强化法律监督促进司法公正新举措
五部门有关负责人就《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》答记者问
龙平川 戴佳
 
    近日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合制发了《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》(下称《规定》)。《规定》是由最高人民检察院牵头起草、制定的，其出台背景、主要内容是什么?对于强化法律监督、促进司法公正有着怎样的积极意义?带着这些问题，本报记者对五部门有关负责人进行了采访。
    问:为什么要制定对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督方面的规定?《规定》出台的过程和背景是什么?
    答:制定《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》，是落实中央关于深化司法体制和工作机制改革部署的一项重要举措，也是完善检察机关法律监督机制，提高法律监督能力，维护司法公正的必然要求。
    2004年中共中央转发的《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》提出:“人民检察院发现司法工作人员在立案、侦查、批捕、起诉、审判和执行中有渎职行为或其他影响公正办案情形的，可以建议有关部门依法更换办案人”。“人民检察院发现或接到反映、举报司法工作人员在办案过程中有枉法裁判、徇私舞弊、以权谋私、刑讯逼供或其他损害当事人合法权益的行为时，应予以受理并进行调查。对涉嫌犯罪的，应依法立案侦查;未涉嫌犯罪的，应移送有关部门调查处理”。2008年12月，中共中央转发的《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》再次明确提出:“依法明确、规范检察机关调阅审判卷宗材料、调查违法、建议更换办案人、提出检察建议等程序，完善法律监督措施。”
    根据中央关于深化司法体制和工作机制改革的要求，有关部门历经数年，经过反复调研、论证，综合各方面情况，共同制定了《规定》稿，报经中央政法委同意后印发实施。
    问:《规定》有哪些主要内容?
    答:《规定》主要就检察机关对司法工作人员渎职行为进行法律监督的职责，受理和调查渎职行为的责任、权限、方式，调查后的处理等作出了明确规定。
    1.检察机关的职责。人民检察院依法对诉讼活动实行法律监督。对司法工作人员的渎职行为可以通过依法审查案卷材料、调查核实违法事实、提出纠正违法意见或者建议更换办案人、立案侦查职务犯罪等措施进行法律监督。
    2.应当进行调查核实的情形。具体有:(1)徇私枉法、徇情枉法，对明知是无罪的人而使其受追诉，或者对明知是有罪的人而故意包庇不使其受追诉，或者在审判活动中故意违背事实和法律作枉法裁判的;(2)非法拘禁他人或者以其他方法非法剥夺他人人身自由的;(3)非法搜查他人身体、住宅，或者非法侵入他人住宅的;(4)对犯罪嫌疑人、被告人实行刑讯逼供或者使用暴力逼取证人证言，或者以暴力、威胁、贿买等方法阻止证人作证或者指使他人作伪证的，或者帮助当事人毁灭、伪造证据的;(5)侵吞或者违法处置被查封、扣押、冻结的款物的;(6)违反法律规定的拘留期限、侦查羁押期限或者办案期限，对犯罪嫌疑人、被告人超期羁押，情节较重的;(7)私放在押的犯罪嫌疑人、被告人、罪犯，或者严重不负责任，致使在押的犯罪嫌疑人、被告人、罪犯脱逃的;(8)徇私舞弊，对不符合减刑、假释、暂予监外执行条件的罪犯，违法提请或者裁定、决定、批准减刑、假释、暂予监外执行的;(9)在执行判决、裁定活动中严重不负责任或者滥用职权，不依法采取诉讼保全措施、不履行法定执行职责，或者违法采取诉讼保全措施、强制执行措施，致使当事人或者其他人的合法利益遭受损害的;(10)对被监管人进行殴打或者体罚虐待或者指使被监管人殴打、体罚虐待其他被监管人的;(11)收受或者索取当事人及其近亲属或者其委托的人等的贿赂的;(12)其他严重违反刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法和刑法规定，不依法履行职务，损害当事人合法权利，影响公正司法的诉讼违法行为和职务犯罪行为。
    3.调查的启动。检察机关在办理审查逮捕、审查起诉、控告申诉案件以及开展诉讼监督其他方面的工作中，应当注意审查司法工作人员在诉讼活动中是否有渎职行为。发现有证据证明司法工作人员在诉讼活动中涉嫌渎职的，应当报经检察长批准，及时进行调查核实。对于单位或者个人向人民检察院举报或者控告司法工作人员在诉讼活动中有渎职行为的，人民检察院应当受理并进行审查，对于需要进一步调查核实的，应当报经检察长批准，及时进行调查核实。
    4.调查的具体方式、程序。为保证检察机关顺利开展诉讼监督，规范执法行为，《规定》第七条明确了检察机关开展调查的方式，即可以采用询问有关当事人或者知情人，查阅、调取或者复制相关法律文书或者报案登记材料、案卷材料、罪犯改造材料，对受害人进行伤情检查等方式开展调查。同时，为了防止将调查违法和职务犯罪侦查相混淆，《规定》明确规定检察机关不得使用限制被调查人人身自由、财产权利的强制性调查措施。《规定》还就调查的期限作了规定:人民检察院对司法工作人员在诉讼活动中的涉嫌渎职行为进行调查，调查期限不得超过一个月。确需延长调查期限的，可以报经检察长批准，延长二个月。
    5.调查后的处理。人民检察院对司法工作人员在诉讼活动中的涉嫌渎职行为调查完毕后，应当制作调查报告，根据已经查明的情况提出处理意见，报检察长决定后作出处理。(1)认为有犯罪事实需要追究刑事责任的，应当按照刑事诉讼法关于管辖的规定依法立案侦查或者移送有管辖权的机关立案侦查，并建议有关机关停止被调查人执行职务，更换办案人。(2)对于确有渎职违法行为，但是尚未构成犯罪的，应当依法向被调查人所在机关发出纠正违法通知书，并将证明其渎职行为的材料按照干部管理权限移送有关机关处理。对于确有严重违反法律的渎职行为，虽未构成犯罪，但被调查人继续承办案件将严重影响正在进行的诉讼活动的公正性，且有关机关未更换办案人的，应当建议更换办案人。(3)对于审判人员在审理案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判或者其他违反法律规定的诉讼程序的行为，可能影响案件正确判决、裁定的，应当分别依照刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法规定的程序对该案件的判决、裁定提出抗诉。(4)对于举报、控告不实的，应当及时向被调查人所在机关说明情况。调查中询问过被调查人的，应当及时向被调查人本人说明情况，并采取适当方式在一定范围内消除不良影响。同时，将调查结果及时回复举报人、控告人。(5)对于举报人、控告人捏造事实诬告陷害，意图使司法工作人员受刑事追究，情节严重的，依法追究刑事责任。调查人员与举报人、控告人恶意串通，诬告陷害司法工作人员的，一并追究相关法律责任。
    问:依据《规定》，检察机关有权对司法工作人员在诉讼活动中涉嫌渎职的行为进行调查核实。如何理解《规定》中所说的“调查”?这和职务犯罪侦查、纪检监察机关的调查有什么区别?
    答:关于“调查”的界定。《规定》第十七条将检察机关对司法工作人员的渎职行为的调查界定为，人民检察院对刑事诉讼、民事审判、行政诉讼活动进行法律监督中，为准确认定和依法纠正司法工作人员的渎职行为，而对该司法工作人员违反法律的事实是否存在及其性质、情节、后果等进行核实、查证的活动。
    检察机关是国家的法律监督机关，依法对刑事诉讼、民事审判活动、行政诉讼实行法律监督。实践中，有些司法工作人员涉嫌渎职违法的情况，仅通过审查书面材料难以确定，只有对违法情况进行调查，才能全面了解违法行为的性质和具体情况，才能有针对性地予以监督纠正。因此，检察机关只要发现或接到有关司法工作人员在办案中有枉法裁判、徇私舞弊、以权谋私、刑讯逼供或其他损害当事人合法权益的行为的反映、举报，即应予以受理和进行调查。在调查后，认为涉嫌犯罪的，应依法立案侦查;未涉嫌犯罪的，应移送有关部门进行调查处理。这里检察机关的调查是开展诉讼监督的手段，与纪检监察部门的调查不同。检察机关在诉讼监督中的调查，目的是确认违法行为是否存在，以及违法的性质和情节，以便及时、准确地纠正违法，保障诉讼活动公正进行，在调查时机上往往是与诉讼活动同步进行，在范围上仅限于司法工作人员在诉讼活动中的渎职违法行为。检察机关在调查后，根据查实的违法行为提出更换办案人的建议和提出纠正违法意见等，都是属于诉讼过程中的纠错措施，不具有纪律处分的性质。而纪检监察部门的调查虽然也是为了确认违纪、违法行为是否存在，但其后果主要是确定应否追究当事人的纪律责任，在性质上属于党纪政纪监督，在调查时机上往往是在诉讼活动结束后进行，在范围上也不仅限于司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为。
    与通常所讲的对职务犯罪的初查也不同。检察机关在开展诉讼监督中进行调查后，如果发现涉嫌职务犯罪，才进入初查或立案侦查阶段。对此，在《人民检察院刑事诉讼规则》中已有相应规定，如该规则第三百七十二条、第三百七十三条、第三百九十三条、第四百二十三条、第四百二十八条关于立案监督、审判监督、刑罚执行监督的规定中，均规定了“调查”这一监督措施。
    问:《规定》明确检察机关对于司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为进行调查核实的权力，检察机关开展诉讼监督的手段更加完备了。与此同时，如果被调查人有不同意见，有没有救济方式?对检察机关的监督制约方面，有什么样的规定呢?
    答:根据《规定》，检察机关对司法工作人员涉嫌渎职行为进行调查核实，可以根据不同情形，采取发出纠正违法通知书、建议更换办案人、对涉嫌职务犯罪的人立案侦查等方式，这样就建立了不同层次、相互衔接的诉讼监督措施体系。同时，为保障被调查人的合法权益，《规定》设置了申诉程序:被调查人不服人民检察院的调查结论的，可以向人民检察院提出申诉，人民检察院应当进行复查，并在十日内将复查决定反馈申诉人及其所在机关。申诉人不服人民检察院的复查决定的，可以向上一级人民检察院申请复核。上一级人民检察院应当进行复核，并在二十日内将复核决定及时反馈申诉人，通知下级人民检察院。
    在对检察机关自身执法活动的监督制约方面，也规定了较为详细的内容。一是根据《规定》，司法工作人员，是指依法负有侦查、检察、审判、监管和判决、裁定执行职责的国家工作人员，检察机关工作人员的渎职行为，也在调查核实的范围;二是强化检察机关的内部监督制约，对于司法工作人员涉嫌渎职犯罪需要立案侦查的，对渎职犯罪的侦查和对诉讼活动的其他法律监督工作应当分别由不同的部门和人员办理;三是强化检察人员的法律责任。检察人员对于司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为不依法履行法律监督职责，造成案件被错误处理或者其他严重后果，或者放纵司法工作人员职务犯罪，或者滥用职权违法干扰有关司法机关依法办案的，人民检察院的纪检监察部门应当进行查处;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
    问:《规定》的下发，将对防止和纠正司法不公现象起到重要作用。请谈谈应当如何贯彻落实好《规定》?
    答:制定下发《规定》，是落实中央提出的改革任务，加强诉讼法律监督制约的具体举措。各部门司法工作人员都应以此为契机，进一步增强公正廉洁执法意识和严格履行法律职责、自觉接受法律监督的意识。各级人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关对于贯彻落实中遇到的问题，要认真研究，积极沟通协调，必要时可以联合对相关问题进一步作出规定。各部门要互相配合，形成合力，切实落实好《规定》，共同维护法律的尊严和权威。