【出处】《政府科学管理》2011年第4期
【摘要】人力资源和社会保障行政复议工作呈现数量逐年上升、日趋复杂化、涉及业务专业化等趋势。表现为涉及群众核心利益、案情复杂、时间跨度长、办理难度大、调解在行政复议中作用越来越重等特点。存在着工作机构和队伍建设急待加强，行政复议工作难以有效指导依法行政等问题，要通过创新机制，加强机构建设，规范工作程序，从源头上减少行政复议案件的发生等办法推进此项工作创新发展。
【关键词】人力资源和社会保障；行政复议；监督；工作机制
【写作年份】2011年


【正文】

　　人力资源和社会保障（以下简称人社）工作涉及城乡就业、社会保险、收入分配、公务员制度建设、人才队伍开发、劳动关系协调、军转安置、引进国外智力等，基本涵盖了所有形式的用人单位和各类人群。近年来，随着人民群众依法维权意识水平的不断提高，涉及人社工作的行政复议案件数量逐年上升。行政复议正逐渐成为解决人社行政争议的一项重要法律制度，也成为人社机关自我纠正错误的一种重要监督方式，推动着依法行政工作的深入。同时，由于人社工作本身的专业特性及行政复议的准司法特性，使得行政复议工作逐渐呈现出复杂化、专业化趋势。市人社局从实践工作入手，分析问题，加大对行政复议工作的研究和探索，推进了此项工作的创新发展。

　　一、基本情况

　　2009年至今，仅市本级共收到行政复议申请和应诉答辩439件，不予受理8件，口头调解345件，书面调解2件，属于行政复议应诉、答辩74件（依法受理42件，其他采取了政策解答等方式化解）。在依法受理的42件案件中，维持40件，占全部案件的95%；行政复议审理过程中下级行政机关撤销原具体行政行为，申请人与被申请人达成和解的2件，占全部案件的5%。经行政复议又提起行政诉讼的案件0件，占全部案件的25%，维持率为00%；经行政复议又提起信访的案件为零。在依法受理的42件案件中，涉及养老保险方面0件，劳动监察2件，工伤保险案件28件，医疗保险件，人事业务件。

　　总的特点表现为：

　　（一）行政复议案件数量迅猛增长。原因主要有以下几个方面：一是随着依法行政的理念日趋深入人心，各业务部门对行政相对人的权利义务交待越来越明确，使行政复议机构成为行政相对人维护权利的一个重要选择，从而在一定程度上推动了行政复议案件的增长。二是由于行政复议法律制度宣传工作还不够深入，很多人对是否是行政复议案件并不清楚，盲目行使这一便民监督形式，滥用这种法律救济途径。三是法院受理行政案件积极性渐高，而许多人社方面的案件需要行政复议这一先置程序。四是近年来我市经济形式好转，许多企业满负荷运转，而相关监管措施不到位，造成工伤数量增加，间接促使行政复议案件的增多。五是我市养老保险政策调整，覆盖利益群体增加，各类争议相应增长。六是基层人社干部队伍自身建设仍显薄弱，业务素质有待提高。

　　（二）案情复杂、办理难度大的案件逐渐增多。由于人社行政复议案件多涉及工伤认定、养老保险待遇等个人切身利益，复议双方矛盾冲突激烈，而且往往是个人在案件审理中态度强硬，甚至一旦认为有悖自身想法就四处投诉，使得所涉及的法律关系愈见复杂，也给调查取证工作带来很大的难度。比如某市一建筑企业不服某县人社部门所做出的对XX工伤（亡）认定书提出行政复议申请，我局认为原决定有事实不清之处，要求重新补充证据，结果原行政部门做出了相反决定，造成个人申请行政复议，重新开始行政复议程序。行政复议案件的复杂，既要求我们对法律掌握要有一定深度，又要充分重视案件办理的难度。如果对法律的掌握有所欠缺，就使当事人诉讼效率大打折扣，会给社会增加不和谐因素，使复议机关的依法行政能力受到质疑；忽视案件难度，就会造成自身工作的被动，达不到息纷止争的目的。

　　（三）调解在行政复议中作用越来越重要。通过分析，大部分申请行政复议案件其实是可以通过信访途径，向当事人解释清楚，化解其心结即可。工作中，尽量避免简单受案，然后维持被申请人作出的原具体行政行为的作法，而是充分发挥市、县（市）区二级人社部门法制工作机构的调解作用，帮助当事人理解法律真谛，收效甚佳，调解成功率达72％。调解成功率的增长，反应出县（市）区人社部门随着依法行政进程的加快，依法行政、依法办事的意识明显增强，执法水平不断提高。同时，由于层级监督作用的充分发挥，敢于监督、善于监督，也间接促进了行政机关执法水平的提高，各地在法制部门的指导下，做出具体行政行为时日渐慎重。

　　二、工作中存在的问题

　　（一）行政复议机构和队伍建设尚待加强。人社系统具体承担行政复议和依法行政工作的是法制处（科）室，承担着依法行政工作规划制定和组织实施的重要职责。从行政结构看，目前县（区）尚没有专门从事行政复议工作同志，兼职同志也年龄偏大，法律知识及业务知识陈旧，职能上存在着与仲裁、信访交叉之处。从知识结构看，大部分人社系统法制机构的工作人员是从行政工作岗位转行而来，没有受过系统、专业的法律教育学习，在法学理论、法律理念和法律知识等方面还不能完全适应依法行政的要求。从年龄结构看，尚未在总体上形成梯次的年龄结构。从发展角度看，由于法制科（处）室不承担本部门具体业务工作，是典型的综合处室，“无权无势”，人员容易边缘化，造成单位业务骨干不愿长期从事法制工作，工作人员也难以专心致志，总是心属他方，这直接制约着人社系统依法行政工作。从经费保障看，各级人社系统经费紧张，难以向行政复议等法制监督方面予以倾斜，目前全市尚没有专门用以办案的车辆和专项经费。

　　（二）行政复议监督人社业务部门依法行政工作作用发挥不足。一是行政复议工作与各处室业务工作脱钩，难以有效指导依法行政。由于各业务处室强调工作具有保密性和严肃性，法制机构很难参与到相关工作的具体过程，只能被动审查其结果，或者应对同级政府、上级主管机构、法院等各方的监督，造成“事后诸葛亮”的尴尬局面，不利于对依法行政工作的指导和管理。二是行政复议监督对“事”不对“人”，影响法制机构权威。法制科（处）室对于违法执法的行政人员的处理没有“建议”权，更没有直接处理权，同时没有有效的制度约束，严重影响监督效果，对依法行政工作产生负面影响。三是法制科（处）负责本部门行政复议工作，由于人员比较熟悉，抬头不见低头见，难以发挥应用的监督作用，甚至出现互相保护，损害行政相对人利益的情况。四是各职能处室保守于审批等传统政府管理工作之中，不愿意政务公开和简化程序，不向行政相对人交待诉权，使行政复议监督难以发挥作用。

　　（三）县（市）人社机关依法行政复议意识不足。通过行政复议解决行政争议，可以避免当事人进入诉讼程序，减少维权的时间成本和经济成本，更直接有效地保护当事人的权益。但在实践中，存在着以下情形：一是部分人社机关拖置行政争议，以各种理由搪塞当事人，造成行政复议时效的超期，影响当事人的权利；二是部分人社机关曲解行政复议的本义，把行政复议当作单位解决麻烦的“垃圾筒”，什么事情都推过来，造成部门法制科室疲于应对，影响了行政复议的效果；三是部分人社机关对行政复议案件采取不管不顾状态，对上级部门要求的答辩，采取敷衍塞责的态度，对上级法制部门提出的意见难以真心整改，造成问题的激化，把上级人社部门推到风口浪尖。

　　三、对策和建议

　　（一）创新机制，从源头上减少行政复议案件的发生。近年来人社依法行政工作取得了显著成绩，但存在的问题还很多，这是造成行政复议案件居高不下的重要原因。在全市人社系统减少各类行政争议发生的根本措施，是大力推进重大决策专家咨询制度、公示制度、公开征求意见和社情民意反映制度，决策跟踪反馈和责任追究制度；进一步规范行政执法，健全科学民主决策程序，加大政府信息公开力度，深入推进办事公开，健全行政监督体系和问责制度。只有不断推进各项业务按照法制化、科学化、民主化的要求不断加以精进，才会使行政相对人的利益得到切实保护，各类行政复议案件才会从根本上减少。

　　（二）强化机构和职能，提高法制部门在依法行政中的地位和作用。一是各级政府法制部门应强化对人社系统依法行政工作的支持和关注。由于各级人社部门中的法制科（处）是综合处室，如果没有政府法制部门的强力支持，难以在弱势情况下通过行政复议开展对本部门依法行政工作的监督。二是争取各级人社部门领导的高度重视。随着法制化进程的加快，各级人社部门负责行政复议工作的法制机构应该大力宣传法制工作的重要性，及时争取部门领导从人、财、物等方面支持，推进机构及职能的强化，从而推进工作的“有位”。三是国家应从立法层面保障政府法制部门对政府部门依法行政工作的强力监督，这是发挥法制部门监督作用的关键。行政复议工作进而可以成为政府法制部门依法监督的重要凭依，各级人社部门才能高度重视，行政复议工作才会大有作为。

　　（三）规范行政复议工作，提高行政复议质量。一是畅通渠道，积极受理行政复议案件。严格按照法律规定，加强行政复议申请的受理工作。要完善具体行政行为告知制度，避免作出限制、剥夺行政相对人权利或赋予、增加行政相对人义务的行为，依法告知行政相对人复议申请权。二是强化协调，有关处室共同会办行政复议案件。接到行政复议申请后，要征求有关业务科室的意见，尤其对法律、法规依据不明确的案件，会同业务处室反复研究，推敲证据、梳理依据，统一观点和认识。三是加强对典型案例的分析研讨。分析把握其基本规律，对疑难问题达成共识，提高行政复议办案水平和依法行政能力。四是强化监督，推行行政复议情况反馈和通报。建立行政复议工作通报制度。定期向各地进行通报，分析案情、数量及维持率等情况，指出存在问题，提出纠正意见。增强各级领导对行政复议工作的重视，提高办案质量。五是夯实基础，规范完善行政复议案卷。进一步健全案卷管理相关规定，明确相关要求，加强监督和检查，提高行政复议的办结水平。

　　温家宝总理在全国依法行政工作会议上的讲话指出，加快建设法治政府是促进社会公平正义的基本保证。人社行政复议工作当适应这一潮流，激流勇进，成为人社依法行政工作的重要组成部分，化作法治政府建设的推力和助力。




【作者简介】
贾斌，单位为吉林市人力资源和社会保障局法制处。


【参考文献】
[1]《中华人民共和国行政复议法》，第九届人大常委会第九次会议通过，1999年10月1日实施。
[2]《中华人民共和国行政复议法实施条例》，国务院第499号令，2008年8月1日实施。