【出处】《法学杂志》2011年第9期
【摘要】环境标准在环境管理、环境执法等方面有重要的作用。加拿大环境标准通过其特殊的环境标准制定模式，在环境标准制定过程中充分运用技术评估、政治选择、磋商、利益相关者参与等程序实现了其环境标准的科学性和可操作性，值得我国在环境标准制定中借鉴。
【关键词】环境标准；技术评估；政治选择；磋商；利益相关者参与
【写作年份】2011年


【正文】

　　一、加拿大环境标准制定模式

　　（一）议会和省众议院制定环境标准框架

　　在加拿大，议会和省众议院是选举出来的民主立法机构。它们应是大多数环境标准的制定者或者标准设定过程的监督者。

　　（二）政府即内阁制定细节性的管理规定

　　加拿大《环境保护法》第176条（1）款授予委员会长官有权制定规章，而其权力又经常被授予给政府执行部门—内阁。

　　（三）行政长官颁发排放许可或行政命令

　　在加拿大《环境保护法》下，行政长官也有权在特定情况下刊发行政命令。比如，通过现场检查显示，某公司正在排放污染物，行政长官有权刊发行政命令对该公司提出清理污染物的要求。

　　（四）法院做出有关环境标准的判例

　　因为在立法中对关键条款没有界定或规定得不清楚，立法者间接地将环境标准制定权授予给了法院。

　　二、加拿大制定环境标准的步骤和程序

　　在加拿大，环境标准制定除了严格按照通常的立法程序[1]以外，还有自己特有的四个步骤：设定目标；确定环境标准值；建立周边环境质量标准；制定排放标准。[2]

　　（一）在设定目标理论上，在制定环境标准过程中，都需要对政权者希望达到的目标有一个清晰的界定

　　界定这些目标是一个政治选择和对价值判断的精髓体现。这些目标通常是用宽泛的、明确的条款，比如确保安全饮用水、保护生物多样性等等来描述，但也不是绝对。加拿大BC省执行新的《森林法》就是一个例子。因为森林具有各种不同的价值（如土壤、木业、野生动物、生物多样性），抽象的目标就被表述为在不过分减少木业供给的前提下保存森林价值。笔者认为这是有问题的。因为它是以森林的经济价值高于生态价值来考虑标准目标的设定的。而我们知道森林的生态价值远远高于经济价值。[3]当然，不可否认BC省的森林保护得很好，城市中到处可见大片的原始森林，但是作为法律的价值目标，不能有失偏颇。

　　同时，目标设计过程不是技术的也不是法律的决定，在一个民主社会，设定环境标准的目标要尽可能准确地表达民意。在加拿大，为使这些民意被管理机构收集、评估和总结，立法机构向公众提供了系统的表达机会，即公众参与程序。这个程序也是标准制定过程中管理机构与公众之间联系最重要的一个方面。

　　（二）确定环境标准值

　　确定环境标准值通常是将一些科学数据汇编以决定环境的质量是否适合所设定的目标。这里的环境标准值与下面谈及的周边环境质量标准不同。简单地来说，环境标准值可以用来判断水的质量是否适合某种鱼类的生存，而周边环境质量标准是指污染物排放到环境介质中的浓度或总量的可计量的值。比如，污染物X在24小时内向空气中排放的平均浓度不能超过每立方米Y微克；从污染源B处排放出来的污染物A每天最大的排放量不能超过Z公斤。[4]

　　不管环境标准的目标是保护饮用水或者哺乳动物的冬季栖息地，还是保护受威胁的区域或者对于生态环境系统的整体保护，确定环境标准值都是非常复杂的。它涉及到潜在污染物和污染物在运用过程中化学反应产生出的新的污染物的环境影响等数据的收集。如果没有这些数据，就必须进行实验产生这些数据。所以说确定环境标准值这项工作是令人生畏的科学工作。因为，首先，影响敏感目标的物质大量存在。比如，根据Loucks的调查，被界定为影响饮水质量的有毒物质超过400种，而影响鱼类生活的也超过60种；Janardan和Schaeffer指出在美国估计有60,000种有机化合物被各种工业生产和适用。[5]而且这些数据变化迅速，每年有许多新的化合物被合成。其次，单个的物质影响甚微，但大量集合在一起的物质对环境造成明显的伤害。因此，某些污染物存在一个影响的“门槛”，即污染物只有达到了一定量之后才会产生环境损害，但通常我们界定的环境标准值的数据只是单个污染物的影响。这样就忽略了很多应该被注意的污染物。第三，这种方法还必须考虑污染物之间的相互作用和对抗影响。[6]所以，加拿大环境标准制定机构采取了大量数学、物理、化学模型或现场勘察、监测等艰辛的工作来确保环境标准值的科学性。

　　（三）形成周边环境质量标准

　　如前述，周边环境质量标准指污染物排放到环境介质中的浓度或总量的可计量的值。[7]设定周边环境质量标准的首要目的是使有益利用的保护最大化，其次是实现标准费用的最小化。标准设定机构的任务就是平衡这些相互冲突的目标。这就需要它掌握最多的物理的、生物的和社会科学的知识。

　　1．技术评估阶段。技术评估的成果是有大量的可替代的周边环境质量标准。而每一个标准都对其是否能达到目标，在实现目标过程中有何风险以及伴随这个标准的实现产生的效益和成本进行了评估，且每一个标准都推荐了相应的保护方法的参数限制。加拿大在设定这些标准时，通常会考虑两个执行的问题：首先，这些标准主要来自于实验室和表面数据，在现实中它能否起作用？其次，推荐的标准测量方法在现实中是否可以运用？因为一个不可测定的标准不仅不能执行，实际上还将刺激违法和对整个管制程序的不尊重。

　　2．政治选择程序。首先立法机构需要掌握诸多信息，尤其是公众意见。这个程序也要为公众提供进一步发表意见的机会。如评论标准草案，对技术评估中收集的数据做出反应或者提出新的数据或者陈述优先考虑诸如美学的或精神的价值并且给可接受的风险和必须的监测方法提出意见。其次是对可接受风险进行选择。要求标准在制定时运用风险评价方法决定暴露于环境中污染物的强度和期间所带来的健康风险。但是，在风险评估时往往会考虑更多社会的因素。举例来说，某个水体的渔业受到排放物的威胁时，渔业经济对社区的重要性考虑将导致是否有更高标准的设定。比如渔业是该地区的主要经济支柱或旅游者到此钓鱼是该地区的重要经济要素就比该渔业纯粹为当地人娱乐的目的会导致更高标准的设定。而且风险评估不仅仅是对污染物的风险带来的损害进行评估，也对风险本身进行评估。Jacobson分析指出，如果威胁是稀少的或者不同于以往的经验，因此产生的恐惧就比通常的威胁导致更强的反威胁保护。同样，如果污染产生于外地人所有的工业污染（无辜团体处于威胁中）也比本地自己废物收集系统（污染者处于威胁之中）要产生更强的反威胁保护。[8]以风险概念为主的框架和在环境标准设定过程中运用社会经济学分析方法在这个程序中运用。

　　（四）制定排放标准

　　周边环境质量标准与排放标准被认为是相互可以代替的。但是，加拿大学者认为这种观点是错误的。周边环境质量标准本身是不可执行的，因为它们没有给出因果联系，也没有给管制者和被管制者采取行动的任何引导。而排放标准如果缺乏基本的周边环境质量目标实际上也少了理论上的基础。[9]制定排放标准首先要进行技术性考虑，其次是磋商程序和公众参与程序。

　　1．技术考虑。首先，运用数学模型进行分析。过去很多年里，运用将污染物投入周边环境并消除污染物的数学模型方法对加拿大排放标准设定起到了很大的作用。这种模型能够模拟出与现实世界几乎完全相同的条件，管理机构可以根据情形的复杂性在可使用的方法中选择。但是，很多用于污染控制的数学模式的缺陷是倾向于将目标功能缩小、压缩控制方法的通常费用，容易受制于一系列限制条件，其中最主要的是接受污染物资源最佳质量的限制；其他限制因素包括处置要求的最小化、一致化以及特定处置方法的禁止。其次，在各种媒介中协调污染控制。各种污染控制都会产生负作用。比如处置固体废物必然会导致污染物向其他媒介如水、空气中转移。加拿大通常运用数学模型计算各种方法的负面效应并设计出协调各种方法的新模式。最后，考虑排放标准执行的可行性。与周边环境标准一样，排放标准同样也要设置在一个可以监测或执行的限度。但是，在对某一物质关于超低或无检测量的安全性严格要求时，就会设置很低或零标准，这就需要排放工厂和其他控制或使用该物质的政府或团体之间寻求一种合作以达到排放标准。

　　2．磋商程序。在管理者和被管理者之间的磋商是设置排放标准过程中一个非技术性考虑。Thompson指出在加拿大这是管理程序的本质，他认为：“不管标准方法在法规中如何表示—不论是作为政策引导还是命令禁止—在环境管制中最后一步都是磋商的过程。”[10]这个程序也可将污染控制的科技性与经济性连接，给管理机构提供一个思考的机会，即被提出的环境标准和预期的费用在加拿大经济环境中对个体排放者竞争地位的影响，避免它脱离于国家和世界的经济。如果环境标准是对整个工业设计的，要考虑的就是在世界市场中加拿大工业的地位。最后，磋商程序将注意力集中于环境标准设定所需要的科学信息和经济信息的弱点上。通过双方的磋商可以准确地指出这些弱点并为双方商榷留有余地。

　　3．利益相关者的参与程序。排放标准的明显优势在于：它可以根据个体生态系统、资源采掘和工业运行的特征来设计特殊的许可标准。这个特征与普遍设定管理标准相比更加明显。当地受影响的市民或组织可以对工厂运行许可的颁发提出申诉。比如可以在环境部官员没有获得做出正确决定所需的信息或者没有遵循环境部声明的环境价值或者没有执行适当的原则如生态系统或水流域方法的时候提出申诉。[11]在一些案件中，听取了利害关系人的意见后，环境法院会在明显认识到政府官员刊发的许可是不充分的时候改变这个许可。尽管比较困难，但说明个人参与环境标准制定是可能的。

　　三、加拿大环境标准制定程序对我国环境标准制定的启示

　　（一）环境标准制定主体分工明确。加拿大环境标准的属性明确，有权的国家机关根据法定程序制定的环境标准具有法的属性，而且对各立法主体的分工很明确。由法律对环境标准设定目标、总体框架，而由行政规章制定具体标准的形式值得我们借鉴。因为法律是由国家权力机构制定，他们往往能站在更高的战略和全局的角度考虑问题，作为执行部门的政府更适合于制定系统、具体的规章来达到法律所设定的目标。而依据我国《环境标准管理办法》第6条、第8条，《环境保护法》第9条、第10条、《立法法》第71条、第72条等法律条文的规定，[12]我国是由国家环境保护部，省、自治区、直辖市人民政府制定环境标准。这种标准制定模式缺乏对环境标准设定目标的宏观规定，容易使具体规定偏离特有的标准目标。我国可以借鉴加拿大由法律对环境标准设定目标，然后由行政规章做出具体环境标准的模式。而对于加拿大将环境标准制定权授予政府官员或者法官的做法，笔者认为，个体排放许可和法院判决虽然具有根据个体生态系统、资源采掘和工业运行的特征来设计特殊环境标准的优势，但是，他们的缺陷也很显着：首先，它降低了透明性和参与决策程序。决定通常是那些关注特定事实情况的法官或官员在辩护律师和检控官或者其他人的帮助下做出的。而议会立法通常要征求广泛范围的工厂和环境组织以及政府官员和科学界的意见。其次，从适用法律的角度看—工厂、政府官员、公众组织成员甚至法官—针对法律如何适用，违法行为变得缺乏确定性和导向性，留有大量的自由裁量的余地在执行者手里。所以，根据我国传统法的习惯以及目前环保官员及法官的综合素质，尚不能采用这种判例法模式。

　　（二）通过立法程序促进环境标准的科学性和实践可行性。加拿大环境标准制定过程中运用各种数学、物理、化学模式等技术手段，以及磋商、公众意见征求等程序均是为了确保环境标准的科学性和可操作性。而且加拿大环境标准制定主体在具体制定环境标准时，也严格按照法律规定的程序进行，态度严谨而慎重。比如1990年加拿大环境部（与渔业与海洋部合作密切，后者名义上负责该管理）宣布它有意修改1977年《金属采矿业液体废物管理规定》（与渔业法相配套）,1993年环境部建立了加拿大矿业液体废物评估程序来审查科学数据和对修改法案提出意见。这个程序涉及了将近100个代表机构，他们来自联邦、省、地区政府、矿业协会、原住民组织、环境非政府组织等等。1993年-1996年期间，超过700份报告汇报了相关的95个以上加拿大采矿点审查情况，有18个点作了详细报告。1996年做的最后报告宣布在三个关键方面提出50多个建议。[13]这个评估程序花费了联邦政府和加拿大矿业联合会35,000加元（联邦占78％，矿业联合会占22％） 。[14]修改矿业废物管理规定的程序表明制定标准过程中充满挑战，包括收集必要的信息，做客观的评估，确定成本和效益，寻求适合的保护措施和确保它们具有操作性。当新《金属采矿业液体废物管理规定》在2002年正式实施时，这个程序历时12年，花了超过5000万美元。在标准设定过程中，通过适用最佳技术的经济获得，法定豁免以及实时环境影响监控等概念说明标准不仅是科学正当的而且也是切实可行的。

　　（三）制定环境标准时综合考虑各项因素，尤其注重对环境标准实行的成本效益分析。仍以上述《金属采矿业液体废物管理规定》修改程序为例，在介绍修订的管理规定之前加拿大政府要求承担一个管理标准影响评估程序（RIAS）。这将产生一个管理影响评估的报告。这个报告附在法规草案后供公众评论。这个评估报告包括对修改标准的预期后果的经济学分析，包括成本效益和替代考虑，提供咨询意见的概要和描述遵守和执行战略。作为RISA程序的一部分，联邦政府试图计算标准实施的成本和效益。成本包括提高和运行废物处理设备（以5年为一个期间，需要224—576亿美元），由矿业公司承担的监测费用（每年3亿美元）和环境影响监测费用（每年大概4亿美元），以及政府执行成本（每年大概2亿美元）。[15]而效益方面，包括一个统一的国家标准（相对现在的拼凑标准而言），决定实际效用的影响监测，降低了悬浮物、非严重性的致命性废物的排出，改善了经济的运行和原始的渔业，增加了位于受影响水体的财产价值，降低了未来恢复被污染水体的费用和一个对当地生态系统的整体改善。当然，因为进行成本效益分析的困难，RIAS并不努力使这些收益量化，并且提到实际上这些分析有盖然性的属性。

　　（四）注重公众参与环境标准制定程序。我国的环境标准的制修订程序中，公众参与的程度是远远不够的。如《国家环境保护标准制修订工作管理办法》中的制定程序中只有在第6阶段时要求“公布标准的征求意见稿，向社会公众或有关单位征求意见”，至于征求的意见是否被采纳，没有采纳的原因就不是回应的程序。可以发现，在标准的制修订程序中，公众能够参与的程序非常少。公众参与环境标准制定是制定标准程序民主化的表现，也是环境标准合理性与实践可行性的主要保障。在加拿大制定环境标准的各步骤中，都包涵有公众参与的机会，比如对目标的设定，要充分集中公众的意见；对周边环境质量标准的设定也需要公众参与；尤其是对个体允许排放标准值的设定更是允许管理者与被管理者相互磋商，达成共识。而且公众的范围广泛，包括企业、专业性研究机构和人员、社会团体、普通民众以及其他相关行政机关。2000年6月，联邦议会对1998年除魁北克省以外的加拿大环境部长委员会签署的《加拿大关于环境的统一化协定》以及其下层级的《环境标准协议》[16]进行审查时指出：环境非政府组织和原住民组织需要更多的资源确保他们能与企业和其他机构平等的参与。根据这一观点，协定和标准协议程序进行了修改，为制定在加拿大持续的、可信赖的和有效的环境标准建立了确保以科学为基础、具有透明性和为所有利益相关者能提供一个有效参与机会的程序。这些均值得我们借鉴。




【作者简介】
王彬辉，单位为湖南师范大学。高霞，单位为湖南师范大学。


【注释】
[1]此为立法法研究的范畴，本文在此不赘述。
[2]See Tollefson, F. Gale＆D. Haley, Setting the Standard, UBC Press, 2008. Franson and Lucas认为标准制定还有第5步，就是设计监测或其他信息收集系统以改进之前步骤中的数据并提供目标是否达到的反馈。See M. A. H. Franson, R. T. Franson, and A. R. Lucas, Environ-mental Standards, Edmonton, Environment Council of Alberta, 1982,p23-47.
[3]据北京市进行的森林经济价值研究结果表明，在森林的总价值中，林木（果）的部分仅占不到7％，而它的涵养水源、保育土壤、净化环境、景观游憩和生物多样性等方面的环境价值以及社会价值，合起来竟占了92％。见《试论森林的社会、生态价值》,//www. wyly. gov. cn,访问日期：2010年10月28日。
[4]M. A. H. Franson, R. T. Franson, and A. R. Lucas, Environmental Standards, Edmonton, Environment Council of Alberta, 1982, p23-47.
[5]See Allan Greenbaum, Ron Pushchak, Alex Wellinton, Canadian Issues in Environmental Law and Policy, Captus Press 2008,p35.
[6]M. A. H. Franson, R. T. Franson, and A. R. Lucas, Environmental Standards, Edmonton, Environment Council of Alberta, 1982, p23-47.
[7]M. A. H. Franson, R. T. Franson, and A. R. Lucas, Environmental Standards, Edmonton, Environment Council of Alberta, 1982, p23-47.
[8]See Jacobson, Journal of the Air Pollution Control Association 3, 1981.
[9]See Allan Greenbaum, Ron Pushchak, Alex Wellinton, Canadian Issues in Environmental Law and Policy, Captus Press 2008，p36.
[10]M. A. H. Franson, R. T. Franson, and A. R. Lucas, Environmental Standards, Edmonton, See Allan Greenbaum, Ron Pushchak, AlexWellinton, Canadian Issues in Environmental Law and Policy, Captus Press 2008，p37.
[11]例如安大略省公民按照《安大略省水资源法》根据上述理由针对某公司的许可提出诉讼的成功案例。http : //204. 40. 253. 254/en-vregidtry/013314ei. htm，访问日期：2011年3月20日。
[12]国家环境保护部负责制定国家环境标准和环境保护行业标准，并负责地方环境标准的备案审查，指导地方环境标准管理工作；省、自治区、直辖市人民政府可对国家环境质量标准中和国家污染物排放标准中未作规定的项目，制定地方环境质量标准和地方污染物排放标准；对国家污染物排放标准已作规定的项目，可以制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准。
[13]The above information is derived from the regulatory Impact Assessment Statement which accompanied the proposed revised Metal Mining LiquidEffluent Regulations, published in the Canada Gazette Part I，July 28，2001，pp 2613-60, and downloadable at http：//canada/gc. ca/gazette/partl/pdf/gl-13530. pdf.
[14]Per Commisioner of the Environment and Sustainable Development, Report of the Commissioner of the Environment and Sustainable Developmentto the House of Commons 2000, Chapter 6, esp. para. 6. 100-6.112.
[15]See from Regulatory Impact Assessment Statement that accompanied the draft Metal Mining Liquid Effluent Regulations, 2001.
[16]因为加拿大环境保护立法责任是分属于联邦和省政府的，所以在两者的标准制定和实施行为中存在着潜在的冲突、重复、缺乏统一的问题。认识到这一点，1998年除魁北克省以外的加拿大环境部长委员会签署了《加拿大关于环境的统一化协定》，旨在整个加拿大实现合作和更好的环境保护。伴随着这个协定，联邦、省和地区政府通过了大量的基本原则，包括污染者付费原则和风险防范原则。协定是建立在尊重宪法的和立法权力分立的基础上的。协定下发展了一系列的次生协议，包括环境标准协议。