明确监督指导范围程序 保障依法独立行使审判权
——最高人民法院司改办负责人就《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》答记者问

  近日，最高人民法院发布了《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》（以下简称《意见》），就如何规范上下级人民法院在审判业务方面的监督指导关系提出了具体要求。就此，最高人民法院司改办负责人回答了记者的提问。
  问：请问制定《意见》的背景是什么？
  答：“完善上下级人民法院的审判监督关系”，是中央部署的深化司法改革的项目，也是人民法院“三五改革纲要”部署的重点改革任务。为顺利推进这项任务，最高人民法院于2009年2月成立了课题组，就相关问题进行了专项调研。我们认为，上下级人民法院在审判业务关系方面主要存在下述问题：一是对上下级法院之间的审判业务关系存在模糊认识，监督指导方式不统一；二是对案件请示做法一直有争议；三是发回重审标准不一，说理不足；四是有的高级人民法院出台审判指导文件的程序、方式不够规范。针对上述问题，我们经过一年多的调研论证、起草修改和征求意见，起草了《意见》。
  问：制定《意见》的主要目的是什么？包括哪些主要内容？
  答：制定《意见》的主要目的，是为进一步明确上级人民法院在审判业务上对下监督指导的范围与程序，构建科学的审级制度，保障各级人民法院依法独立公正行使审判权。《意见》虽然只有十一条，但内容丰富，牵涉甚广，涵盖审判工作各个层面，主要包括6项内容：一是强调上级人民法院应依法对下级人民法院的审判工作进行监督；二是明确上级人民法院对下级人民法院审判工作进行指导的范围与方式；三是对案件请示做法进行了诉讼化改造；四是明确了上级人民法院对特定类型案件提级管辖的权力；五是进一步规范了发回重审程序；六是进一步规范了高级人民法院发布审判指导文件的程序和内容。
  问：上下级人民法院在审判业务上的监督关系应如何理解？
  答：根据宪法、人民法院组织法的规定，上下级法院在审判工作上是监督与被监督的关系。审判工作的监督一般是个案的、事后的，而且必须依法、依程序进行。因此，《意见》特别强调，上级人民法院对下监督指导的范围、方式和程序应当符合法律规定。各级人民法院应在法律规定范围内履行各自职责，依法独立公正行使审判权，以确保审级独立。
  问：除审判监督关系外，上下级人民法院之间还存在审判指导关系，《意见》就此做了哪些规定？
  答：除了办理上诉、再审、抗诉或死刑复核案件，审判指导也是上级人民法院对下监督的重要内容。根据《意见》精神，上级人民法院应树立“办案就是指导”的观念，尽可能通过审理新型、疑难、复杂案件，解决具有普遍意义的法律问题，使审判工作直接起到对下指导，统一法律适用的目的。另外，《意见》按不同法院层级，分类列举了上级人民法院进行审判指导的方式。如最高人民法院可以通过制定司法解释或者规范性文件、发布指导性案例、召开审判业务会议、组织法官培训等方式对下指导。高级人民法院无权发布司法解释、指导性案例，但可以通过制定审判业务文件、发布参考性案例、召开审判业务会议、组织法官培训等方式对下指导。
  问：案件请示做法在实践中一直存在争议，《意见》对这一做法进行了哪些调整？
  答：《意见》主要对案件请示做法进行了诉讼化改造。《意见》明确规定，基层、中级人民法院对于已经受理的重大、疑难、复杂、新类型或具有普遍法律适用意义的案件，以及有管辖权的法院不宜行使审判权的案件，可以根据相关法律规定，书面报请上一级人民法院审理。上级人民法院可在审查移送审理请求后，决定是否受理下级人民法院移送的案件。通过诉讼化改造，一方面可以避免过多案件涌向上级人民法院，一方面可以使各类案件在诉讼渠道内解决，充分保障当事人的诉讼权利。对这些案件的裁判，也将成为案例指导制度的重要资源。
  问：《意见》第三条提到的几类可以移送上级法院审理的案件，应如何理解？
  答：《意见》第三条提到的几类案件，侧重于法律适用上的示范效应，即通过上级法院审理，形成案例，间接指导下级法院审理类似案件。（1）重大、复杂、疑难案件。“重大”包括社会关注度较高、有重大影响力的案件，如涉及食品安全、公共卫生、环境污染、重大灾害等案件。“复杂”、“疑难”一般是指案件事实、法律关系等错综复杂，或者对适用法律分歧较大的案件。（2）新类型案件。随着社会、科技、文化的迅速发展，产生的一些新类型案件。如涉及电子货币、游戏装备、“微博”侵权、转基因、克隆纠纷，下级法院认为很难把握标准、尺度，有必要由上一级法院审理的案件。（3）具有普遍法律适用意义的案件。某些案件，法律适用不统一。如酒店免费停车场的“保管”义务问题。上级法院可以通过提审这类案件，统一类似问题的法律适用。究竟什么样的案件具有“普遍法律适用意义”，由上级法院结合审判实际，综合个案案情斟酌确定。（4）有管辖权的人民法院不宜行使审判权的案件。包括当事人与相关法院或法院负责人有利益关联、案件与当地存在重大利益冲突、地方行政机关干预法院审判等情形。
  问：《意见》针对上级人民法院对特定类型案件的提级管辖程序，作出了哪些规定？
  答：为合理定位各级人民法院职能，充分发挥上级人民法院的审判指导作用，《意见》规定，上级人民法院认为下级人民法院管辖的第一审案件，属于重大、疑难、复杂、新类型、有普遍法律适用意义的案件，或者是有管辖权的法院不宜行使审判权的案件，确有必要由自己审理的，可以决定提级管辖，以便于形成指导性案例或参考性案例，统一各级人民法院的法律适用。
  问：《意见》对发回重审程序进行了哪些规范？
  答：规范发回重审程序，是完善上下级人民法院审判业务关系的一项重要内容。针对发回重审标准不一、说理不足的问题，《意见》规定，第二审人民法院因原审判决事实不清、证据不足将案件发回重审的，原则上只能发回重审一次，避免出现案件久拖不决的现象。《意见》同时要求，第二审人民法院作出发回重审裁定时，应当在裁定书内详细阐明发回重审的理由及法律依据。
  问：《意见》对高级人民法院发布审判指导文件的程序和内容进行了哪些规范？
  答：实践中，有的高级人民法院发布审判指导意见的程序、形式、内容不够规范。为此，《意见》明确要求，高级人民法院发布的审判指导文件必须经该院审判委员会讨论通过，最高人民法院发现相关文件内容与现行法律、司法解释相抵触的，应责令其纠正。同时，高级人民法院发布的审判指导文件，一般应通过媒体向公众公开。
  问：《意见》发布后，最高人民法院还会就进一步规范上下级人民法院审判业务关系推出哪些配套措施？
  答：《意见》发布后，我院将加大工作力度，结合《意见》实施情况，尽快制定关于案件提级管辖、移送管辖的实施细则，确保相关规范性文件的贯彻落实。