【关键词】拆迁；纠纷
【写作年份】2012年


【正文】

近年来，随着江都的社会经济发展，拆迁工作逐步推进，不可避免地引发了相当数量的涉诉矛盾纠纷。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）于2011年1月21日公布实施以来，传统的行政强制搬迁不复存在，法院成为唯一的强制搬迁执行主体。这一改变是现代社会程序公正的必然要求，有利于保证强制搬迁有序、公平、公正地进行，但也势必导致人民法院将面临着许多新问题、新挑战。在当期新旧政策交替的敏感时期，我院对近年来受理的有关房屋拆迁与征收的案件进行统计梳理，讨论该类案件的特点和难点，并分析原因、提出建议，以期为今后的法院审判执行工作提供参考意见。

一、现状分析：拆迁案件成为审执工作的难点

2009年至今，江都法院受理涉及房屋拆迁的案件共33件，其中7件为行政诉讼案件、20件为民事纠纷案件、6件为执行案件。纠纷类型主要分为三类：一是房屋拆迁民事纠纷，主要是双方达成安置补偿协议后，一方或者双方在履行协议过程中产生矛盾而诉至法院，案由主要集中为确认协议无效、返还财产等；二是房屋拆迁行政纠纷，其中以拆迁行政许可引起的行政诉讼为主，也有少数建设部门拆迁裁决引起的非诉审查案件。《条例》实施以来，江都法院至今尚未受理应当适用该条例的行政诉讼案件；三是民事或行政诉讼审结后进入执行程序的案件。该类案件数量不多，但整体具有审理难、调解难、执行难的特点，成为审判执行工作中的“老大难”。（见图表）。

2009年-2012年6月江都法院拆迁案件相关数据图表


此外，该类案件同时表现出以下特征：

（一）法律关系错综复杂

由于权利义务之争，一个拆迁行为可能同时包含行政法律关系、民事法律关系以及诉讼法律关系，容易引发仲裁、诉讼、强制拆迁、先予执行等多种司法行为，涉及到多种法律关系。其中，行政法律关系表现为拆迁许可纠纷、拆迁裁决纠纷、拆迁不作为纠纷等。拆迁双方当事人就安置补偿事宜产生的纠纷，其性质则以民事法律关系为主。因此，与其他类型的案件相比，该类诉讼案件所包含的法律关系更具有复杂性和多元性，为审判和调解带来了难度。

（二）被拆迁人败诉率居高不下

房屋拆迁案件中被拆迁人败诉是极为普遍的现象，以江都法院的上述33件案件为例，被拆迁人败诉率高达95.6%。其原因首先在于部分被拆迁人对拆迁政策缺乏了解，存在盲目诉讼的误导；其次是法院由于担心引起大面积的拆迁反弹，从社会稳定大局的需要处罚对部分被拆迁人提出的符合法律、政策规定的诉求判决败诉；最后是司法审判受到行政力量的不当干预，面对政府施加的压力，法院迫于压力而判决被拆迁人败诉的现象并不少见。

（三）服判息诉率偏低

法院在对该类案件调解不成之后只能作出裁判，然而当事人极易对法院作出的裁判文书提出上诉、申诉甚至上访、信访，使该类案件成为息诉息访工作的重点和难点，法院面临巨大的维稳压力。我院近期接待处理的上访信访案件中有5件直接与拆迁有关，另有7件上访信访案件的诉求明显针对拆迁安置补偿，占全部上访信访案件的41.4%。

二、原因透视：拆迁工作关乎发展大局

（一）相关政策规定混乱

随着《条例》的颁布实施，对国有土地上房屋的征收与补偿，我国具备了较为完善的法律法规和系统的操作规范，但缺乏对于集体土地上房屋征收与补偿的规定。为了满足地方城市化建设的需要，弥补相关细节方面的法律空白，省市级政府纷纷制定出台了一些规章制度，涉及拆迁评估、安置补偿标准等方方面面，形成了多位阶、多层次的法律规定体系。这种体系导致在实践过程中,补偿标准随意性较大，拆迁程序和补偿标准较为混乱，也就不可避免地引发了许多纠纷。在审判实践中，被拆迁人也往往会对上述政府规章制度的效力表示质疑，从而要求判决拆迁行为违法或拆迁协议无效，为审判带来不小的适用困难。

（二）行政干预审判的现象客观存在

虽然我国宪法明确规定司法机关不受行政机关的干涉，但在实践中，司法权受到行政权的干预是极为普遍的现象。由于我国法院的机构设置和管理存在明显的行政化特征，司法本身难以独立于行政，司法机关在人事、财务等方面都有意无意地成为了行政机关的附庸。少数地方政府在推行拆迁过程中，过于急功近利，加上拆迁评估、安置等多项工作处于探索、完善之中，导致部分拆迁行为不够规范。地方政府又往往以“服务大局”为名要求法院按照其意志作出判决，增加了法院的审判压力和难度。

（三）部分被拆迁人滥用诉权

部分被拆迁人滥用法律赋予的诉权，假意提起房屋拆迁诉讼并在诉讼中以各种理由阻挠、拖延案件正常审理进程，以此种看似合法的诉讼方式影响和拖延拆迁进程，给拆迁人和相关行政机关造成压力，借房屋拆迁之机漫天要价，追求自身拆迁利益的最大化。在诉求落空、被判决败诉之后转而不断上访、信访，企图获取不正当利益。这种假意诉讼、拖延诉讼行为已经在审判实践中出现且呈迅猛发展之势。

三、建议提出：法院工作任重道远

尽管《条例》实施以来，我院至今尚未受理应当适用该条例的行政诉讼案件，但这只是过渡时期的暂时平静，我们绝不能掉以轻心，应当提前防范，以妥善处理可能出现的各种挑战和问题。

（一）依法办案，确保司法公正

《条例》施行伊始，社会公众中存在消极舆论，认为改“行政强拆”为“法院强拆”或“法院判决、行政强拆”的差别不大。面对这样的局面，同时考虑到《条例》可能在今后较长时期内出现适用的困惑和分歧，法院在审理和执行拆迁案件时，既要保持司法中立性，切实履行裁判职责，在正确区分不同类型的房屋拆迁纠纷、准确界定房屋拆迁法律关系的基础上准确适用法律，依法裁判，规范拆迁活动，保证被征收人的合法权益；又要在征收行为合法的基础上，果断执行，以点带面，推进征收工作的整体进程，将服从法律和服务大局有机结合起来，稳妥处理好此类案件。

（二）大力调解，化解矛盾纠纷

房屋拆迁行政案件中，所涉拆迁当事人之间的补偿安置问题，属于平等主体之间的民事纠纷。而行政诉讼的性质，决定了法院的裁判结果是维持或是撤销行政裁决，法院裁判后往往是案了事未了，拆迁当事人之间的矛盾依然存在。对此，法院应当坚持以调解为主，注重前期介入、提前排查矛盾纠纷，掌握实际情况，做到矛盾早发现、早化解；注重联合多方力量，合力化解纠纷；要将调解贯穿于办案始终，努力化解当事人之间的矛盾，促使当事人达成和解，争取实现此类案件法律效果和社会效果的统一。

（三）评估风险，形成联动合力

风险评估是进行一项工作前的必要准备工作。法院应当深入分析、合理预测执行风险，明确在强制拆迁的执行中法院只是提供一种执行力的理念，不应承担因强制拆迁行为引发的各种社会风险或者政治风险。对政府征用国有土地上房屋的决定进行强制执行前，法院应当围绕执行争议焦点是否解决、被执行人的情绪、被执行人是否对抵制执行进行了自力对抗的准备、强制执行过程中是否有发生突发事件的可能、法院的执行力量能否足够控制突发事件等问题进行全面的风险评估，在评估基础上做出进一步的决策，决定是否采取强制执行措施。对于经风险评估不宜立即执行的，应当暂停执行，并与有关部门建立健全联动机制，共同化解潜在风险。

（四）服务大局，提供司法保障

法院必须贯彻落实《最高人民法院关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》的精神和要求，站在依法保护人民群众合法权益、维护社会和谐稳定、巩固党的执政地位和国家政权的高度，充分认识做好土地征用、房屋拆迁工作的极端重要性，把服从法律和服务大局两者有机结合起来，认真研究房屋拆迁案件的热点、难点问题，立足审判，延伸职能，审理执行好每一个房屋拆迁案件，妥善化解矛盾，快速平息争端，在法院职责范围内为社会经济发展提供有力的司法保障，坚决反对和抵制以“服务大局”为名、行危害大局之实的一切错误观点和行为，坚决防止因强制执行违法或不当而导致矛盾激化、引发恶性事件。




【作者简介】
仇兆敏，单位为扬州市江都区人民法院。