【出处】《北方法学》2011年第6期
【摘要】对法律问题的探讨应当首先在两个前提下进行：第一，在现行法律框架之内；第二，把现有法律规定看作是一个富有弹性的完整体系，以尽力去挖掘其潜力。以彩票中奖者个人信息为例，《彩票条例》要求彩票发行者、彩票销售者等对此予以保密；但当这一信息进入行政机关转化为政府信息之后，依《政府信息公开条例》就有了公开的条件和途径。两部法律可以相互调适，共同应对社会需求。
【关键词】公共利益；利益衡量；弹性法律体系
【写作年份】2011年


【正文】

　　2010年8月10日，中国福利彩票双色球第2010092期开出2.59亿元巨奖，一上海男子独中50注一等奖和50注12万元的二等奖，成为国内第二彩票奖金额。2009年10月8日，河南一彩民凭借倍投88倍的福利彩票双色球，获得了88注一等奖，总奖金高达3.599亿元人民币，成为我国彩市中奖第一人。在震惊和羡慕之余，质疑和争议也随之而起。焦点之一是对于“中奖者到底是谁”的追问，即是否应当公开“中奖者个人信息”。对此，反对公开者直接援引2009年刚刚生效的《中华人民共和国彩票管理条例》（下文简称《彩票条例》）第27条“应当对彩票中奖者个人信息予以保密”的规定；而赞成公开者多通过强调福利彩票的公益性来论证公开的正当性，暗含着对第27条进行修正的要求。其实对这一问题的争论在条例制定过程中就一直存在，现在只不过是前一阶段讨论在新事例激化下的延续。

　　一、探讨的前提

　　彩票涉及的法律和社会问题很多，笔者将只讨论彩票中奖者个人信息应否公开的问题，而所谓彩票中奖者个人信息也只以中奖者的姓名、性别、出生年月、住址等反映在居民身份证上的、用以辨别个人身份的基本信息为主。这样做一方面是简化论题，使讨论更有针对性；另一方面可以小中见大，透过对这一问题的探讨，演示一种思考问题的方法，进而推演到对其他问题的解决。

　　笔者的探讨拟在两个前提下进行：

　　第一，思考法律问题应遵循一个基本的顺序，即首先在现有法律的框架下来进行讨论，当穷尽现有法律的潜力和可能性仍然无法解决问题的时候，探讨的边界才可以延伸到对法律本身提出修正的要求，这既是思考问题的一个基本顺序，也能体现法律人对法的基本尊重。法学研究的起点应当是现有的法律制度。以彩票中奖者个人信息公开为例，之前对这一问题的讨论主要集中在公开与不公开的“利益衡量”方面，各方都举出各种理由来论证自己的观点，但是这种讨论属于哈贝马斯所谓的“商谈”性的行为，这种商谈会形成公共领域的意志，并通过与立法机关的互动有可能形成正式的立法或对立法作出修正。但是，如果我们相信立法本身就是经过了一定的商谈的，并且是遵循正当（合法）程序作出的前提下，贸然品评现有法律是不恰当和不负责任的，因为每一部法律的制定都是经过了一定程度的探讨和论证的，是经过了各种观点的交锋和斗争的，[1]因而都具有一定的合理性和可接受性。轻易质疑法律甚至要求修正法律，这本身就是对现有法律进而是对现有商谈过程和结果的不尊重，也不符合经济学上的利益成本考量。当我们准备突破现有法律框架的时候，必须问自己这样一个问题：你真的看清法律的内容、价值了吗？你真的已经在现有法律框架内穷尽了所有的可能吗？如果现有法律可以利用，那么轻言立法、修法只会使问题复杂化，将人们引入歧途。

　　第二，法律本身有足够的弹性，能够在一定范围内对各种情形作出反应和调适。当我们把法律看作一个整体的时候，法律就具有了足够的弹性。所有的部门法律和同一法律中各个不同的法条都是一个相互关联而又高度协调一致的整体，分析同一个问题需要上下左右考察各个相关条文及各相关法律部门，只有这样才能全面地看待和解决问题，才能发现法律的弹性和无穷潜力。法学工作者的任务就是去穷尽这种可能性，发掘法律本身的无穷潜力，只有在穷尽所有可能而仍无法合理解释的情况下，才能质疑现有规范。拉伦茨也说过：“向来虽然将法律分成许多表面上相互区别的条文，但不因此掩盖下述事实：这些条文本身只是一个比较广泛的语句组织体的构成部分，只有当它们与其他条文（法律中，其彼此可能相隔甚远）结合，对它们才能有全然的理解。”[2]笔者认为，这一说法不仅适用于对法律条文的理解，也同样适用于对法律体系本身的理解。借用黄仁宇先生“大历史”观的提法，我们可以称之为“大法律”观。

　　基于上述第一点，下文的探讨将只在现有法律框架之内、围绕既有规定展开，而不去做法外的思辨；基于第二点，本文假定（认为）现有法律、法规有足够的弹性来处理这一问题，即法律中已经对这一问题作了预测并给出了一个调适方案，而这一方案允许在一定条件和程序下公开中奖者个人信息。本文的目的就是去发现并解释，或者说在解释中来发现。

　　二、《彩票条例》范畴内的中奖者个人信息公开

　　我国现行法中关于“彩票中奖者个人信息公开”这一问题最直接的规定就是《彩票条例》第27条，也是反对公开者最有力的武器。笔者将把第27条放在整个《彩票条例》的框架内，结合条例全文规定来具体分析其内容。

　　（一）《彩票条例》中明确区分了不同主体的公开义务

　　《彩票条例》是国务院行政法规，生效于2009年7月1日。目前，该条例是我国管理彩票运作、规范彩票市场效力等级最高的规范性文件，其对于彩票的发行销售、开奖兑奖、彩票资金管理等都作出了较为系统和全面的规定。条例中涉及“公开”的规定主要有7条，其中第4条是原则性规定，第11、20、24、36条和第37条对公开作了正面规定，第27条是关于不公开（保密）的规定。

　　第11条是关于彩票品种开设、变更、停止的公开，第20条涉及彩票发行和销售的公开，第24条提及彩票销售情况和开奖结果的公开，第36条是关于彩票公益金管理使用情况的公开，第37条是关于彩票公益金筹集、分配、使用情况的公开。综合上述5个条文，公开的范围涵盖了从彩票的发行、销售、开奖到彩票公益金的筹集、分配和使用；公开的权利人或受众是“社会”、“社会公众”，而不限于购买彩票的彩民；公开的方式是“公告”或“公布”，即主动公开；关于公开的时限，第11条明确规定为10个自然日，第36条和第37条规定的是按年度，其他两条只是笼统提到要“及时”公开。

　　值得注意的是对公开义务人的规定。上述条款的公开义务人既包括事业单位也包括行政机关，各自依据不同的条文负有不同的公开义务。如第11条的义务人是“彩票发行机构”，包括中国福利彩票发行管理中心和体育彩票管理中心，分别是民政部和国家体育总局直属的事业单位；第20条和第24条的义务人除了“彩票发行机构”以外，还有“彩票销售机构”，主要是指各省（直辖市、自治区）的福利彩票中心和体育彩票管理中心，分别是各省民政厅（局）和体育局的直属事业单位，彩票发行机构和彩票销售机构是业务上的领导与被领导关系；第36条的义务人是“彩票公益金的管理、使用单位”，主要包括财政部门、民政部门、体育行政部门等国家行政机关；[3]第37条的义务人是“国务院和省级政府的财政部门”。

　　此外，按照条例第21条、第36条等的规定，民政部门、体育行政部门、财政部门、审计部门等行政机关还有权监督彩票发行机构和彩票销售机构对公开义务的履行，在《彩票条例》中既是公开义务人，又是事业单位公开义务的监督者，是管理机关。

　　（二）《彩票条例》第27条的保密义务人并不包含行政机关

　　《彩票条例》第27条规定：“彩票发行机构、彩票销售机构、彩票代销者以及其他因职务或者业务便利知悉彩票中奖者个人信息的人员，应当对彩票中奖者个人信息予以保密。”以保密的形式来对前述的公开范围予以限制，这一条的内容非常明确、具体，指向性强，也成为引用最多和关注度最高的条款。明确将“彩票中奖者个人信息”排除出公开的范围。

　　但需要注意的是，第27条的保密义务并不是指向全社会的，而是有着特定范围的。这一条所设定的保密义务人除了前述的彩票发行机构和彩票销售机构外，还包括“彩票代销者”和“其他因职务或者业务便利知悉彩票中奖者个人信息的人员”（以下简称“其他人员”）。按照《彩票条例》第15条的规定，“彩票代销者”是接受彩票发行机构、彩票销售机构委托代理销售彩票的单位和个人，他们与彩票发行机构和销售机构之间是合同关系，目前在我国主要以彩票投注站的形式出现，按照民政部《电脑福利彩票投注站管理办法（试行）》第4条的规定，包括“具有完全民事权利能力和行为能力的中华人民共和国公民和具有法人资格的企业、事业单位及社会团体”。“其他人员”指除了前述以彩票代销者身份出现的公民以外的其他知晓保密信息的人员，但要注意，虽然信息的获取来自于职务或业务便利，但此处保密义务显然是对个人设定的义务，是要求“个人”不得私自泄漏所知晓的隐私信息，而不是针对其作为“单位一分子”在“代表单位”、“履行职务”过程中所负的义务。

　　而不同的义务主体违反保密义务要承担的法律责任是有区别的。彩票发行机构和彩票销售机构泄漏保密信息的，依据《彩票条例》要责令改正，对直接负责的主管人员和直接责任人员要给予行政处分（第40条）。对彩票代销者和其他人员，《彩票条例》并没有设定行政法上的责任。[4]因此，对后两类义务主体而言，第27条所设定的保密义务的价值可能更多地体现在发生泄密行为后，作为追究其民事侵权赔偿责任的法律依据和赔偿依据。这样，第27条中的保密责任主体实际上可以分成两类：一类是承担行政法上责任（并不排除民事责任）的彩票发行机构和彩票销售机构，包括其主要负责人和直接责任人员；一类是承担民事责任的单位和个人，主要以彩票代销者和其他个人面貌出现。综合《彩票条例》全文来看，显然约束的重心是前一类主体。

　　综上，第27条以保密条款的形式对《彩票条例》的公开原则作了限制，但这种限制并不是绝对的，而是有条件和明确的责任主体。负有保密义务的只是特定的事业单位、企业单位、社会团体以及公民个人，不包括国家行政机关。在《彩票条例》中，彩票发行机构、彩票销售机构以及彩票代销者等单位和个人属于参与运作的业务部门，而财政部门、民政部门、体育部门等行政机关属于管理机关，他们各自具有不同的身份、扮演着不同的角色，自然也应承担不同的义务。

　　三、《政府信息公开条例》视角下的中奖者个人信息公开

　　（一）中奖者个人信息的规制超出《彩票条例》的范畴

　　根据《彩票条例》第27条，负有保密义务的只是特定的彩票发行者、销售者、代销者以及其他个人，并没有对其他主体如行政机关提出要求。在彩票的运作过程中，除了负责发行、销售、开奖、兑奖的发行机构、销售机构以及接受委托的代销者外，还有大量的行政机关来监督各个环节的运作，如国务院财政部门、民政部门、体育行政部门，省级地方财政部门、民政部门、体育行政部门，此外还有公安机关、工商机关、审计机关等，其实还包括一些《彩票条例》没有提及但事实上也会依据其他法律参与这一过程的机关，如负责收取彩票中奖者个人所得税的税务机关。这些国家机关由于其工作性质和工作内容的不同决定了某些机关是可以接触到并且会以一定形式记录、保存中奖者个人信息的，而对这些行政机关所掌握的信息的规制显然就已经超出了《彩票条例》的范畴。

　　以税务机关为例，按照我国《个人所得税法》第2条和《个人所得税法实施条例》第8条的规定，中彩属于偶然所得，应缴纳个人所得税。按照国家税务总局《关于社会福利有奖募捐发行收人税收问题的通知》（国税发【1994】127号）和财政部《中国福利彩票“双色球”游戏规则》的规定，一次中奖收入在1万元以下的暂免征个人所得税；单注奖金额超过一万元者须全额缴纳个人偶然所得税。依据财政部2001年《彩票发行与销售机构财务管理办法》第39条规定，支付中奖者的奖金按税法规定应缴纳的税金，由彩票机构在兑付奖金时代扣代缴。按我国《税收征收管理法》第25条和《税收征管法实施细则》第33条的规定，扣缴义务人必须如实报送有关资料。据国家税务总局网站公布的《扣缴个人所得税报告表》范本，[5]需要填报的项目包括纳税人姓名、身份证照类型、号码、国籍、所得项目、所得期间、收入额等详细项目。可见，彩票机构在代扣代缴中奖者个人所得税后须将有关信息和资料报税务部门，税务机关会记录和保留中奖纳税人员的个人信息，而税务机关对这些信息的处理显然已经超出了《彩票条例》的调整范围。

　　对于这些涉税信息，相关法律作出了保密的规定，但同时也规定了例外情形，给公开留出了可能性。按照《税收征收管理法》第8条的规定，税务机关应当依法为纳税人、扣缴义务人的情况保密。2009年1月施行的国家税务总局《纳税人涉税保密信息管理暂行办法》（下文简称《涉税信息办法》）中将涉及纳税人个人隐私的信息界定为涉税保密信息，要求税务机关和税务工作人员依法为其保密。同时也允许四种情况下的例外：(1)依照法律、法规的规定应予公布的信息；(2)法定第三方依法查询的信息；(3)纳税人自身查询的信息；(4)经纳税人同意公开的信息。

　　（二）《政府信息公开条例》的引入

　　1.《政府信息公开条例》的规定

　　按照2008年5月实施的国务院《政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）第2条的规定，行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息都是政府信息。彩票中奖人纳税的个人信息是由彩票机构在中奖人兑奖时记录下来、在代缴个人所得税时报送税收机关，而由税收机关保存下来的，显然应当属于政府信息的范畴。[6]

　　《信息公开条例》将政府信息分为主动公开和依申请公开，详细设定了信息公开的各项内容，同时在第14条规定了公开的限制性条件，即国家秘密、商业秘密和个人隐私。但是在这三类不公开事项中，涉及国家秘密的事项属于绝对不公开事项，而涉及商业秘密和个人隐私的政府信息，是可以有条件公开的：一是权利人自身同意公开，一是“不公开可能对公共利益造成重大影响的”。而《信息公开条例》的这一规定恰好与《涉税信息办法》所规定的例外条款中“依照法律、法规的规定应予公布的信息”这一条款形成了对接。这样，彩票中奖者的个人纳税信息到底该不该公开就最终取决于其对“公共利益”所造成的影响。换言之，取决于个人隐私（个人利益）与公共利益的博弈结果。

　　2．公共利益的辨析

　　我国宪法和法律中多次出现“公共利益”一词，但并没有明确的范围和权威的解释。传统上有代表性的看法是从集体主义和整体主义的思维模式来理解这一概念的，如“公共利益是指社会或国家占绝对地位的集体利益，而不是个人利益的简单相加，也不是部门利益和团体利益。根据我国的具体情况，我们可以把公共利益理解为人民群众的共同利益”。[7]童之伟在其“法权”理论中，从权力和（公共机关所有之）财产的角度来阐述公共利益，作为与个体利益及相应的个体权利、属个体所有之财产的对称而存在，给出了一个不同的公共利益观。[8]张千帆从方法论的个体主义出发，认为社会功利主义为“公共利益”提供了最恰当的定义，即全部私人利益之和，而法律的基本目标就是个人利益总和的最大化。[9]并进而建议，中国应将注意力从“公共利益”的理论界定转移到制度建设，让全国人大和地方人大及其常委会在这一领域发挥更大作用。[10]陈新民主要通过对德国相关理论的梳理得出结论，认为对“公共利益”的讨论应当由重“量”转向重“质”，即由对受益者数量的关注转移到对由宪法基本精神决定的公益性质本身的关注，而公益的确定要以“变迁中之社会”的政治、经济、社会及文化等因素及实施来考量。而在公益内容具体化方面，立法、行政和司法应各负其责。[11]

　　不论采用哪种理解，下面几个因素应该能够决定我国福利彩票以及中奖者个人信息的公益相关性：第一，我国福利彩票的发行运作是由国家垄断的，而其用途也是“筹集社会公益资金”、“促进社会公益事业发展”，[12]属于“公彩”；第二，中奖者所获得的奖金直接来自于所有参与投注者的投注资金，而且份额高达一半。按照《彩票条例》第28条、第31条的规定，用于支付彩票中奖者的彩票奖金来自于彩票资金；按照财政部《中国福利彩票“双色球”游戏规则》第16条的规定，“双色球”设奖奖金为销售总额的50％。鉴于我国目前的海量彩民和天量彩票资金，[13]其社会关注度自然非同小可。当人们对这部分彩票资金的流向产生较大疑问时，公开中奖者个人信息无疑会成为行政机关回应质疑所考虑的一个可选方案。从当前的社会环境来看，目前彩票运作体制的不完善和当下由于政府部门公信力缺失所带来的强大的质疑声音都使得公开带有一定的必要性，且利大于弊。当然，这只是笔者的判断，而《信息公开条例》给出了一个能产生实在效力的解决方案。

　　3.《信息公开条例》的个案化解决方案

　　如果说《信息公开条例》把这个问题在实体上交给了个人隐私与公共利益的博弈，那么在程序上则是交托给行政机关进行裁量。《信息公开条例》第14条关于公共利益对个人隐私反制的规定，采用了一种“利益衡量机制”或曰“裁量公开机制”，[14]即将公共利益对个人隐私（个人利益）的制衡个案化，并将决定权授予行政机关（的首长）。类似的规定在2004年《上海市政府信息公开规定》第12条、日本1999年《信息公开法》第6条、新西兰1982年《官方信息法》第9条中都有所体现。采用利益衡量机制避免了一刀切的做法，一方面强调了对个人隐私的保护，另一方面又保证了公共利益在一定情形下对个人利益的控制力。因为公共利益与个人隐私的博弈本身就不是一成不变的，而是一个动态发展的过程，随着一段时间内社会制度建构和公共舆情的变化都会有所不同，甚至会随着每一期彩票开奖结果而有所不同。将对这一问题的认定交由具体负责公开事务的行政机关来作个案判断，虽然存在被滥用的危险，但是也有效地避免了在这一问题上无休止的理论争论，给出了解决问题的一条现实出路。在这一方案下具体的公开情形可能会是：某些期的福利彩票由于中奖结果较为奇特而产生较大争议、社会反响强烈，那么税务部门可以在综合考量的基础上以公共利益为由决定公开，而某些期的中奖结果较为平淡可能不公开。而公开的内容其实也可以根据公共利益受影响的程度来作选择。

　　到此为止，《信息公开条例》已经设定了条件，并提供了一个中奖者个人信息公开的路径：即依据《信息公开条例》，以不公开有可能对公共利益造成重大影响为理由，由税务机关主动或者应彩民的要求，有选择地在个案中公开中奖者个人信息。

　　4.一点补充

　　笔者认为，《彩票条例》第27条对“其他因职务或者业务便利知悉彩票中奖者个人信息的人员”的保密要求与上文的论证并不矛盾，不构成对《信息公开条例》的限制。因为其指向是“人员”，是给个人设定义务，而不是针对单位，而《信息公开条例》是以国家行政机关作为公开的责任人。当然这一条也可以理解为给行政机关中经手的公务人员设定了义务，但其禁止的只是个人的私自公开行为，与作为整体的行政机关的行为无涉。

　　四、小结

　　综上，本文从《彩票条例》到《信息公开条例》，从彩票发行者、彩票销售者到行政机关（税务机关），最终以《信息公开条例》和税务机关为突破点，论证了在现行法律框架之内公开彩票中奖者个人信息的可能性及其条件和程序。虽然依据《彩票条例》，彩票发行方和销售方作为负责彩票发行销售、开奖兑奖的事业单位，不得公开中奖者个人信息，并且在整个过程中经手的个人也不得擅自散布和泄漏相关信息，但出现于其中不同环节的政府机关有可能依《信息公开条例》等法规、规章和规范性文件，在一定条件下披露自身掌握的上述信息。其实，现有法律体系已经留下了足够的缓冲余地：对可能出现的这种情形作出了预测，将其统一归结为“个体利益”与“公共利益”之争，并预留了解决方案，问题只是我们有没有发现和愿不愿意去利用。

　　《彩票条例》下的不公开和《信息公开条例》下的公开并不矛盾。《彩票条例》的不公开针对的是事业单位，约束的是彩票发行运作这一流程；《信息公开条例》针对的则是行政机关，规范的是政府信息的管理和运用。当中奖者个人信息由彩票发行、销售机构掌握时，依据《彩票条例》不得公开，并且没有例外；但当这些信息转入税务部门手中，其性质就变成了“政府信息”，依《信息公开条例》可以有条件地公开。虽然涉及到的是同一个问题，但更换了主体和环节就会出现不一样的结果。要求彩票发行、销售机构等事业单位来公开信息固然是强人所难，而以此为由强调一概保密也同样是以偏概全。而之所以会有这样的不同，主要是因为对于公共利益和个人隐私进行权衡这种权力不适合交给非国家机关，但是可以由行政机关来行使。这既是合理解释法律也是充分利用法律，二者并没有互相拆台，而是互相补充。从规范意义上讲，《信息公开条例》的出台补充了《彩票条例》没有涉及的领域；从社会意义上讲，前者成了后者的泄洪闸和调试器，使二者之间呈现出一种良性互动的关系。

　　笔者认为，信息公开与否其实并不重要，重要的是通过这一事例来检验我们的法律体系对社会状况的调适和反应能力，并锻炼我们发现和合理利用的能力。

　　就本文所探讨的问题而言，很多人都指出，公众关注所指向的中奖者个人信息公开其实只是一个表层问题，深层问题在于政府部门公信力的缺失。公开或不公开各有各的道理，两种做法都可以成立，都是一种选择，国外的立法例也能说明这一点。《彩票条例》的立法本身也是利益衡量的结果，既无所谓对错，又是可更改的。但是，由于长期以来政府部门公信力的缺失，导致人们对政府操控的行为普遍表达了深深的疑虑和不信任，而这种不信任往往容易导致问题的极端化。从这个意义来说，彩票运营部门、管理部门甚至是中奖彩民在这个问题上所承受的巨大压力都是在为所有政府部门买单。诸多社会矛盾以法律问题面貌出现，而法律问题的解决必须同时考虑很多法外因素。社会问题法律化，法律问题社会化，对法律界人士来说是一个挑战，但如果能够作出很好的回应，同样也会成为一个难得的机遇。

　　在《彩票条例》之下似乎不可挑战、不可跨越的保密条款，一旦放在整个法律体系的大视野中就出现了多种可能性。本文论证的结果不但使得公开成为一种可能，而且使《信息公开条例》成为刚性的《彩票条例》的泄洪口，无形中也等于是完善了法律制度。法律的有趣、复杂、自成体系之处就在于此，这既是法律的魅力所在，也是法学从业人员包括法学研究者大有作为之地。长期以来，学界习惯以立法或修法为取向进行研究，也许是时候该转换一种实用主义的思路，一种解决问题成本较小的思路：通过搜寻、利用和充分解释现有法律来达到自己的目的，实现一场静悄悄的革命。所以完全不必轻言修法，法本身是有着足够的弹性和空间的，尊重它、研读它自然就能运用自如。法学家及法学研究者的任务并不只是指出现行法律的不足以及提出新的立法建议，更重要的是要帮助立法、执法、司法者寻找现有法律中能够适应现实、能够解释现实的部分。




【作者简介】
周强，单位为中国致公党中央委员会。


【注释】
[1]以《彩票条例》为例，在它出台之前，国务院法制办也曾于2008年3月11日至3月28日公布征求意见稿，而在征求意见过程中，关于个人信息保密的条款成为争论焦点之一。参见《国务院法制办公室就＜彩票管理条例（征求意见稿）＞公开征求意见的通知》，载中华人民共和国中央人民政府网站：//www. gov. cn/gzdt/2008-03/11/content_916680. htm，最后访问时间：2010年6月10日。
[2][德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2005年版，第145—146页。
[3]根据财政部《彩票公益金管理办法》第8、10、11条。
[4]征求意见稿中曾有对彩票代销者泄密的责任规定，但在正式稿中却删除了。参见《彩票管理条例（征求意见稿）》第40条。
[5]参见国家税务总局网站：//www. chinatax. gov. cn/download/grsds_1. doc，最后访问时间：2010年6月10日。
[6]需要注意的是，政府信息与个人信息这两个概念虽然貌似对称，但其实并不是对应的概念。“政府信息”强调，该信息是行政机关制作或者保有的，是从信息的制作者和保存者的角度来分类的，强调的是信息在形式上的某些特点，其对应的概念可称之为私人（保有）文件。而“个人信息”则意味着某一信息的内容是与某个或者某些特定个人相关的，是对特定人一些情况的记录，是从信息内容的角度来分类的，强调的是信息在内容上的特点，其对应的概念应该是公共（事务）信息。因而，行政机关制作、保管的政府信息中与特定个体相关的部分可以构成个人信息，构成公民的隐私，二者之间并不矛盾。
[7]陈晓春、胡扬名：《建设以公共利益为导向的服务型政府》，载《光明日报》2005年4月13日。
[8]童之伟：《法权与宪政》，山东人民出版社2003年版，第170—206页。
[9]张千帆：《“公共利益”是什么—社会功利主义的定义及其宪法上的局限性》，载《法学论坛》2005年第1期。
[10]张千帆：《“公共利益”的困境与出路—美国公用征收条款的宪法解释及其对中国启示》，载《中国法学》2005年第5期。
[11]陈新民：《公共利益的概念》，载《法治国公法学原理与实践》，中国政法大学出版社2007年版，第325页。
[12]《彩票管理条例》第2条。
[13]以2010年为例，截止8月10日共开奖92期，每期的投注金额基本上都超过2亿元人民币。参见上海福彩网：//www.swlc.gov.cn/，最后访问时间：2010年8月15日。
[14]莫于川：《中华人民共和国政府信息公开条例释义》，中国法制出版社2008年版，第163页。