【出处】《法学杂志》2012年第3期
【摘要】渤海油田漏油事故造成了极为严重的环境污染，对海洋生态环境、海洋资源均产生严重影响。在此事件中，海洋局并未及时主动公开这一突发性的环境污染事件，应依法承担相应的行政责任，而事故责任人应承担相应的民事责任，包括但不限于清理油污、赔偿海洋生态损害、渔业资源损害、渔民损失等，海洋局和渔业部门可代表国家对事故责任人提供环境民事公益诉讼。检察机关亦应追究事故责任人的刑事责任。
【关键词】蓬莱19－3油田；损害赔偿；公益诉讼
【写作年份】2012年


【正文】

　　引言

　　2011年6月发生的中海油渤海油田漏油事故无疑是一场海洋生态灾难。漏油事故从6月4日起，中海油蓬莱19－3油田开始出现少量漏油情况，截止至2011年7月5日油田周边海域有840平方公里海水由一类水质变为劣四类。[1]据了解，造成此次事故的作业方康菲石油中国股份有限公司(以下简称“康菲公司”)是由中海油和美国康菲石油公司设立的。其中，中海油拥有19－3油田51%的权益，美国康菲拥有49%权益，并担任作业者，负责油田的开发生产作业管理。[2]国家海洋局7月13日指出，康菲公司到现在都没有彻底有效地消除溢油风险，再次发生溢油的可能随时存在，已经对渤海海洋生态环境构成巨大威胁。当天，国家海洋局责令康菲公司暂停B平台和C平台的生产作业。[3]直至今日，该事故所造成的恶劣后果仍在持续，且污染面积有继续扩大之势。在这一事件中，哪些法律主体应当承担法律责任?康菲公司应承担哪些法律责任?谁可以向责任人康菲公司提起诉讼或作为本案适格的原告?与墨西哥湾BP公司漏油事件相比，我们得到什么启示?本文尝试对上述问题进行简要分析和回答。

　　一、承担法律责任的主体

　　本案中法律责任的承担者无疑是中海油蓬莱19－3油田的作业者，中海油是否应承担责任是公众和媒体颇为关注的问题，这应视具体情况而定。而国家有关主管部门没有及时主动公开相应的环境信息也应承担行政法律责任。具体分析如下。

　　(一)作业者承担责任

　　在此次事故发生之初，最受关注的问题首先是谁应该为此次污染事故负责。依据一般法学理论，每一个民事主体都要为自己的行为负责。从具体法条上来说，《民法通则》第117条规定:“损坏国家的、集体的财产或者他人财产的，应当恢复原状或者折价赔偿。受害人因此遭受其他重大损失的，侵害人并应当赔偿损失。”而《侵权责任法》更是单列一章名为“环境污染责任”，其中第65条明确规定:“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。”也就是说依据一般民法规则，污染者要为其污染行为承担责任。

　　就本案件的情况分析，首先漏油事故污染了我国大面积的海洋水域，使得属于国家的海洋资源遭到严重的破坏，国家财产受到严重损害。其次，海洋环境作为环境重要的组成部分之一，其受到污染当然适用《侵权责任法》关于环境污染责任的一般规定，即污染者承担责任。

　　污染者如何确定是一个关键问题。《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》规定，承担责任的为违反《海洋环境保护法》以及本管理条例的“企业、事业单位以及作业者”，而对作业者的定义则为“是指实施海洋石油勘探开发作业的实体”。而《海洋环境保护法》第90条规定:“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失”。

　　在本案中，进行海上钻井平台作业的实体是康菲公司。结合法条分析，康菲公司既是“作业者”又是引起海洋污染的企业，理应由其为此次严重海洋污染承担法律责任。

　　(二)中海油是否应为责任方

　　根据目前有关部门披露的情况来看，相关部门认定康菲公司是作业者和责任者，并决定只追究该公司的责任。[4]从一般原理来说，康菲公司作为有独立民事行为能力的法人，应该就其财产独立承担民事和行政责任。中海油作为项目的合作方，不承担责任。然而，从学理和相关规定的分析，中海油并非没有承担责任的可能，下面就中海油可能承担责任的不同情形进行分别论述。

　　从环境污染侵权责任的角度，中海油有可能因存在过错而遭到索赔承担责任。根据《侵权责任法》第68条的规定，“因第三人的过错污染环境造成损害的，被侵权人可以向污染者请求赔偿，也可以向第三人请求赔偿。污染者赔偿后，有权向第三人追偿。”虽然康菲公司已经被认定为作业者和责任者，但是中海油作为第三方如果存在过错，被侵权人请求赔偿具有一定的选择权，可以直接向中海油提起诉讼。康菲公司赔偿后，也可能向中海油追偿。

　　从合同约定的角度，中海油可能根据合同约定向康菲公司承担责任。国家海洋局海洋环境保护司副司长王斌表示，中海油的责任要根据其与康菲签订的合同来界定。[5]由于双方的合作开发合同具体内容尚未披露，因此不能确定中海油是否承担责任以及承担怎样的责任。如果存在风险共同分担的条款，或者此次漏油事件中中海油存在疏于监督、检修、对出故障设备有质量责任、应急处理失误等可能违反合同项下义务的情况，则中海油可能需要在康菲公司向受害方和政府承担相应民事、行政责任后，向康菲公司承担违反合同义务的责任。

　　从《公司法》关于社会责任的原则性规定而言，中海油可能最终承担一定的社会责任。《公司法》第5条规定:“公司从事经营活动，必须遵守法律、行政法规，遵守社会公德、商业道德，诚实守信，接受政府和社会公众的监督，承担社会责任。”虽然漏油事故的作业方和直接责任者是康菲公司，但是中海油作为股份有限公司，也应当受到《公司法》第5条社会责任原则的约束。中海油作为共同开发项目的合作方，除了按照合作合同的约定行使权利、履行义务以外，还应当在政府和社会公众的监督下审慎、勤勉地进行蓬莱19－3油田这一能源资源的开发。社会责任应当体现在各个方面，包括及时披露污染信息，欢迎社会公众监督决策和止漏的全过程，尽最大的财力和人力减少污染的影响，给予受害渔民和沿岸居民及时和充分的援助等。这些社会责任还可能由于司法程序的启动而被法院确定为中海油需要履行的具体的义务。

　　(三)相关国家机关承担信息公开不及时之责任

　　在发生类似石油泄漏引发污染的情况下，我国相关法规均有对于相关国家机关主动、及时公开信息的规定。

　　《政府信息公开条例》第10条之(10)规定:县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第9条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息:……(十)突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况”。《环境信息公开办法(试行)》第11条之(5)规定:环保部门应当在职责权限范围内向社会主动公开以下政府环境信息:……(五)突发环境事件的应急预案、预报、发生和处置等情况”。从以上规定可以看出我国政府信息公开更加强调主动公开，即强调政府在应对紧急突发(环境)事件时，应该及时主动地披露相关信息。这是政府才能掌握的权威信息，在发生紧急突发(环境)事件时，如果公众陷于一无所知的状态，无异于间接播散恐慌的种子，显然不利于问题的有效解决。尤其是环境信息直接关系到公众的生命、健康和财产等重大利益，在这方面的信息公开就尤为重要。对公众基本权利的维护本来就是政府应尽的职责，因此，环境知情权实现的主要方式应当是政府主动披露环境信息。[6]

　　该案件第一次漏油，初步判断发生于6月4日晚上7点之前。当天晚上7点，国家海洋局北海分局接到负责采油作业的康菲公司的电话报告。[7]但从那之后距离漏油事故完全暴露在公众的视野中几乎有长达一个月的时间，在此期间国家海洋局一直在进行相关调查。在这15天的时间里，单日最大的溢油覆盖面积曾达158平方公里。[8]尽管如此，国家海洋局仍未能及时正式通知公众。遭受石油污染的一般公民本可以提前做好准备，使损失降到最低。依据我国相关信息公开的法律法规，政府部门(海洋局)没有遵循上述法规的要求，应当承担相应的行政责任。

　　二、康菲公司应承担的法律责任

　　(一)康菲公司应承担的民事责任

　　本案中的民事责任主要争议在于民事赔偿的范围问题。《侵权责任法》要求污染者承担侵权责任，而侵权责任的承担方式有赔偿损失和恢复原状等。但该法并没有具体界定损失的内涵以及赔偿的范围。

　　与《侵权责任法》不同，《海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法》则较为详细的规定了赔偿责任。该办法第28条规定:“赔偿责任包括:1．由于作业者的行为造成海洋环境污染损害而引起海水水质、生物资源等损害，致使受害方为清除、治理污染所支付的费用;2．由于作业者的行为造成海洋环境污染损害而引起受害方经济收入的损失金额，被破坏的生产工具修复更新费用，受害方因防止污染损害所采取的相应的预防措施所支出的费用;3．为处理海洋石油勘探开发引起的污染损害事件所进行的调查费用。”

　　此外，《海洋环境保护法》第90条赋予相关国家机关有就环境损害以及自然资源损害等损失，要求责任人承担赔偿责任。

　　总结上文的内容，可知我国现行法律法规对赔偿所应该涵盖的范围包括:1．清理污染所支付的费用;2．更新损坏生产工具的费用;3．受害者因防止污染损害所采取的预防措施所支出的费用;4．污染事件的调查费用;5．从国家财产的角度对环境损害造成的赔偿责任等。

　　结合本案件情况，依据我国现有法律法规的规定，油污染所遭受的直接经济损失、海洋生态环境、渔业资源遭到破坏的损失、清理污染的费用。其中，生态损害、渔业资源损失的具体数额应当由国家海洋局或农业部组织有法定资质的机构进行评估，或在诉讼中由双方当事人委托或人民法院指定具有法定资质的评估机构进行鉴定评估，并作为损害赔偿的直接依据。

　　实际上，如何界定损害可以借鉴国外的一些做法。如，20世纪80年代末在美国发生了当时影响最广，后果最严重的石油污染事件。为了应对此案以及未来可能发生的石油污染案件，美国通过了著名的《石油污染法》(Oil Pollution Act，以下简称OPA)。该法对于损害的界定比较清晰，每一类损害的内涵和外延都有具体的规定且赔偿可超越上限。在第1002条的责任构成部分，OPA强调任何造成海洋石油污染或者污染可能的，均应当承担责任。而且责任包括:清理的费用(removal costs)以及污染造成的损害(damage)。损害的具体内涵包括:自然环境的损害、不动产和个人财产的损害、自然资源中生存所需(subsistence use)资源的损害、收益(包括税收、矿产土地使用费、租金等可由公共机关如政府等获取的财政来源)、利润以及营利能力的损害以及公共服务遭受的损害。赔偿上限为7500万美元，但造成生态损害的可以突破赔偿最高限额。在第1006条中，对自然资源的含义进一步做了详细阐述，包括:恢复、重建、替代或者为达到与污染前同等程度的自然资源的损害，自然资源在此期间自我修复能力的减损，以及评估上述损失的合理费用。与此同时，该段也强调自然资源的损害不得获得二次重复赔偿。可以看出，OPA对赔偿范围的规定非常详细，可操作性极强。每一项可能的损害都明确包含在法条之中。而且相对我国的规定而言，其赔偿范围更加广泛。正是依据此法，加上其他相关的法律规则，在墨西哥湾BP公司的深水地平线石油钻井平台石油泄漏一案中，BP公司已付出了200多亿美元的代价，而且此案还远未了结。

　　(二)康菲公司可能承担的刑事责任

　　随着责任理论从道义责任到社会责任的发展，刑事责任的含义也发生着变化，责任由“谴责或非难”逐步向“预防和教育”、“非难可能性”过渡。“新生态人”以“风险规制”理论为指导，主张保护和惩罚并举，加大环境管理监督力度，使法律规范更具实践性，在实际执行和纠纷解决中更具灵活性和可操作性，真正发挥法律在解决企业生存发展与生态环境保护之矛盾上的巨大作用。[9]因此，当石油钻井平台造成海洋严重污染事件时，不排除追究有关责任人的刑事责任。美国政府在解决墨西哥湾BP公司的深水地平线石油钻井平台石油泄漏一案中，曾以追究BP公司主管的刑事责任为威慑，迫使其更换公司总裁，并加大赔偿损害的力度。可见，在这类案件中，刑事制裁手段可以有效地发挥作用。

　　在渤海油田漏油事件中，从学理上说不排除《刑法》的适用。在刑事责任的认定上，依据《海洋环境保护法》第91条的规定:致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡严重后果的，依法追究刑事责任。而我国《刑法第八修正案》第46条，将《刑法》第338条修改为:“违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金;后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”此次漏油事件已造成840平方公里海水污染，并影响到3400平方公里海水质量，显然已经构成重大损失，依法应当追究康菲公司的刑事责任。

　　三、渤海油田漏油事件中的求偿主体或适格原告

　　(一)渤海油田漏油事件的污染受害者

　　环境污染侵权诉讼是一般民事诉讼。依据侵权法一般原理，直接遭受石油污染带来的损害的普通民事主体，如被石油污染了养鱼水域的渔民以及出口蓬莱水产品的出口商等，均有权利提起损害赔偿之诉。由于石油污染而遭受损失和面临损害的普通民事主体，是有直接利害关系的人，是适格的原告。有资格向污染者提起民事诉讼。而这些环境污染受害者面临着举证的困难，事故责任人已明确否认其鱼类的死亡与此次漏油事件有关。这些污染受害者需要律师事务所、环保非政府组织的法律援助和帮助。

　　(二)法定的环保部门

　　《海洋环境保护法》第90条第2款规定:“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”《最高人民法院关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》第13条规定:“依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件”。

　　这些法条都赋予相关环境保护部门代表国家对于石油污染所带来的严重环境损害提起诉讼的权利。石油泄漏对海洋水体造成的污染以及损害是严重的，而清理石油所使用的化学试剂同样对自然环境造成较大损害。此次渤海油田漏油事故已经严重恶化周边水质，并且有不断扩散之势。对于后果如此严重的污染行为，国家相关部门应当依照上述法律、司法解释赋予的权利，积极采取行动，依法维护国家利益和公共利益。具体到本案中，相关部门应理解为国家海洋局(从海洋生态损害的角度)、农业部(从渔业资源损害的角度)，两者均有权，也有义务代表国家向康菲公司提起民事赔偿之诉。其实，由国家环保机关代表国家利益提起环境民事公益诉讼是有先例可循的。早在2002年11月，在马耳他油轮“塔斯曼海”原油泄漏事件中，天津市海洋局就代表国家向天津海事法院提起诉讼，塘沽等地渔民协会代表渔民提出索赔，使该案得到较好的解决，国家海洋权益和渔民的利益得到维护。

　　(三)环境非政府组织

　　如果相关环保部门不代表国家提起损害赔偿之诉，如何追究渤海油田漏油事件的责任人?笔者以为，在相关行政机关不履行法定职责的情况下，可以考虑由环保非政府组织提起环境公益诉讼，有以下两种可能:一是由环保非政府组织作为原告直接起诉渤海油田漏油事件的责任人，二是由环保非政府组织起诉具有法定职责代表国家提起公益诉讼的环保机关，要求该环保机关履行法定职责。所谓环境公益诉讼是指任何人(包括公民、法人、社会团体或国家机关等)，为了保护环境公益，以损害或可能损害国家、团体或者不特定多数人的环境公益的行为为对象，以制止损害环境公益行为并追究公益损害人相应法律责任为目的，向法院寻求环境公益救济的一种专门诉讼活动。[10]环境公益诉讼与普通诉讼最大的区别在于原告的范围可能会有所扩大，并不仅仅局限于直接利害关系人。这种扩大囊括了较多的有能力和实力与公益损害人相对抗的组织，从一定程度上说更有利于环境正义的实现。关于提起公益诉讼的适格主体中，最适宜的应该就是环保非政府组织了。因为它们有足够的专业人力以及丰富经验来应对环境问题，而且从传统原告资格上讲也更为符合要求。

　　有学者认为检察院也应成为适格主体。[11]本文认为，检察机关作为国家公诉机关，肩负着提起刑事案件之诉的国家任务;检察机关的另一项任务是监督法院判决的合法性，可以对满足一定条件的已生效判决提出抗诉，起到审判监督的作用。另外，即使认为检察机关作为国家机关的重要组成部分，其有实力也有能力以民事案件原告的资格提起公益诉讼，但是其审判监督的功能又与法院针对该案件的判决之间产生了一定的矛盾:如果法院作出了不利于原告，即检察机关的判决，检察机关是否可以直接提起抗诉，其身份直接从原告变成抗诉人?因此，检察院一般来说不宜作为原告提起公益民事诉讼或行政诉讼，相反检察院应积极履行其检控职能，在环境法的实施过程中应主动地对环境犯罪提起公诉。这恰恰是检察机关的一大薄弱环节，可能存在着不少环境犯罪未受追究的现象。

　　已有不少环保非政府组织打算提起环境公益民事诉讼，即状告渤海油田漏油事件的作业者，抑或考虑提起环境公益行政诉讼，状告海洋局不履行法定职责，即代表国家对此次事故的责任者索赔，但是，法院是否受理仍然存在很大的不确定性。因为，在第一种情形下，如果法院严格按照《民事诉讼法》第108条的规定，要求原告必须与本案有直接利害关系，那么，环保非政府组织就不具备本案中的原告资格。而在第二种情形下，环保非政府组织也不是作出具体行政行为或行政不作为的行政相对人，同样存在不适格的问题。不过，司法实践中已经承认环保非政府组织作为原告提起环境公益民事诉讼和行政诉讼的原告资格。例如，在2009年中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷案中，江苏省无锡市中级人民法院认为，中华环保联合会作为非营利性的社团组织，依据国家批准的主要职能，为维护生态环境和周边居民的生活环境有权提起民事公益诉讼。又如，在2009年中华环保联合会诉贵州省清镇市国土资源局行政不作为案中，清镇市法院也受理了该案，并从而成功地使清镇市国土资源局依法收回了第三人的土地使用权，原告的诉讼目的得以实现。

　　四、BP公司漏油案件的几点启示

　　发生在1989年的EXXON VALDEZ油轮漏油事故整体赔偿到2010年才告一段落。在漫长的诉讼过程中，虽然EXXON公司找来了很多专家论证鱼虾的损害并没有非常严重以及否认两者之间的因果关系，但是在此过程中EXXON公司已付出了上亿美元的代价。而OPA正是基于该案而制定的。悲剧总会重演，发生在2010年的BP公司漏油案件再一次污染了美国周边的蓝色海洋。但是，这次不一样的是，BP公司付出了沉重的代价，虽然其作业方是“深水地平线”钻井平台，但是最终拿出巨额赔偿的是开采方BP公司。在责任者的认定方面，我国和美国法律制度存在差异，这是可以理解的。不过，美国在处理BP公司漏油案件方面给我们一些启示。

　　(一)政府机关应依法及时充分披露信息。在墨西哥湾漏油事件中，为了保护公众利益和有效处理漏油事故，美国联邦政府设计了专门的救助网站(RestoretheGulf．gov)，该网站为公众提供全面的漏油事件信息。[12]反观中国发生的多起重大环境污染事件，如大连湾输油管爆炸事件、紫金矿业水污染事件、渤海油田漏油事件等，政府机关反应迟钝，信息披露不及时、不充分，损害了公众的环境知情权。

　　(二)政府的职能部门应该积极行动，充分运用法律赋予的权利，代表国家对事故责任人采取法律行动，对引起海洋污染的石油公司提起损害赔偿之诉，并对受此事故影响的个人、家庭、社区、企业实行援助。[13]

　　(三)重新界定损害赔偿的范围。我国现行的损害赔偿范围较窄，不利于污染受害人的保护。如，由于发生了海洋污染事件，该海域的海产品销售会受到严重影响，渔民利益受到损害。因此，应拓宽现有的赔偿范围，将渤海湾的渔民以及海产品出口商等的损害纳入赔偿范围。

　　结语

　　我国的环境资源法律在立法上存在着过于松懈的问题，即法律责任轻，违法成本低。在执法上存在着法律实施不力、执法机关不作为的问题。本案中，海洋局应当积极主张海洋生态损害赔偿，在相关国家机关不提起诉讼之时，环境保护的NGO组织应该承担起这份责任，而且也应被赋予此权利，加入到适格原告的行列中，而检察机关应当就本案进行立案并依据《刑法》相关规定检控相关责任人。




【作者简介】
曹明德，中国政法大学教授。王琬璐，中国政法大学硕士。


【注释】
[1]参见新闻//news．qq．com/a/20110705/001096．htm．访问日期：2011年7月18日。
[2]参见//epaper．jinghua．cn/html/2011－07/02/content_675754．htm．访问日期：2011年7月18日。
[3]参见//news．hexun．com/2011－07－15/131456464．html．访问日期:2011年7月18日。
[4]中新网，《中海油不承担漏油责任环境法规定索赔或仅20万》，//www．chinanews．com/ny/2011/07－05/3158714．shtml．访问日期:2011年7月18日。
[5]同上注。
[6]朱谦:《论环境知情权的制度构建》，载吕忠梅主编:《环境资源法论丛》第6卷，法律出版社2006年，第202页。
[7]]参见新浪新闻//news．sina．com．cn/c/sd/2011－07－18/120222833168．shtml．访问日期：2011年7月18日。
[8]同上注。
[9]高清、赵彩凤：《环境污染犯罪中企业责任问题思考》，载《法学杂志》2011年第9期，第15页。
[10]曹明德、王凤远：《美国和印度ENGO环境公益诉讼制度及其借鉴意义》，载《河北法学》2009年第9期，第138页。
[11]梅宏、胡晓莲:《人民检察院提起环境公益诉讼的职能定位研究》，载《南京大学法律评论》(2011年春季卷)，第94页。
[12]王慧：《中美海上石油泄漏应急机制的比较研究》，载《中国政法大学学报》2011年第3期，第85页。
[13]同上注，第87－89页。