监外执行是我国一项重要的刑罚执行制度，是指对符合法定情形的罪犯采取不予关押，放在社会上交由基层组织监督和基层公安机关执行相结合的刑罚执行活动。根据刑法理论，监外执行罪犯包括管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、暂予监外执行5类罪犯。从总体看，监外执行罪犯虽然为数不多，但分布面广，居住分散，监督管理难度大，这一特殊群体越来越受到社会的关注。一些地区对这项工作重视不够，监外执行中时常出现虚管、漏管、脱管和失控，甚至发生重新犯罪现象，成为影响社会治安的一个亟待解决的突出问题。如何对监外执行的社会服刑罪犯进行全面的监督管理，成为了建设和谐社会的一项现实而又紧迫的任务。

　　一、监外执行在实践中存在的问题

　　（一）司法机关之间配合衔接不到位，交付与执行脱节

　　审判机关、公安机关、监狱等司法机关在对监外罪犯交接执行中由于缺乏必要的沟通和交流机制，导致交付与执行工作脱节。如人民法院对罪犯宣判缓刑、管制后，应将判决书、执行通知书等法律文书送交或邮寄执行地的县级公安机关，并通知缓刑、管制罪犯到当地公安派出所报到。但罪犯是否报到，派出所是否接收，公安、法院互不通气，交接环节存在漏洞，为罪犯脱管失控埋下了隐患。

　　（二）执行机关监管工作松懈，缺乏规范化管理

　　按照法律规定，监外执行罪犯应当归该罪犯居住地的公安派出所具体负责监管，由基层组织或者罪犯原所在单位予以协助、配合。但在实践中，个别公安派出所由于缺乏对监外执行工作重要性的认识，存在有“重办案、轻监管”的执法观念，往往只注重刑事案件的侦破，而疏于对监外执行罪犯的监督考察，在人、财、物大流通的社会转型时期，这些非监禁刑的服刑罪犯极易失控脱管，使行刑活动、监管组织形同虚设，刑罚效果无从体现。主要表现在：一是有的执法人员对罪犯监管实行单线联系，未按规定公开宣布罪犯的犯罪事实、执行期限及监管组织成员等。由于不具备公开性与公示性，老百姓看不到，所在单位或基层组织管不到，以致对罪犯的监管无法做到社会化，配合任务无法落到实处。二是公安机关作为执行机关对监外执行罪犯的考察工作没有经常化、制度化，监督考察活动流于形式，没有真正负起管理监督的责任。三是目前对监外罪犯监督管理主要是公安机关一家，基层组织的帮教只是流于形式，社会力量参与少，无法达到综合治理。

　　（三）立法上的缺陷，导致对监外执行罪犯的执行难

　　主要表现在：一是对执行主体的规定不明确。如《刑法》第76条规定：被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内由公安机关考察，所在单位予以配合。而《刑诉法》第217条规定：对于被判处徒刑缓刑的罪犯由公安机关交所在单位或者基层组织予以考察。到底由谁组织实施监督考察说法不一，责任不清。二是对监管职责的规定不明确。如针对罪犯保外就医问题，由于对取保人的职责规定不明确，给执行机关实施管理监督造成了很大难度。根据《罪犯保外就医执行办法》第7条规定：“取保人应当具备管束和教育保外就医罪犯的能力，并有一定的经济条件。”但这仅仅是取保人应具备的资格条件，至于具备这种资格的取保人平时应如何管束和教育保外就医犯，则缺乏具体而明确的规定，对监护人、担保人失职，致使罪犯脱离监管，如何对担保人追究法律责任，法律也没有明确规定。因监管职责不明确，自然也就谈不上监管措施的落实。三是未制定统一的管理监督机制。根据刑诉法第214条第6款规定：“对于暂予监外执行的罪犯，由居住地公安机关执行，执行机关应当对其严格管理监督，基层组织或者罪犯的原所在单位协助进行监督。”但现行法律在“严格管理监督”方式上没有制定统一的规章制度及措施，导致在具体操作上无章可循。

　　（四）对监外执行工作的监督机制不完善，检察监督缺乏有效性

　　人民检察院对刑罚的执行有监督权。但由于立法上对监外执行监督主体的规定不明确，且分散，执行违法的后果没有相应的责任规定，执行监督的规定缺乏可操作性。检察机关发现违法的职能不健全，纠正违法的功能受限制，而且往往对监外罪犯情况不能全面了解，特别是外地裁决回本地执行的罪犯只到公安机关报到，决定、裁定的法院、公安、监狱等机关并不将执行文书送到执行地检察机关，再者，法律只规定了监外执行监督工作的基本原则，却未规定可操作的具体规则，使检察机关不能有效进行监督。

　　二、完善监外执行管理的对策与建议

　　（一）统一思想，形成工作合力

　　对符合法定条件的罪犯实行监外执行，是中国特色社会主义刑罚制度的集中体现，它体现了我国社会主义制度的优越性和人类文明进步的要求，此项工作做好了，有利于罪犯的改造，有利于预防、减少重新犯罪。各职能部门要充分认识罪犯监外执行监督工作的重要性，各司其职，相互协调，把对罪犯监外执行监督工作纳入正规化管理轨道。有关领导应统一规范这方面的工作，把此项工作纳人各职能部门全年工作目标及社会治安综合治理目标考核，形成领导重视、责任落实、制度健全、措施得力、各部门齐抓共管的格局。

　　（二）强化责任，保证制度落实

　　要认真贯彻落实高检、高法、公安部、司法部《关于依法加强对管制、剥夺政治权利、缓刑、假释和暂予监外执行罪犯监督考察工作的通知》等规定，加强对监外执行罪犯的监督管理。执行地派出所要统筹安排，采取有效措施，切实掌握本辖区内监外执行罪犯的基本情况，建立健全监外执行罪犯考察档案和统计台帐，要求法律文书、帮教组织、帮教措施、责任人、保证书齐全，要有专(兼)职人员具体负责此项工作。责任区民警要切实履行对所辖区域内监外执行罪犯的监督管理考察职责，依靠基层组织、单位保卫部门、治保会等加强对监外执行罪犯进行经常性的帮教，对不服从管理帮教的，要根据相关规定进行查处。同时，为了强化职责，明确责任，应建立责任追究制度，使监管机关如监管干部从思想上重视起来。

　　（三）完善立法，制定相关法规

　　一是建议立法机关、最高检、最高法在原有法律法规的基础上，针对监外执行的条件、期限、交付、执行、监督改造工作、收监、延期等方面，制定一部系统规范的法规，以便更好地开展对监外执行罪犯的刑罚执行和监督考察工作。同时，应赋予执行机关和监管机关对违反规定但又不构成犯罪的监外执行罪犯以必要限度的行政惩罚。二是确立告知制度。明确决定机关应向每名监外罪犯发放《监外人员手册》，告知权利义务，明确罪犯到居住地派出所报到的时间以及违反规定的具体处罚办法。三是建立和完善担保制度和直接交付执行制度，建议决定机关将本省辖区内或本市辖区内的监外执行罪犯及其法律文书一并直接交付执行机关。可以参照《刑事诉讼法》关于取保候审制度中保证人条件和义务的相关规定，对担保人未履行职责的处以罚款，构成犯罪的，依法追究刑事责任。同时，建议采取以交纳“保证金”为主的担保方式，以约束担保人将罪犯领回到当地公安报到并履行其相关义务。

　　（四）履行职责，加强检察监督

　　一是每年要对监外执行情况进行定期检察，检察重点是监外执行，包括交付执行检察、适用减刑检察、收监执行检察、监外罪犯违法处理检察等情况。二是通过检察，要畅通监外执行法律文书的交付情况和执行过秤中的信息渠道，对被判处管制、剥夺政治权利、缓刑和法院决定暂予监外执行的罪犯的法律文书，要督促法院交付监外执行地的检察院；对被裁定假释，批准暂予监外执行，执行附加剥夺政治权利的罪犯的法律文书，要督促监狱看守机关交付监外执行地的检察院或由派驻监所检察机构将有关法律文书复制件送达监外执行地检察院；对监外罪犯的刑罚变更执行、刑罚终止执行以及监督管理情况，要督促公安机关提供相关情况或法律文书。三是要积极配合相关部门对监外执行罪犯又犯罪活动进行严厉打击，及时审查逮捕，依法提起公诉。四是建立监外执行信息库。各级检察院监所检察部门要设立监外执行检察台帐和设立数据库，以便对监外执行工作进行有效监督。

　　（五）积极探索和建立“社区矫正”平台，完善社会保障体系

　　当前监外执行罪犯缺乏一种改造教育的环境和平台，管理教育机关只管不教，大大地背离了刑罚执行的宗旨。应积极探索和建立司法部正在试点开展的“社区矫正”教育平台，促进监外执行和社区矫正法律监督工作制度化、规范化；要扩大社会参与，充分调动人民群众，发挥街道、乡、村委会干部的力量，依靠社会综合治理优势，对监外执行罪犯齐抓共管，促使帮教工作和监管措施落到实处；要建立相关社会保障机制，采取多种形式和渠道妥善做好监外罪犯的安置工作，解决他们生活中的实际困难，创造一个好的改造环境，使其在服刑期间能够遵纪守法，弃恶从善，重新做人，从而提高对罪犯的教育改造质量，使其尽快融入社会，预防重新犯罪。