【出处】人权杂志2010年第6期
【关键词】外国人、无国籍人；同等法律援助对象资格
【写作年份】2010年


【正文】

　　我国《法律援助条例》（以下称《条例》）只是明确提出“公民”可以获得法律援助，但是对于外国人、无国籍人是否可以获得我国的法律援助没有作出明确的说明。这便引发了有关外国人、无国籍人是否是我国法律援助对象，享有与我国公民同等的法律援助权利的问题。对于外国人、无国籍人是否是我国法律援助的对象，并享有与我国公民同等法律援助权利，在法律援助理论界尚未形成统一的看法。而在法律援助业务实践中对外国人法律援助的做法是以刑事诉讼援助为原则，民事诉讼和行政诉讼援助要以我国与外国公民所属国之间存在司法协助协议为前提。[1]当前，认为外国人、无国籍人不能成为我国刑事案件法律援助对象的观点已经不存在了。但对外国人、无国籍人能否有如我国公民一样，享有同等的民事、行政案件法律援助的对象资格的问题仍有待进一步探讨。

　　一、外国人、无国籍人在我国并不享有同等法律援助对象资格

　　外国人、无国籍人在我国并不享有与我国公民同等的法律援助对象资格。因为享有法律援助的对象资格，首先应当成为法律援助的对象。而对于外国人、无国籍人是不是我国法律援助的对象，历来是一个悬而未决的问题。总的观点是，外国人、无国籍人能够成为我国刑事案件法律援助的对象，但不能完全成为我国民事、行政案件法律援助的对象。即只有在我国与外国公民所属国之间存在司法协助协议的前提下，他们才能成为民事、行政案件法律援助的对象。总之，我国还没有赋予外国人、无国籍人同等法律援助对象资格。

　　享有法律援助权利是以成为法律援助的对象为前提的。对于外国人是否是我国法律援助的对象，原司法部部长肖扬说，“至于外国人是否可作为中国法律援助的对象，这个问题比较复杂。我们认为，可以考虑对刑事案件被告人中经济困难的外国人给予法律援助，因为这涉及到我国刑法的公正实施问题；对于民事和行政诉讼的外国当事人，如系经济困难的，则应由其所属国籍的国家提供法律援助费用，或者由两国间签订了法律援助的司法协助协议相互减免有关费用。”[2]此观点也深受我国其他学者赞同，在提及外国人是否可以成为受援对象时，学者们总是区分刑事案件和民事、行政案件，在刑事案件中，外国人可以成为法律援助的对象，在民事、行政案件中则走对等原则的路线。[3]

　　我国学界一般认为外国人在刑事案件中，能够成为我国法律援助的对象。因为这是涉及到我国刑法的公正实施问题。我国《刑事诉讼法》第16条规定：“对于外国人犯罪应当追究刑事责任的，适用本法的规定。”既然外国人是我国刑事追诉的对象，也应是我国法律援助的对象。在刑事诉讼领域，外国人成为法律援助对象，已经是一项国际 惯例，作为一个国家人权保障制度，在《公民基本权利与政治权利国际公约》中有了明确的规定，我国《司法部关于开展法律援助工作的通知》规定刑事案件外国籍被告人没有委托辩护人，人民法院指定律师辩护的可以获得法律援助。

　　而在民事和行政领域，尽管我国《民事诉讼法》第5条第1款规定，“外国人、无国籍人、外国企业、法人和其他组织在人民法院起诉、应诉，同中华人民共和国公民、法人和其他组织有同等的诉讼权利义务”，但学者从法律援助法规的制定和效力出发，认为法律援助法规是属于一国国内法的范畴。法律援助法所规定的权利和义务只能为制定和实施该法律的国家的公民所享有，而不可能是各国人民所共有的权利和义务，它构成一国法律制度的重要组成部分，也就是说，法律援助的国家责任是一个国家对其本国公民的责任而不应该是对世界各国公民的责任。因此，法律援助的对象就只能是制定和实施该法律援助制度的国家的公民，即本国公民才能够成为法律援助对象。也就是说，对民事诉讼和行政诉讼中的外国当事人， 确实经济困难的， 则应由其所属国籍的国家提供法律援助费用，或者由中国和其所属国籍的国家之间签订法律援助的司法协助协议相互减、免有关费用（即所谓的对等待遇），对于非诉讼领域中的外国人， 即使其经济困难， 也不给予提供法律援助。

　　外国公民和无国籍人能否成为民事、行政案件法律援助对象，在世界上也是有争议的。总体上说多数国家都不对非本国人提供法律援助，因为各国经济发展不平衡，不能用一个国家的贫困标准去衡量另外一个国家的公民是否贫困，一个国家没有义务保证另外一个国家公民的私法权利得以实现。在国际上，一个国家不会因为缺少民事或者行政法律援助而遭受丧失人权保障的责难。

　　笔者认为，鉴于我国经济实力的增强和国际形象的提高，从提升我国文化软实力（赋予外国人、无国籍人法律援助对象资格有利于改善我国整体法律文化环境）的角度考虑，应当赋予外国人、无国籍人法律援助的对象资格，使他们成为我国法律援助的对象[4]，无论是在刑事案件还是在民事、行政案件中。而且外国人、无国籍人应当是我国法律援助的特殊性对象。[5]给予外国人、无国籍人以公民同等待遇，保障外国人、无国籍人与我国公民同等的法律援助对象资格权利，是由法律援助的价值目标所决定的。因为法律援助的价值目标是让所有公民、外国人、无国籍人，不管他们的财产多少，都能够知道自己的权利是什么，并且在必要的情况下能够在法庭上维护自己的权利。理论上，将外国人、无国籍人纳入民事、行政案件法律援助的对象，赋予他们法律援助上的国民同等待遇也是有理由的。

　　二、赋予外国人、无国籍人同等法律援助对象资格的理由

　　将外国人、无国籍人纳入民事、行政案件法律援助的对象，赋予他们同等法律援助对象资格，主要基于下述理由。

　　（一）符合《条例》的立法精神和权利推定原理

　　1、《条例》并没有限定“公民”的国籍。《条例》第1条规定：“为了保障经济困难的公民获得必要的法律服务，促进和规范法律援助工作，特制定本条例”。但是如果从语义上分析，《条例》作为规范刑事、民事、行政诉讼和非诉讼法律援助的总规范，并没有将我国法律援助对象限定于“中国公民”，也就是说《条例》没有限定“公民”的国籍。因此，从逻辑上讲，除我国公民外，外国公民只要属经济困难并符合援助条件的，就可以成为援助对象。当然会有人指出，《条例》是中国的《条例》，按照常理和习惯的解释，《条例》中的公民应当是中国公民。即使如此，我们还是要指出，在我国民事法律领域，公民与自然人两个概念存在并用的现象[6]，如果将《条例》中的公民当作“自然人”来理解，而“公民”与“外国人、无国籍人”共同的上位法律概念恰好是“自然人”。自然人是法律援助的对象，外国人和无国籍人自然也是法律援助的对象。而且如果考虑我国在刑事诉讼中（刑诉法第34条）允许作为自然人的外国人、无国籍人成为法律援助对象，外国人、无国籍人自然也应成了我国民事、行政案件法律援助的对象。

　　2、权利推定原理的支持。尽管有的国家间接地规定申请民事法律援助必须具有公民资格，而更多的国家更是法无明确规定的（究其原因主要是经济困难的标准因各国经济发展水平的不同而存在较大的差异，在发展中国家中，外国人或无国籍人可能是富人；在发达国家中，外国人或无国籍人可能是穷人，因此不能用本国的“经济困难”标准去界定外国人和无国籍人的贫困状况）。但从权利推定原理来说，“法定权利不限于法律明文规定的权利，也包括根据社会经济、政治和文化发展水平，按照法律的精神、法律逻辑和法律经验推定出来的权利，即‘推定权利’”[7]既然法无明确规定，从法律经验的角度（尤其是刑事案件已经赋予了外国人、无国籍人的法律援助对象资格），则推定为外国人、无国籍人享有如刑事案件法律援助一样的对象资格或本国公民法律援助对象的资格。

　　（二）符合国际公约的原则和司法人权精神

　　虽然法律援助法规属于一国国内法的范畴，法律援助规定的通常是本国公民的权利，但在各国法律援助立法和实践中，为了适应国际交往的需要和体现主权国司法人权保障的精神，大多允许外国人可以成为本国法律援助的对象。[8]为此，我国有的学者还将“无国籍限制”确立为确定法律援助对象的一般原则。[9]

　　1、国际公约赋予了外国人、无国籍人法律援助对象资格。1966年12月联合国大会通过的《公民权利和政治权利国际公约》第14条第3款就规定，被告知和获得法律援助的权利是任何受到刑事指控的人所应完全平等地有权获得的一项最低限度的人权保障措施，所有被告人均有权“出席受审并亲自替自己辩护或者经由他自己选择的律师进行辩护；如果他没有法律援助，要通知他享有这种权利：在司法利益有需要的案件中，为他指定法律援助，而在他没有或无足够的偿付能力的法律援助的案件中，不要他自己付费”。如果说这一规定只适用于刑事法律援助，那么该公约第26条规定的“所有的人在法律面前平等，并有权受法律的平等保护，无所歧视。在这方面，法律应禁止任何歧视并保证所有的人得到平等的和有效的保护，以免受基于种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产，出生或其他身份等任何理由的歧视”则是可以适用于民事、行政案件法律援助的。《世界人权宣言》第7条规定：“在法律面前人人平等，并有权享受法律的平等保护，不受任何歧视。人人有权享受平等保护，以免受违反本宣言的任何歧视行为以及煽动这种歧视的任何行为之害。”《关于无国籍人个人地位的公约》第12条规定：“无国籍人的个人身份应受其住所地国家的法律支配，如无住所，则受其居住地国家的法律支配。” 第16条第2款规定：“无国籍人在其经常居住的缔约国内，就向法院申诉的事项，包括诉讼救助和免予提供诉讼担保在内，应享有与本国国民相同的待遇。”

　　由此可见，无论是《公民权利和政治权利国际公约》，还是《世界人权宣言》并没有对有权获得法律援助的对象作出国籍限制。而《关于无国籍人个人地位的公约》更是明确规定无国籍人“应有与本国国民相同的待遇”。也就是说，这些国际公约对外国人、无国籍人实行无歧视原则。将外国人、无国籍人纳入民事、行政案件法律援助的对象符合国际公约的原则。

　　2、赋予了外国人、无国籍人法律援助对象资格是符合司法人权精神的。基于国际公约的规定和人权保障的需要，许多国家规定，在刑事诉讼中外国人可以申请法律援助，在外国籍被告人没有委托辩护人时，内国法院应当指定辩护律师提供法律援助。如按照英国《1988年法律援助法》和我国香港地区《法律援助条例》的规定，除法人或非法人团体外，任何自然人，不论是英国人、香港人还是外国人，都可以根据法律规定的条件申请刑事法律援助在内的任何形式的法律援助服务。在法国，持有法国国籍的自然人或在法国有习惯居所的外国人，都可以申请法律援助。[10]日本和美国也都有只要被告人（不论国籍）因贫困或其他原因而不能委托辩护律师，法院应当为其指定辩护律师的规定。

　　为了实现司法文明和司法公正，确实保障人权，无国籍人在刑事诉讼案件中也应同其所在国公民一样获得法律援助。对于无国籍人， 我国也有学者认为“只要他居住在我国，符合我国法律援助的条件，应视其为我国法律援助的对象”。[11]

　　（三）符合法律援助国际化发展趋势

　　人权是人作为人，基于人的自然属性和社会本质所应当享有的权利。[12]人权的概念是超阶级、超国界和普遍的，追求人权是人类共同的理想和目标。司法人权的发展必将带来法律援助的国际化趋势。[13]而法律援助的国际化发展趋势必将外国人、无国籍人纳入内国法律援助的对象，赋予他们民事、行政案件法律援助对象资格。法律援助国际化可分单向国际化、双向国际化和多边国际化。

　　1、单向国际化。法律援助的单向国际化是指一国单方地根据国际待遇原则或互惠原则将给予内国公民的法律援助待遇赋予外国人，从而使一国的法律援助通过域外效力而国际化法律行为。法律援助的单向国际化具有“不以相互为条件”的特征。有不少国家在民事法律援助方面将外国人纳入法律援助的对象范围。如塞浦路斯、丹麦、芬兰、意大利、加拿大、挪威、英国，实行外国自然人与内国人同等待遇，而不以相互为条件的制度。

　　2、双向国际化。法律援助的双向国际化是指国与国之间通过订立民事、刑事司法互助协定互相给予对方国家以法律援助的法律行为。如德国、奥地利、希腊、冰岛、葡萄牙、瑞士14个州和土耳其，外国人获得法律援助对象资格需以相互为条件。在我国与一些国家签订的司法协助协定或条约中，也对法律援助问题作有专门规定。例如，1987年11月20日签署、1988年9月5日全国人大常委会批准通过的《中华人民共和国和比利时王国关于民事司法协助的协定》第1条就规定：“缔约一方的国民在缔约另一方境内，可在与另一方国民同等的条件下和范围内享受司法救助。申请司法救助，应由申请人住所或居所所在地的有关当局出具理由证明书。如果该申请人在双方境内均无住所或居所，亦可由其本国的外交或领事机构出具理由证明书。”根据学者统计，我国已经批准了9个中外司法协助协定或条约，它们均对诉讼费用的减免和法律援助问题作出了明确规定。[14]可见，虽然外国人不能成为我国法律援助的当然对象，但依据我国所缔结的双边司法协助协定或条约的规定，仍然可以在一定条件下成为我国法律援助的对象。

　　3、多边国际化。法律援助的多边国际化是指三个或三个以上的国家通过订立民事、刑事司法协助协议或公约相互给予缔约国公民以法律援助或免费协助的法律行为。在当今世界，法律援助多边国际化表现最为突出的当属国际公约和欧盟法。

　　自上个世纪50年代以来，有关法律援助的国际公约不断问世。主要有1954年海牙《民事诉讼程序公约》，1966年《公民权利和政治权利国际公约》，1980年《国际司法救助公约》，1989年《儿童权利国际公约》，等等。而欧盟法的发展，更是为我们将外国人、无国籍人纳入法律援助的对象提供了蓝本。在欧盟，禁止因国籍的歧视待遇是欧盟共同体法律建设的指导原则。欧共体条约第6条明确规定，禁止任何基于国籍的歧视。[15]基于欧盟法的要求，在西班牙，所有贫困的欧盟成员国公民，合法居住在西班牙的非欧盟成员国公民，或者是国际公约中承认其享有此项权利的非公民（例如有关儿童诱拐的国际公约），他们以公民相同的条件获得法律援助对象资格；劳动关系中所有的受雇人员，而不论其国家和财产；公益性质的协会或者基金会。申请人及其家人的月收入 须不超过政府每年设定的国民最低工资的两倍方能符合经济困难标准。在法国，什么样的人可以获得法律援助，有两个条件：一是他的国籍；二是他的经济状况。关于国籍，除法国公民外，在法国合法居住一年以上的外国人都可以获得法律援助。其他外国人只有在他们的国家与法国签订了有关公约的情况下才可以获得法国的法律援助的对象资格，而与法国签订这种互助公约的国家是非常多的。

　　当然各国在赋予外国人、无国籍人以本国公民法律援助对象资格的权益之时，也可以同时课以一定的条件限制。例如在法国、卢森堡、荷兰和瑞典，外国人在内国享受法律援助须以在内国有住所地或惯常居所为条件；在比利时，外国人只有依国际条约才能享受法律援助；在一些国家某些服务，尤其是那些通过诊所提供的法律援助，只有具备一定的身份条件，如非本国公民、原住民、残疾人等，才能获得对象资格；还有些国家的国内立法在赋予外国人民事诉讼地位方面的国民待遇时并不以条约或互惠为基础，而仅以对等原则加以控制。[16]

　　综上所述，将外国人、无国籍人纳入法律援助的对象，赋予他们同等法律援助对象资格，既符合我国《法律援助条例》的立法精神和权利推定原理，也是符合国际公约的原则和司法人权保护需要的，更是符合法律援助国际化发展趋势的。




【作者简介】
冯祥武，单位为厦门大学法学院。


【注释】
[1]姜学琳、苏振良.我国现行法律援助对象、范围和形式之问题探讨[J].中国司法，2007（4），第84-86页。
[2]肖扬.建立有中国特色的法律援助制度[J].人权研究资料，1996（36），第35页。
[3]宫晓冰、郑自文.中国法律援助立法研究[M].北京：中国方正出版，2001，第149-155页；宫晓冰、郑自文.中国法律援助制度研究[M].北京：中国方正出版社，第149-156页。
[4]我国的法律援助研究学者严军兴先生也认为外国人及无国籍人是受援人，即法律援助的对象之一。参见严军兴著：《法律援助的理论与实务》，法律出版社，1999年版，第70页。
[5]学理上，从法律援助关系的主体性出发，以贫困为标准，因经济贫困需要法律援助的人是法律援助的一般性对象；因生理、心理、人身自由、文化等贫困而需要法律援助的人是法律援助的特殊性对象。据此，法律援助的对象可以分为一般性对象和特殊性对象。外国人、无国籍人因为与其所在国的公民比较而言，多因语言文化差异而处于文化、心理的贫困状态，因此，外国人、无国籍人应当属于法律援助的特殊性对象。
[6]江平.民法学[M].北京：中国政法大学出版社，2003，第99页。
[7]张文显.法哲学范畴研究（修订版）[M].北京：中国政法大学出版社，2001，第314页。
[8]宫晓冰、郑自文.中国法律援助制度研究[M].北京：中国方正出版社，2004，第149页。
[9]谭世贵.中国司法制度[M].北京：法律出版社，2008，第334页。
[10]沈达明.比较民事诉讼法初论（下册） [M].北京：中信出版社，1991，第214页。
[11]严军兴.法律援助的理论与实务[M].北京：法律出版社，1999，第69页。
[12]李步云.社会主义人权的理论与实践[A].走向法治[C].长沙：湖南人民出版社，1998，第404页。
[13]严军兴.法律援助的理论与实务[M].北京：法律出版社，1999，第204-207页。
[14]宫晓冰、郑自文.中国法律援助立法研究[M].北京：中国方正出版，2001，第83-84页。
[15]王益英、黎建飞.外国劳动法和生活保障法[M].北京：中国人民大学出版社，2001，第65页。
[16]宫晓冰、郑自文.中国法律援助立法研究[M].北京：中国方正出版，2001，第81-82页。