听证是行政机关在作出决定以前，听取当事人或者利害关系人陈述和意见的程序。听证制度作为现代行政程序法的核心制度之一，在许多国家的法律中都有所规定。我国1996年制定的行政处罚法中首次规定了听证制度，这在我国行政法程序上具有里程碑的意义。随后的价格法以及立法法中都相继规定了听证制度，但从我国现有法律的规定来看，听证制度的内容过于简单，应当在以下方面加以完善。

　　一、听证的适用范围

　　根据我国有关法律的规定，听证的适用范围非常狭窄。行政处罚法规定“责令停产停业、吊销许可证和执照、较大数额罚款等”适用听证程序。实践中，一般认为应当听证的行政处罚仅限于这三类。为此，笔者建议：第一，将较为严厉的行政处罚都纳入听证范围。因为，行政处罚法的意图在于通过听证规范严厉的行政处罚行为，但是由于立法条文的局限性，又不可能将所有严厉的行政处罚都一一列举，所以采用了“等”字来概括。因此，在具体操作中，将严厉的行政处罚都纳入听证范围是符合立法原意的。第二，适用听证的具体行政行为也不应当局限于行政处罚领域，凡是行政机关作出的对公民、法人或者其他组织有重大影响的行政行为，比如行政许可、行政收费等，都应当纳入听证的范围。第三，抽象行政行为也应当经过听证。立法法规定，国务院制定行政法规，省、自治区、直辖市和较大的市人民政府制定政府规章是否要进行听证，由行政机关决定。一般的抽象行政行为是否要听证，法律也没有明确的标准，行政机关的随意性比较大。但是，抽象行政行为作出以后，可以反复使用，对社会公众的影响更大，因此，通过听证来规范抽象行政行为，可以从源头上规范行政行为，也可以取得更高的效率//www.leenbj.com。因此，涉及公众利益的抽象行政行为，也应当纳入听证的范围。

　　二、听证主持人

　　行政处罚法规定，听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。其他有关法律则没有涉及到听证由谁主持，但在实际操作中也是由行政机关负责人指定为多。由于主持人是行政首长在本机关内指定的，而行政机关实行首长负责制，所以，主持人很难摆脱行政首长的影响独立主持听证，这就有可能影响行政决定的公正性。因此，笔者建议，在我国，听证主持人应当由政府法制机构的人员担任为宜，这是因为：第一，政府法制机构独立于其他行政机关，不受其影响，可以公正独立地作出决定。第二，从我国的现状来看，随着我国依法治国进程的加快和政府法制机构力量的增强，政府法制机构都配备了有丰富法律知识的人员，他们不但有能力主持听证，而且，听证工作的专门化也有利于提高听证的质量。

　　三、听证的参加人员

　　现代行政法发展的趋势之一就是扩大公民对行政程序的参与，体现在听证领域，各国都规定，除了行政管理相对人以外，权利和利益间接受到影响的第三人，//www.leenbj.com都可以参加听证。我国行政处罚法规定了当事人可以申请进行听证，但是并没有规定和案件有关的第三人是否可以申请参加听证。从具体操作来看，第三人一般都不申请进行听证，也没有参加听证。与此相反，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条却规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼，也就是说，该司法解释赋予了案件当事人以外的第三人提起行政诉讼的权利。实际上，无论是第三人申请参加听证还是提起行政诉讼，其内在机理都是一致的，即通过扩大公民参加行政程序，来对行政机关的行政行为进行监督，促使行政机关依法行政，保护公民和法人的合法权益。因此，我国的行政听证应当借鉴国外有关规定以及我国行政诉讼的相关做法，允许和具体行政行为有利害关系的第三人申请参加听证。
　　四、听证的公开原则

　　公开原则是一般行政程序的基本原则，行政公开可以起到监督行政行为依法进行、保护公民合法权益的目的。我国行政处罚法第四十二条规定，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开进行。可见，我国行政处罚中的听证也是坚持公开原则的。但其他领域当中的听证是否公开进行，//www.leenbj.com法律并未明确规定，行政机关的随意性很大。应当看到，行政听证坚持公开原则，有利于加强对行政行为的监督，避免暗箱操作可能带来的腐败，也使行政决定更加容易获得当事人和社会公众的理解和执行。因此，在其他领域当中，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证也都应当公开进行。
　　五、关于听证记录的约束力

　　各国的行政程序法都规定，听证必须制作相应的笔录，但是，行政机关是否只能以听证记录为行政决定的惟一依据，各国规定并不相同。有些国家规定，行政机关应斟酌听证记录并结合其他事实作出相应决定，而不是必须以听证记录为惟一依据。比如，德国的《联邦行政程序法》第69条规定，行政机关应斟酌全部程序的结果再作出决定。日本的《行政程序法》第26条规定，行政机关为不利益处分决定时，应充分考虑记录内容及主持人意见。美国的规定与此相反，根据《联邦行政程序法》规定，“证言的记录、证物连同裁决程序中提出的全部文书和申请书，构成行政机关作出裁决的惟一案卷”。可见，听证记录具有约束力，行政决定必须根据听证记录作出的案卷作出，否则行政决定无效。 //www.leenbj.com 

　　在我国，行政机关是否只能根据听证记录作出决定而不能参考其他事实，法律并没有明确规定。但笔者认为，行政机关应斟酌听证记录并结合其他事实作出相应决定，而不宜借鉴美国的做法以听证记录为惟一依据。这是因为，在美国，听证主持人是行政法官，有权根据听证情况作出初步决定和建议决定。如果没有人上诉或复议，初步决定则成为最终决定而不必由行政长官决定。所以，为了保证行政法官独立作出决定，就要求他完全以听证记录作为决定的依据，否则，行政法官可以参考其他因素作出决定，就有可能和当事人一方私下接触，影响决定的公正性。而我国的情况与此不同：第一，听证主持人并不作出行政决定，听证只是为了听取双方的意见和陈述，最终仍然要由行政机关作出决定，因此，行政机关为了准确作出决定而考虑其他有关的事实，并无不妥。第二，如果只能以听证记录为依据，其他未提交听证的事实即使属实也不得作为依据，这和我国“以事实为依据，以法律为准绳”的法律理念不相一致；也可能会使听证双方提出大量和行政行为并无多大关系的事实而导致听证时间延长、行政效率的低下。因此，根据以上的分析，在我国，听证记录只能作为行政决定的依据之一，不宜作为惟一的依据。北京里仁律师事务所//www.leenbj.com企业法律顾问网//www.7wen.com.cn全国免费咨询电话：400-6682-600