【出处】《河北法学》2009年第9期
【摘要】当下，实施宽严相济刑事司法政策，构建和谐社会，正在成为我国具有广泛社会认同感的共同目标。但是，由于我们在执法理念、法律规定、队伍素质等方面存在诸多问题，致使检察机关捕诉环节在贯彻该政策过程中并未很好体现该政策的精神，制约着该政策的实施。我们应当通过树立现代执法理念、坚持严打方针不动摇、完善相关的配套制度和措施等举措来确保该政策的有效贯彻。
【关键词】捕诉环节；宽严相济；问题及对策
【写作年份】2009年


【正文】

当下，实施宽严相济刑事司法政策，构建和谐社会，正在成为我国具有广泛社会认同感的共同目标。2007年1月，为了在检察工作中切实贯彻宽严相济刑事司法政策，最高人民检察院在其颁布的《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》（以下简称高检院《意见》）中，明确规定了检察机关贯彻宽严相济刑事司法政策的指导思想和原则，要求检察机关建立健全贯彻该政策的检察工作机制和办案方式。但是，由于我们在执法理念、法律规定、队伍素质等方面存在一些问题，致使检察机关在贯彻该政策过程中并未很好体现该政策的精神，制约着该政策的实施。下面，笔者结合实践，就捕诉环节贯彻宽严相济刑事司法政策中存在的问题进行分析并提出相应的解决对策。

一、存在的问题

（一）标准尚未明确，缺乏可操作性

目前，宽严相济刑事司法政策在很多方面是一些原则性的笼统的规定，对适用无逮捕必要或不起诉没有具体可行的标准，即使是高检院《意见》中提出了“无逮捕必要”应当把握的七个方面的因素和，许多案件承办人因此不理解，认为不如直接逮捕起诉更省事，何必浪费有限的司法资源，影响诉讼效率。

（六）认为对外来人员适用不捕会妨碍诉讼

人口迁移学理论表明：在二元制（城乡）经济结构的国家，决定人口流动的内在因素是城市的工资水平和就业概率。直至城市的工资水平等同于农业部门的工资水平，农村劳动力向城市流动才会停止。如果人口迁移的政策有限制转为鼓励的话，到2020年中国至少还有3亿农民进城。检察机关在处理案件时，由于本地人一般有固定住所等原因，对于本地人适用取保候审等其他强制措施的较多，而对于外来人员犯罪嫌疑人而言，因过分强调保障诉讼的顺利进行，批准逮捕是常态，而大量外来人员被逮捕，其中不乏有较为固定住所、职业的人员。这与我国法律上人人平等的原则相违背。外来人员犯罪的主要原因不外乎境遇的差异、没有技能、没有生活来源，批准逮捕并被羁押之后，会加大他们将来在社会生活中的困难，重新犯罪的几率比较大。

（七）评估机制的不科学

在宽严相济刑事司法政策实施以后，高检院主要领导在有关会议上多次反复强调，检察机关不应当把不捕不诉率列为绩效考核指标，同时，上级院也相继在考核工作中取消了对于不捕不诉的控制率，但是却将不捕不诉案件列为检务督察的重点督察对象，把开展对不捕不诉案件的专项督察作为每年检务督察的一项经常性工作，而对逮捕和起诉的案件却一般不予督察和评估。除了上级院和本院有明确的督察要求外，地方各级党委政法委、人大、政协在其组织的定期或者不定期专门执法检查中，也都把不捕不诉办案的情况列为重点检查范围。当然，这种督察主要是为了防止滥用不捕不诉权，遏制司法腐败。但这也带来了负面影响，下级检察院为了规避风险，提高业绩考核的成绩，就尽可能地少用甚至不用不捕不诉手段，对一些本来完全可以不捕不诉处理的案件也批准逮捕、提起公诉，认为反正这些案件在事实和证据方面都符合逮捕起诉条件，即使起诉法院也不可能被判无罪。

二、对策建议

（一）转变执法理念，科学把握宽严相济刑事司法政策的内涵

党的十六届六中全会指出，要实施宽严相济的刑事司法政策，不断促进社会和谐。这表明在新的历史时期，贯彻宽严相济刑事政策已经成为党和国家既定的基本方针政策。从宽严相济刑事政策中宽与严的关系上来说，宽与严是相辅相成，相互依靠，相互依赖，互相转化的辩证统一体。“宽”相对于“严”而存在，“严”因有宽而显出严的份量。宽并不是放纵犯罪，随意扩大无罪的条件；宽是在法定的限度内有条件地放宽刑罚，否则不是宽大为怀。严也是有条件，不能使不构成犯罪的行为列入犯罪范围，它是在法定范围内的严惩{3}。贯彻宽严相济刑事政策不是一朝一夕之功，也非毕其功于一役，而是一个系统长期的工程。对宽严相济刑事政策的研究必将带来我们刑事法领域的一次革命，许多原有的检察司法理念将面临转变或被替代，并引入一些新理念。这些理念应当包括司法人性化理念、司法高效理念、司法民主理念和司法中立理念等。

（二）健全相关配套制度和措施

宽严相济刑事政策将贯穿于包括刑事立法、执法和司法等在内的所有环节，并适用于所有刑事侦查、检察及审判和执行活动。它既可以体现于实体法的运用中，也可以体现在程序法的贯彻中，还可以二者兼具。因此，必须将其纳入到整个刑事法体系和轻缓化大环境下综合考虑，建立健全相关的配套措施和制度，才能保障其良性运行。一是完善社区矫正制度。在我国，无论是行使权力的国家司法机关，还是象牙塔中的学者们，都对此制度寄以厚望，以期成为解决中国刑罚体系中诸多问题的灵丹妙药，要建立由实行减刑为主，变为假释为主的现代行刑政策。二是建立暂缓起诉制度。暂缓起诉主要适用于轻罪，对重罪一般不予适用。我国没有关于暂缓起诉的规定，对作不起诉的案件，检察官缺乏对犯罪嫌疑人深入充分的考察监督，使得不起诉的法律效果和社会效果都不十分理想。而暂缓起诉避免了没有对犯罪嫌疑人进行考察监督而作出起诉或不起诉决定的草率性，有利于对犯罪嫌疑人的教育挽救。三是完善取保候审制度。进一步扩大取保候审的适用范围，完善《刑法》相关内容，对于一般刑事犯罪均可适用取保候审措施，同时为增加取保候审的约束力，建议将取保候审期间故意逃避追诉的，纳入刑法第316条脱逃罪予以惩处。在保证物方面也应有所扩大，包括合法的动产或不动产，而不能仅限于现金担保形式。四是扩张相对不起诉行使范围。由于现行刑诉法对于相对不起诉的范围仅限于轻微犯罪，排除了考虑行为人主观恶性和人身危险性大小而适用相对不起诉决定之可能性，遏制了不起诉制度中起诉便宜主义之机制发挥。基于理论和立法发展的趋势，扩大检察官的不起诉裁量权己经成为世界的趋势。

（三）继续坚持严打方针不动摇，对严重刑事犯罪依法从严从快逮捕起诉

尽管严打只是治标之策不是治本之道。但自改革开放以来，我国便进入了社会转型的快速发展阶段。中国社会由传统农业社会向现代工业社会、封闭型社会向开放型社会、人治社会向法治社会转变。尤其是进入21世纪之后，在政治民主化、经济全球化、各国经济、政治、文化、法治等方面互相影响、互相融合的趋势日益增强的大背景之下，中国人的政治思维与法律精神更是加速由传统向现代转换。同时，在这一社会的急剧转型的关键时期，社会矛盾凸显，一些严重犯罪的发生率居高不下，有必要继续对这些犯罪采取高压态势，从严从快逮捕起诉。高检院《意见》指出，“严打”是宽严相济刑事司法政策的重要内容和有机组成部分，是贯彻宽严相济刑事司法政策的重要体现，必须坚定不移地坚持。……该批捕的要坚决批捕，该起诉的要坚决起诉，及时、准确、有力地予以打击。当前，要依法严厉打击严重危害社会治安的犯罪和严重破坏市场经济秩序犯罪以及依法严肃查办贪污贿赂、读职侵权等国家工作人员职务犯罪。

（四）科学、客观地分析不捕不诉率

在逮捕起诉工作中，检察机关把不捕不诉率作为办案质量预警指标的一项内容，人为地控制不捕不诉案件的数量，甚至规定不捕不诉率。这种人为控制不捕不诉率的做法，单从案件管理的角度来说是有其积极意义的，它是业务管理的常用手段，是行政化管理在司法领域中的移用。但它既侵犯了犯罪嫌疑人的合法权益，也影响了检察机关的声誉，更不符合诉讼规律。因为不捕不诉案件的多少，是不可能事先用一个固定的数额将其限制，而是由案件本身决定的，一段时期内出现多少起不捕不诉案件并非是检察机关的人为意志。案件本身符合不捕不诉条件的，就应当依法决定不予逮捕起诉；符合逮捕起诉条件的，就要坚决依法逮捕起诉。如果片面强调少用不批准逮捕权、不起诉权，硬性规定不捕不诉案件的数量比率，其结果必然是滥用逮捕权、起诉权。在贯彻宽严相济刑事司法政策、构建和谐社会的新的历史条件下，不予逮捕起诉更加符合刑罚个别化和轻刑化，更加有利于教育、改造、预防、挽救罪行较为轻微的人，实现刑事法律的目的。要改变过去人们对不捕不诉权采取“少用、慎用”等消极态度，转变“控”和“防”等被动思想的指导。要在“充分合理适用”标准的框架下，尽可能地在“放”和“扩”方面做些文章。因为过低的不捕不诉率，一方面弱化了检察机关的法律监督职能，有使检察机关逮捕起诉工作程序化、形式化的不当倾向；另一方面，也导致监管场所人满为患，监禁成本是一个天文数字[2]。检察机关要紧密结合各地的司法和办案实际，顺应客观形式不断变化的需要，使宽严相济刑事司法政策能够通过不捕不诉率考核指标得以体现和贯彻。

（五）扩大刑事和解适用范围，修复被损害的社会关系

一是要明确刑事和解的价值取向。和解有利于更好地维护被害人的权益和实现犯罪人再社会化，改善犯罪人与被害人之间的关系，提高诉讼效率。二是明确和解适用的条件主要包括：犯罪嫌疑人所犯罪刑为轻罪，且事实清楚，犯罪嫌疑人对犯罪事实无异议并自愿认罪；检察机关必须是基于公共利益的考虑；须经犯罪嫌疑人与被害人同意，并达成和解协议；犯罪嫌疑人必须履行相应的义务。三是侦查监督部门作为履行检察机关刑事立案监督职能的具体职能部门，对于达成刑事和解的案件，可以作出或监督公安机关作出非犯罪化或非司法化处理。这既是与法有据，又体现公安机关和检察机关互相配合、互相制约的刑事诉讼原则，避免司法擅断和司法腐败。四是推行和解不起诉制度。和解不起诉是指被害人与加害人在人民检察院的主持下，通过加害人向被害人认罪悔过，求得被害人的谅解，双方达成和解的协议之后，由检察院作出不起诉决定{4}。这一制度设计既充分发挥了检察机关的作用，又消除了被害人、加害人之间对立、紧张的关系，促进了和谐社会的构建。

（六）建立外来人员批捕案件平等办理制度

要通过建立切实可行的制度，坚持保障外来务工犯罪嫌疑人的合法权益和保证刑事诉讼顺利进行并重的工作方针，以最大限度增加无逮捕必要不予批捕的适用，最大程度地实现本地、外地人的平等对待。由于审查逮捕工作周期短，一时难以查清外来务工犯罪嫌疑人的社会背景情况以及犯罪本身的社会危害性。因此，对于外来务工人员涉嫌犯罪，批捕部门在进行侦查活动监督的同时，要着重建议公安机关对外来务工人员的家庭环境、成长经历、犯罪原因、有无取保候审条件等进行必要的调查。尤其是外来务工人员其在外地的财产（包括合法的动产或不动产），尽管有失控的现实威胁，但是只要是自愿提交作为担保标的物的，不应当拒绝。审查批捕时，对在当地有相对固定的工作单位或住所，或者在当地连续工作、居留时间一年以上的外来人员，其行为虽已涉嫌犯罪，但在其交纳保证金或提出保证人后，符合法定不捕条件的，依法不予批捕；审查起诉时，对已被采取逮捕等羁押性强制措施的外来犯罪人员，经审查认为取保候审后不致发生社会危险性的，在其交纳保证金或提出保证人后，可以改变强制措施，予以取保候审。




【作者简介】
钱云灿，单位为浙江省乐清市人民检察院。


【注释】
[1]仅以检察机关的公诉工作为例，在我国东部沿海地区，公诉部门年人均办案数超过一百件的基层检察院随处可见。
[2]我国学者指出：按照财政部与司法部联合下达的监狱经费支出标准测算，全国监狱系统实际需要高达210亿经费才能正常运转。若仅以纯国家财政拨款127.3亿元日常经费和30亿元基本建设经费与154万罪犯来计算，关押改造一个罪犯的年费用也已超过万元。这可能已经高于一个大学生一年的开销。这157亿多元的经费还不包括从军费渠道支出的武装警察看押的经费。参见郭建安：《社区矫正制度：改革与完善》，载陈兴良主编：《刑事法评论（第14卷）》，中国政法大学出版社2004年版，第320页。


【参考文献】
{1}谭世贵．司法腐败防治论[M]．法律出版社，2003.1.
{2}冯应菊．论逮捕的价值回归[J]．云南大学学报·法学版，2006，(6).
{3}刘春辉，阎青春．宽严相济刑事政策在司法实践中遇到的深层次问题解析[A]．和谐社会的刑事法治·上卷[M]．中国人民公安大学出版社，2006.457.
{4}汤啸天．和解不起诉制度初探[J]．人民检察，2005，11(上）．