【出处】《法商研究》2006年第3期
【摘要】在法现象的诸种价值形态中，公正与效率一直被视为司法制度设计与运作的基本价值目标，两者既具有不同的质的规定性，又有着内在统一性。司法效率的内涵可以从司法的时间效率、资源成本效率和边际效率等不同的角度加以透视，其外在形态则可以区分为司法的社会效率和司法的个别效率。从司法效率的多重形态和多重内涵出发，应该以提高司法效率为价值取向，对审判组织及其审判程序的若干方面进行制度重构。
【关键词】司法效率；司法公正；司法制度；审判组织；审判程序
【写作年份】2006年


【正文】

　　四、司法效率的制度构建：审判组织与审判程序

　　作为国家司法权的载体，审判组织及其运作程序的构建是国家司法制度关注的核心问题。如何从整体上架构审判组织，不仅对于司法权的实现有着重要的影响，而且对于司法效率的实现具有决定性的意义。任何一个国家设置审判组织并构建其运作程序都是为了解决现实存在的社会纠纷，为权利受到侵害者提供法律的救济途径，这一功能的充分发挥使司法活动在社会和个人两个层面上都获得高效率。然而，公民在利用司法制度进行权利救济时也会存在各种各样的障碍。例如，他能否很方便地以很小的代价找到一个对其纠纷有管辖权的审判组织；他需要花费多大的代价才能让这个审判组织受理他的诉讼；在诉讼程序开始以后，他又需要花费多大的代价才能获得一个生效的裁判，等等。显然，这些障碍都与当事人的诉讼成本有关。如何通过增加接近司法的途径来消除上述障碍，并使任何人都能接受法律的救济，已经成为民主社会中实现司法作用的一个重要课题。[24]因此，审判组织的设置以及相关程序制度的构建应当贯彻有利于公民方便、低投入、高效率地参与诉讼的原则，以实现审判组织的有效设置和高效运作。具体而言，要做到以下几点：

　　首先，审判组织的设置应当体现方便公民诉讼的原则。这一原则要求法院的地域分布应当在距离和习惯上便利公民接近司法，使其首先能够快速、有效地进入司法轨道，保障法律赋予公民的诉讼权利有效行使。[25]距离上的分布，是指法院（主要是指基层法院）的管辖区域不宜过大，管辖区域范围过大，则辖区内的公民诉讼不方便，需要耗费较多的诉讼成本；习惯上的分布，则是指法院（主要是指基层法院）的管辖区域最好与辖区内居民习惯上认同的行政管辖区相一致，以使公民不需要具有专门的知识便可以很容易地判断管辖法院。这一点对于异地的当事人来说，甚至具有更直接的意义，只要知道对方当事人所属的行政区划，便可以知道其管辖法院。在我国的司法改革中，基于克服地方保护主义的愿望，学术界和司法实务界都有许多人主张跨行政区域设置法院，以摆脱地方行政权力对法院的影响，真正实现司法独立。但是笔者认为，与克服地方保护主义相比，方便诉讼的原则具有更为重要的价值意义。这一方面是因为使公民能够方便而有效地进入司法轨道，是司法制度得以运转的基本前提，离开了这一前提，裁判的公正性便失去了广泛的社会基础；另一方面也是因为按照行政区划设置法院虽然与地方保护主义有一定的关联，但是跨行政区划设置法院却未必能够真正克服地方保护主义。因此，笔者认为法院（至少是基层法院）仍然按照行政区划设置是有利于提高司法效率的措施，应当予以坚持。但是，按行政区划设置基层法院并不是说每一个区、县级行政区划都一定要设置一个基层法院，规模较小或人口较少的区、县级行政区划也可以不单独设立基层法院，而以其他基层法院的派出法庭作为案件管辖法院；同时，按行政区划设置基层法院也不排除在较大的区、县行政区划设立两个基层法院的可能性。总之，设置法院的原则是方便公民诉讼，需要考虑的因素是管辖区内居民与法院间的距离和习惯，目的则是提高司法效率。

　　其次，审判组织的运行能够便利公民参与诉讼，尽可能减少公民在司法程序中的成本投入并使其高效率地行使权利。从我国目前的情况看，提高审判组织运行的效率可以从以下几个方面入手：（1）缩短诉讼周期，提高司法裁判的既判力和权威性。我国三大诉讼法都规定了两审终审的审级制度，并且分别为一审和二审程序规定了期限，这一期限与美国等一些国家规定的期限相比并不是很长，从这个角度看，我国的诉讼周期似乎已经很短。[26]但我国法律同时又为法院审判规定了诸多监督程序，包括审判法院自身的监督、上级人民法院的监督、同级和上级人民检察院的监督以及当地人民代表大会的监督。而任何一种监督都可能导致已经终审的案件一次或多次启动再审程序。再审程序的频繁启动使整个诉讼程序呈现反复、无序、高成本、低收益的状态，这恰恰与两审终审制所追求的方便、快捷、高效的初衷背道而驰；[27]有些案件甚至因此久拖不决。显然，提高司法效率不仅要求法院在审判过程中严格遵守诉讼期限的规定，而且要求从根本上改变审判监督制度，提高法院判决的既判力和权威性，真正缩短诉讼周期。（2）完善简易程序的制度规范，扩大简易程序的适用范围，进一步缩短诉讼周期，提高司法效率。诉讼程序的繁简与诉讼周期的长短存在着内在联系。一般来说，诉讼程序越是繁琐，诉讼周期就越长；反之，诉讼程序的简化则必然带来诉讼周期的缩短。[28]简易程序具有诉讼周期短、程序较为简便、裁判迅速等特征，有利于方便公民诉讼并节约司法资源，因而被世界各国所普遍采用。我国刑事诉讼法和民事诉讼法都已经规定了简易程序制度，但是在司法实践中，由于种种原因，简易程序的适用却始终不尽如人意。[29]究其原因，主要在于以下两个方面：1）有关简易程序的法律规范尚不十分明确，实践中问题较多，导致法院不愿意适用；2）一些法院的法官素质不能胜任独任审判的要求，因而法院不敢过多适用简易程序。因此，扩大简易程序的实际适用频率首先需要在立法上做出改进，不仅要明确规定简易程序的适用范围，而且要对适用的程序做出明确的规定，以便在实践中有法可依。此外，一些国家民事诉讼中的替代性纠纷解决程序的发展也体现了对司法效率的追求，值得我国加以研究和借鉴。[30]（3）建立合理的费用分担规则，减少当事人的诉讼费用成本。当事人在诉讼中的费用支出大体上包括这样几个部分，诉讼费（包括案件受理费）、律师费、保全费（如果需要诉讼保全的话）、执行费（如果需要强制执行的话）、其他费用。从一定意义上说，诉讼费是司法制度这一“公共产品”的“价格”，起着调节利用这一“产品”、启动诉讼程序频度的作用，诉讼费过高会使公民由于诉讼成本高而不愿意求之于法律，但诉讼费过低，也有可能导致公民滥用诉权的结果。因此，诉讼费的确定应当有明确的、制度化的价值导向。笔者认为，对于涉及公民基本权利的诉讼，其诉讼费应当按件收取，并且应当是低标准的，即使是公民因其基本权利受到损害而请求巨额赔偿，诉讼费也不应受其赔偿额的影响，以鼓励公民通过司法救济来保障其基本权利。但是对于财产诉讼，其诉讼费则应当与其诉讼标的相关联，按照一定的比例收取，其目的是警示诉求者慎重考虑自己的诉讼行为，以免出现滥诉的现象。此外，一些法院在案件受理费之外还收取其他的费用，这种情况应当坚决制止。国外对律师费一般采取由法院判决败诉方承担的原则，但我国却一直是由当事人自己支付的。[31]事实上，诉讼当事人聘请律师不仅有助于更加有效地维护其合法权益，而且有助于法官查清案件事实，正确适用法律，从而有利于提高司法效率。因此，诉讼当事人聘请律师应当受到司法制度的鼓励，对于那些因经济困难而无力聘请律师的当事人，社会还应当为其提供必需的律师帮助。但是，律师费支付毕竟构成当事人的诉讼成本，如果不能获得相应的补偿，那么当事人便不会聘请律师，甚至干脆不提起诉讼。而这既不利于司法效率的提高，又不利于当事人诉权的行使。因此，笔者认为应当建立合理的律师费补偿制度，即由法院判决败诉方承担胜诉方的合理律师费。[32]在诉讼过程中，保全措施往往有着极为重要意义，其保全证据和保全财产的功能无论是对于保障当事人的合法权益来说还是对于法院的审判及其执行来说，都具有积极的意义。因此，笔者认为，申请保全措施原则上不应支付费用，出于对被保全方财产或权益保护的考虑，申请人必须为其申请保全措施提供担保，但是一旦诉讼终结，担保费用即应退还给当事人。同样，强制执行的费用也不应由当事人承担，因为法院的判决本身就包含着强制执行的效力，就应当是可以实现的。（4）建立有效的法律援助制度。从经济分析的角度看，法律援助的实质是在国家和当事人都不增加资源投入的情况下获得律师的帮助，从而提高司法效率，其资源投入源于执业律师的无偿援助。显然，从国家和诉讼当事人的角度看，法律援助无疑是有效益的，但是对这一制度的评价却不能仅限于这样的视角。从社会的角度看，法律援助仍然耗费了社会的司法资源，因而仍然存在投入与产出的效益问题；而从援助提供者的角度看，必须要有合适的理由使其认为自己的援助行为是正当的、有价值的。唯有如此，才有可能使法律援助成为一项持久性的制度。因此，法律援助只能向社会的弱势群体提供，这一方面是因为弱势群体没有其他的替代手段去获得律师的帮助，因而法律援助具有不可替代的社会效率；另一方面也为法律援助者提供了一种正当性来源，使其援助行为具有道德和社会责任上的价值意义。综上所述，笔者认为，建立的法律援助制度应当包括援助的范围、援助的方式、援助的程序等内容，这一制度应当建立在自愿援助的基础之上，并且辅之以对援助者援助行为的彰显机制。

　　再次，审判组织的内部运作机制应当简单化和专门化。审判组织内部的运作机制对于司法效率有着重要的影响。一个合理、高效率的运作机制不仅可以缩短诉讼周期，减少国家和当事人的诉讼成本，而且还可以提高审判质量，促进司法公正的实现。审判组织内部运作机制的改进主要涉及两个方面：（1）案件审理流程的合理化和规范化。学术界已经有学者提出了审前程序的构建问题，实践中也有一些地方法院在这方面进行了改革试点，但这还需要在制度层面上加以规范化。（2）法官的专业化。法官专业化是指法官相对固定地从事某一种类型的案件审判工作或程序工作，从而有利于法官积累专门的知识和经验，提高审判能力和水平，促进司法效率的提高。目前，我国法院设立了民事审判庭、刑事审判庭、行政审判庭、知识产权审判庭等专业审判组织，法官分属于不同的审判庭，审理不同类型的案件，因而法官从理论上说是专业化的。但事实上，法官在刑事审判庭与民事审判庭之间，甚至在审判业务庭与执行庭之间进行调动是常见的现象，这种做法显然不利于法官的专业化，应当予以改变。此外，在确立审前制度的情况下，应当有一部分法官专门从事审前程序的组织工作，这一部分法官也应当是专门化的。

　　最后，审判组织应当能够为公民提供高素质的法官，以在保证审判质量的同时减少诉讼环节，从而提高诉讼效率。法官是审判活动的实施者，也是审判组织中行使司法裁判权的主体，其职业素养的高低和法律技能的精湛与否直接影响到诉讼程序的运作效率和裁判结果的公正。因此，完善法官制度，建立一支素质高、业务精的法官队伍就成了审判组织效率化建构中不容忽视的重要环节。




【作者简介】
姚莉，中南财经政法大学教授。


【注释】
[24]参见［日］竹下守夫：《日本民事司法改革的动向》，林剑锋译，载张卫平主编：《司法改革论评》第2辑，中国法制出版社2002年版，第337页。
[25]参见左卫民、朱桐辉：《谁为主体，如何正义》，《法学》2002年第7期。
[26]在我国的庭审程序中，特别是在第一审程序中，进一步确立和完善庭审中的集中审理原则、直接言词原则、公开原则、迅速审判原则等一系列现代庭审制度和原则，提高当庭宣判率，尽量缩短定期宣判的周期，不仅是保证判决公正的需要，而且也是迅速及时结案，提高司法效率的要求。
[27]参见傅郁林：《审级制度的构建原理》，《中国社会科学》2002年第4期。
[28]参见樊崇义主编：《诉讼原理》，法律出版社2003版，第197页。
[29]据有关学者提供的资料，北京市第二中级人民法院辖区内的9个基层法院半年中适用简易程序审理的刑事案件仅占全部此类案件审结数的14.5％，在判处3年以下有期徒刑的案件中也只占到25.9％。参见陈卫东：《公正和效率》，载张卫平主编：《司法改革论评》第2辑，中国法制出版社2002年版，第98页。这与一些国家初审法院对90％以上的刑事案件适用简易程序相比相差甚远。
[30]关于替代性纠纷解决程序，参见章武生：《简易、小额诉讼程序与替代性程序之重塑》，《法学研究》2000年第4期。
[31]笔者曾向法官咨询这种情况的原因，得到的答复是律师费并非必需的费用，因而不能判决由败诉方承担。其言下之意是当事人并非必需聘请律师，因而如果他要聘请，那他就要承担费用。
[32]合理律师费的标准可以按照司法行政部门制订的律师收费标准来确定。