网络包含着中国“政治宪法”的丰富制度内涵，是分析中国“政治宪法结构”之制度状况的重要素材。尽管这些制度在不同层次和形式上运行着，但还缺乏基本的理论化、条理化和程序化。不关注并分析这些具体的制度形式，就很难理解中国宪法文本上的“政治宪法结构”的内在原理、运行规则与演化趋势。




【作者简介】
田飞龙，单位为北京航空航天大学高研院助理教授。