【出处】《清华法学》2008年第2期
【摘要】“命案必破”政策曾受到很多批评。本文试图从该口号提出所表现出来的刑事政策继承，政治话语正当等方面进行分析，对于一项被提出并且被广泛实践的口号在制度结构上的可能性展开了进一步的论述，对于批评者的逻辑进行归谬，也探寻了批评者的知识论立场。
【关键词】命案必破；刑事政策；制度丛；因果关系；知识论
【写作年份】2008年


【正文】

　　在2004年11月公安部南京会议(全国侦破命案工作会议)上，公安部认可了此前湖北、河南等地所作的尝试，正式提出“命案必破”口号。[1]此后，媒体和学者对之提出了一系列批评，认为“命案必破”要求过高，是浮夸；而且在命案必破这样一个不切实际的口号压力下，可能致使办案民警刑讯逼供，从而侵犯犯罪嫌疑人的权利。近期，媒体、学界密切注意一些刑事错案，刑事诉讼法、刑法、司法制度甚至法理学领域的很多学者都投入了相当多的学术精力对错案的问题予以关注，在这些学者对于错案的归因上，也大多诉诸“命案必破”，将“命案必破”作为错案发生的一个重要诱导因素。[2]虽然公安部刑侦局负责人公开表明“命案必破不会引发逼供”，但并未作出有力的回应，只是声称：各相关执法部门为“命案必破”设置了两道关卡，即检察机关直接监督和公安机关内部完整的案件质量审核把关机制，特别是命案实行的“一长双责制”或者说“三条防线”，即检察机关监督加案件质量审核加增加办案透明度，可以避免错案发生。[3]

　　由本文的分析切入思路来看，就“命案必破”话题而言的批评文字，对于公安机关的分析和评价都采用了整体论(holism)的方式，将公安机关内部视为一个“黑箱”，将公安机关作为一个“质点”或“单子”(monad)，[4]而不是细致感知公安机关作为一个由各个分支部门构成的组织是如何运作的。因此就无法考量执政党和上级公安机关如何对于公安组织内部进行信息识别和激励，进而没有力量分析公安机关内部的组织变化如何影响作为一个整体组织的外部绩效。而这恰恰是分析公安机关提出“命案必破”口号的来由以及“命案必破”在制度上可能性的关键点。

　　笔者认为，“命案必破”口号提出后，在其统领下又相继出台了一批据以实现该口号的具体制度、规则，[5]从而对整个普通刑事案件的侦查工作和公安机关的机构、资源配置都产生了极大影响，已经成为“严打”方针下一个极为重要的中观层面的刑事政策。本文试图重新对这一问题进行审视，从“结构——组织”的维度来看待行动主体的外显行为，首先对“命案必破”进行尽可能“主位的”(emic)分析，然后提出笔者的观点。

　　一、作为话语正当的“命案必破”

　　中国政治条件下，作为一个政权科层体系中的公安部门，在出台任何一个激励口号的时候，都会考虑该口号和既定政策方针的兼容，而不会提出一个没有政策传统的“新花样”。

　　“命案”并不是一个刑法、刑事诉讼法中的法律语词，而是泛指有人被杀死的刑事案件。盘点1997年刑法，不考虑刑法理论上复杂的牵连犯、想象竞合犯、结果加重犯等情形，仅以刑事侦查中的“常见多发”为标准来考虑，“命案”大致包括以下罪名：《刑法》第二章“危害公共安全罪”中的放火、爆炸、投毒；《刑法》第四章“侵害公民人身权利罪”中的故意杀人罪、故意伤害(致死)罪、强奸罪、绑架罪；《刑法》第五章“侵犯财产罪”中的以故意杀人为手段的抢劫罪等刑事个罪。公安部通知要求的“命案”范围基本上就是这些。它实际上是一个以出现人命后果为唯一标志的类概念。

　　在这一点上，命案这个语词的使用和公众的一般常识性的认知是一致的：公众不可能也不会细致地从刑法理论上作出区分，而只听说、传播、关心自己所在的社区、村庄有人被杀死了这个事态；至于应该在刑法上按照什么犯罪构成进行裁量，是专门机关的事情。公安部使用的“命案”一词非常准确地传递了公众习惯认知所赋予该词的全部内涵。

　　但是，有这一点就足够了。因为人命案件是对公众的安全感、对社会安定的信心破坏力最大的案件，是普通公众最关心的案件，更是公众对整个政权维护社会秩序的能力进行判断的基础性标志之一。

　　所以，在“文化大革命”后重新领导政法工作的彭真同志对于命案一类的刑事案件确立了今日依然奉行的“重重轻轻”的刑事政策：“对于凶杀、强奸、抢劫、放火、爆炸和其他严重破坏社会秩序的现行刑事犯，目前应该继续依法从重、从快处理”；“对他们的放纵、宽大就是对人民的残忍。现在，群众对治安情况已很不满，不从重、从快判处就会脱离群众，对国家对人民不利”。[6]2003年的全国政法工作会议上，中央政治局常委、中央政法委书记罗干同志的讲话保持了相同的态度。[7]稍后，在作为全国所有政法机关工作指导的“社会主义法治理念”讲话和教育活动中，这种刑事司法政策得到了重申。[8]

　　该刑事政策在刑法中得到具体贯彻，体现了中国在命案的刑事政策上保持的强硬态势。其一，《刑法》在故意杀人罪的量刑上一反通常的量刑排序，而是将死刑作为优先适用刑种，然后逐渐降低为无期徒刑、10年以上有期徒刑。其二，《刑法》规定只有已满16周岁的人犯罪才应当负刑事责任，但是基于对严重危害社会的故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投毒这8种犯罪的顾虑，刑事政策表现出“趋重”的倾向，《刑法》第17条第2款降低了法定刑事责任年龄，规定已满14周岁不满16周岁的人要对所犯的8种罪负责。公安部规定的“命案必破”涉及的8种罪，除了将贩卖毒品置换为绑架之外，整体趋向与《刑法》第17条第2款一致，与中国刑事政策的一贯态度保持一致。

　　而“命案必破”只是“宽严相济”、“重重轻轻”之整个刑事政策的一个方面，批评者却忽视了该刑事政策的另一方面，即“宽”和“轻”的一面。在强调“命案必破”的同时，对于大量社会危害性、人身危险性较小的犯罪、犯罪人，在刑事诉讼的不同阶段，允许以自诉、和解、不起诉、[9]社区矫正等方式进行处置，以节约刑事司法资源集中用于更严重的刑事案件。批判者割裂整个刑事政策，单独否定“命案必破”，就显得没有说服力。

　　另外，从语词使用的外观上看公安部提出的这个口号也是慎重的，至少是一个“不失职也不越权”的提法：破案是公安机关的义务，也是职权，但公安部只是提出命案必“破”。而批评者基本上是在命案必“判”的层面上对公安部进行批评的。[10]对于破案标准，修正后的1997年《刑事诉讼法》实施后，公安部做出了新的《公安机关办理刑事案件程序规定》(1998年5月14日发布施行)，其第166条规定：(1)犯罪事实已有证据证明；(2)有证据证明犯罪事实是犯罪嫌疑人实施的；(3)犯罪嫌疑人或者主要犯罪嫌疑人已经归案。[11]这样一个证据条件远远低于起诉和判决标准，大致等同于1997《刑事诉讼法》第60条和最高检察院《人民检察院刑事诉讼规则》(1999年1月18日施行)第86、87条所要求的逮捕条件。

　　以上文字的叙述，有着返观回溯的意味，是从“命案必破”制度确立后回看该口号在知识谱系上与既有刑事政策的暗合和继承关系，而并不是现实中该制度之所以确立的促使因素。

　　二、为什么提出“命案必破”？

　　即使依照与批评者同一种思维路径，选取终极还原论和政治哲学的“大词法学”姿态切入，也会对否定“命案必破”产生惶惑。因为(可以有把握地说)，现世的每一个人都是热爱生命的，如果不将生命置于最高位阶，那么就会因为基因无法传递，而在亿万年不断的物竞天择的基因选择中被淘汰。[12]这种偏好的意义在于当生命和财产、身体的一般伤害、自尊、爱等一起选择的时候，人们都会优先选择生命。所以，一旦发生未破命案，公众一方面会尽可能防护，舍弃其他利益；另一方面，则会对公权力行使的机构寄予最大的期望。一个城镇中，若发生一起入室抢劫杀人案件，可能导致一些居民在较短时间内安上防盗门、防盗窗，组织治安巡逻和夜间的值班守护；若发生一起拦路强奸杀害下夜班女工案件，可能导致所有的工厂和家属都安排保卫科或亲属接送上下班。因此，命案在各种刑事案件中会带来较大的负面效应，防护命案的发生，也会耗费巨大的社会资源。[13]其外部性不仅仅是被害人本人和亲属私人成本的付出，更多的是社会成本的耗散。更重要的是由于公众将生命置于最高的位置，对于一个政权来说，命案无法破获，就会导致政权合法性的丧失。某地的命案始终无法破案，老百姓就会认为政府不行。这种浅表层的情感流露实际上就是在闲言碎语(gossips)[14]之间质疑政权的合法性，用新近流行的政治语言说就是“执政能力”不行。至少在霍布斯的意义上，[15]公民之所以将自己的一部分权利让渡于一个机构，形成一个公共权力机关，在于该机关能够比在公众的私人状态下更好地保护公众的生命、财产和自由。公权力存在的正当性意义在于“结束了朝不保夕的生活”。生命权的保护是最基础的也是最高的。

　　以上的社会生物学和政治哲学思路，从逻辑上来说，应该是不错的。但是，逻辑和历史并不必然同一，[16]而且可能因为社会生物学、政治哲学的解释过于宏大，传递到最后的因果关系反而不是最强。能够解释一切，其实是什么也没有解释。

　　就本文观点而言，“命案必破”源起于1996和1997年《刑事诉讼法》、《刑法》的修改而导致的公安机关内部组织的变化。对公检两机关而言，1997年《刑事诉讼法》最大的变化就是对公安、检察院的侦查管辖权作了较大的调整，[17]将原来配属于检察院经济犯罪侦查部门的涉税、[18]打假等经济案件的管辖权划归公安部门。1997年10月1日实施的《刑法》进一步比照前一年的管辖权调整，对一部分犯罪的罪名设置、犯罪主体进行了变更，从而对案件的实际管辖权又做了实质性的改变。1998年1月19日，以“两高三部一委”的“四十八条”为最终形成标志，[19]确定了新的管辖格局。

　　1998年11月23日，公安部部长会议通过了《公安部刑事案件管辖分工规定》，将划归公安机关的侦查管辖权进行了内部分工，确定将74种经济案件的管辖权配属给了新成立的经济犯罪侦查部门。各地大都将原来的公安内保部门改建为经济犯罪侦查部门，从公安部往下到县级公安机关分别称为经济犯罪侦查局、总队、支队、大队。[20]原来相对于刑侦、预审、法制等部门略显边缘的内保部门顿时成为公安机关内部最受领导重视、也最受民警青睐的岗位之一。[21]各级公安部门尤其是担负犯罪侦查、社会治安职责最重的市、县两级公安机关，其领导的关注点和主要警力都向经侦部门倾斜。

　　之所以如此，是因为在目前的“收支两条线”制度和“办案追缴赃款返还制度”下，较多的缴获赃款通常意味着可以获得较多的财政经费返还，而经侦支队所管辖的《刑法》第三章“破坏社会主义经济秩序犯罪”8个小节92个条文中，不管是金融领域的诈骗罪、破坏金融监管秩序的犯罪还是公司、税收、知识产权领域的各个犯罪，基本上都是涉案金额巨大的犯罪，对于公安机关整体的经费收入都会在某种程度上产生影响。但是，原来各级公安机关内保部门的人员由于事权的限制，年纪普遍偏大，人员的侦查、预审能力和相关的经济知识素养基本无法适应管辖权调整后的需要。所以，各级公安机关都将原来刑侦、法制等部门的一批优秀的侦查、预审骨干调入经济犯罪侦查部门。[22]

　　为了激励，一方面，各级公安部门都给经侦部门提出了一定的罚没收入上缴指标，指标之外可以留利。因此，经侦部门都有较其他部门良好的福利待遇。[23]另一方面，在公安机关的机构改革中，很多地方的经济犯罪侦查部门率先升格，行政编制高于一般的公安机关内设部门。比如在升格前，普通的地市级公安机关，国保支队、经侦支队、刑侦支队、治安支队、交警支队、巡警支队、禁毒支队、网络支队、监管支队等大多是正科级编制规格。而经侦支队升格后成为副处(县)级编制规格，支队下辖的各个大队都成为正科级编制规格。对于长期以来职务、级别待遇偏低的公安民警来说，这种符号性收益也激励了更多的优秀人才到经侦部门。

　　与经侦支队的火热相比，原来公安机关中最受重视的刑侦支队对民警的吸引力和受重视程度有所下降。一方面，公安内部管辖分工调整后，刑侦部门受理侦查的主要是故意杀人、抢劫、绑架等普通刑事案件。本文讨论的“命案”所涉及的8种犯罪，即全部由刑侦部门管辖，它们大多是需要公安部门持续投入经费、占用大量警力、几乎没有任何物质利益产出、无法给公安机关带来由赃款返还转化成财政经费的案件。另一方面，其受领导重视的程度有所下降。所以，在管辖权调整后，负担命案侦查的地市级公安机关刑侦支队和县局、分局公安刑侦大队，在车辆、通讯器材等装备和经费划拨以及警力素质上都远远低于经侦支队、经侦大队，甚至低于从前的刑侦支队、刑侦大队。刑侦支队在很多地方，对民警的吸引力还不如管辖权调整后对假冒伪劣商品等95种刑事案件进行侦查的治安支队和处理嫖娼、赌博等治安案件的基层派出所。因此，公安部搞刑侦制度改革，提出驻所刑警制度之后，各地方公安部门也为了借此改善刑警的福利待遇，就立即将刑警大队分解为各个中队驻到各个派出所了。

　　此外，由于公安机关内部有严格的职能分工，而“命案”主要由刑警(支)队负责，公安内部跨管辖权办案又是“讳莫如深”的事情，在很多大要案警力不足，需要经侦、治安、派出所等其他警种配合的时候，分管刑侦工作的副局长是难以号令其他支队的。因此如果没有对“命案”提出特别激励的话，公安各警种分散的警力和各级公安部门主管领导分散的精力导致的结果一定是“命案破不了”。

　　笔者并不是说公安机关将全部警力用于“创收”，不去办命案。而是说在2004年以前，由于持续的投入不足以及资源调配不均衡，造成命案的侦破率的下降甚至命案侦破上的无所作为。

　　这种状况积久后，结果就是黄勇案件、杨新海案件凸显的悲剧。河南驻马店市平舆县农民黄勇从2001年9月到2003年11月，通过上网交网友方式先后将骗到自己家中的17名青少年杀死(另有一名未遂)，[24]而两年多来，在最初几起案件中被害人的父母持续向当地公安机关反映孩子失踪的情况却均未引起重视，致使更多的被害人被杀。推动公安部在全国施行新的激励制度的另一个触发案件是杨新海案件：河南省驻马店市正阳县农民杨新海从1999年11月到2003年8月，在皖豫鲁冀四省连续抢劫、强奸、杀人、伤害，杀死67人、奸污尸体19具，但是却多次逃脱了公安机关的“十分不得力”的搜捕。

　　至此，可以清晰地看到，命案给整个政权的正当性带来破坏，同时增大了社会成本；命案的侦破虽会增强公众对政权的认同并减少社会成本付出，但是并不会给公安机关带来物质上的收益，相反，公安机关必须在财政预算经费包干的现实体制下，持续投入以保证命案的侦破。这样就存在社会收益和部门成本支付之间的张力。[25]

　　不过，对于公安机关的行动，必须考虑其在维持政权方面的作为。在以细致化的分工为首要特征的现代行政体系构建过程中，各个部门的地位是由其功能性力量大小来标志的。尤其是自1987年“十三大”以来，中国政府就始终倡导机构职能改革。同时，自2003年以后中共中央又由中央政法委牵头组织启动了新一轮司法体制改革，要对政法各部门的权力重新配置。虽然公安作为社会治安主要维护力量的地位不太可能被撼动，但是对于将公安拆分为刑事侦查和治安管理两部分职能机构的学术态度却始终存在。在这种情势下，公安机关也必须有所作为。

　　基于此，2004年底，公安部在南京召开全国公安机关侦破命案工作会议，提出“命案必破、黑恶必除、两抢必打，逃犯必抓”的口号，正式肯定、推广了湖北、河南等省公安机关已经提出的“命案必破”的作法，[26]并成立了公安部侦破命案专项行动办公室对此工作进行领导，由此命案侦破作为公安各项工作中一项最强的激励制度被提出。

　　之所以称最强激励，是相对于各种激励而言的。从目前对于公安机关的各项要求来看，公安部在公安工作的很多领域都提出了较高目标，如国保领域，在对敌斗争和维护国家安全及社会稳定方面，2003年11月公安部召开“第二十次全国公安工作会议”，提出了“三个严密防范和严厉打击”、“两个绝不允许”、“三个维护”；在维护社会治安稳定上提出“两个坚决”、“两个确保”的总要求和总目标；《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》强调要打击经济犯罪，“第二十次公安会议”提出了打击经济犯罪的“三个最大限度”；对基层派出所的基础工作提出要作为“整个公安工作的根基”。

　　事实上，也正是在施行“命案必破”制度以后，在各地公安机关，一旦公安指挥中心接到命案报案，公安机关的主要负责人就会赶赴现场，并且根据案件情况，迅速调集最得力的刑事技术人员和刑侦、交警、巡警、治安警、各派出所民警甚至武警等各个警种设卡盘查，[27]同时进行拉网式排查，最大限度地对犯罪现场进行控制。“命案”不再是刑侦一个部门的事情，以前受制于刑侦队长的职权范围和人员调用范围所形成的不足被克服。这种被公安机关内部经验总结为“局长挂帅”、“靠前指挥”、“多警种配合、协调作战”的方式非常有成效地提升了命案侦破率。

　　“第二十次公安会议”之后开始提高对命案侦破要求的一个典型个案就是马加爵案件的侦破：2004年2月23日云南大学学生宿舍发现四具尸体，马加爵被列入重点怀疑对象后，昆明市公安局逐级上报云南省公安厅和公安部，2004年3月1日公安部就向全国发出了A级通缉令，两周后的3月15日马加爵在远离作案现场和自己家乡的海南三亚被群众辨认出来，随即被当场抓获。这样一种迅速启动立案侦查程序，并在全国进行抓捕的行动跟黄勇、杨新海案件形成鲜明对比。按照公安部的统计，2004年公安部部署开展侦破命案专项行动后，现行杀人案件破案率和抓获的命案逃犯数比2003年分别提高了8.4%和79.2%，积案破案数比2003年增加了一倍多。全国3425个县市区级立案单位中，1436个实现命案全破，占41.9%；2005年上半年全国公安机关在命案侦破中抓获的逃犯数同比上升11.5%，命案发案数同比下降13.6%。[28]

　　这样的措施所遵循的逻辑就是：通过加大公安机关整体的非物质收益‘对“命案侦破”提出最强的激励，有效促进整个公安机关内部有限资源的正确流向，从而实现命案侦破率上升，公安机关内部的收益和社会收益的趋向一致。




【作者简介】
刘忠，中国社会科学院法学研究所博士后研究人员。


【注释】
[1]参见“命案必破、一抓三年，实现两降一升”，载《法制日报》2004年11月5日第1版；“周永康要求全国公安机关深入推进侦破命案工作，全面提升打击犯罪能力”，载《法制日报》2004年11月6日第1版。
[2]参见“通报2004年全国公安机关打击刑事犯罪维护社会治安情况”，载公安部新闻发言人办公室编：《2005公安部新闻发布》(2005年2月3日)，中国人民公安大学出版社2006年版，第53～54页；郝宏奎：“侦查学的发展、困惑与反思”，载《侦查论坛》(第3卷)，中国人民公安大学出版社2004年版；崔敏：“关于命案必破的冷静思考”，载陈光中等主编：《诉讼法理论与实践——司法理念与三大诉讼法修改》(2006年卷)，北京大学出版社2006年版，第58～62页；“法学专家发表看法命案必破不应成为长期目标”，载《新京报》2006年5月17日A4版。
[3]参见“三条防线确保命案侦破质量”，载《人民公安报》2006年5月17日A1版；“力推命案必破，避免错案发生”，载《新民晚报》2006年5月17日A1、12版。
[4]参见北京大学哲学系外国哲学史教研室编译：《十六—十八世纪西欧各国哲学》，商务印书馆1961年版，第292～308页。
[5]责任倒查制度，公安局长领导下的专案组长负责制和刑事技术部门负责人负责制，市、县两级公安局长对本地侦破命案工作负领导责任(包案负责制)，统计评比奖惩制度等。
[6]彭真：“在五大城市治安座谈会上的讲话”(1981年5月21日、22日)，载《彭真文选》(1941～1990年)，人民出版社1991年版，第409页。
[7]参见罗干：“切实维护社会稳定”(2003年12月12日)，载中共中央文献研究室编：《十六大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2005年版，第549～550页。
[8]参见中共中央政法委员会：《社会主义法治理念教育读本》，中国长安出版社2006年版；最高人民法院《关于深入开展社会主义法治理念教育的通知》，法发[2006]24号，2006年10月18日。
[9] 2003年之后，很多省区法院、检察院出台意见规定对于故意伤害(轻伤)案件，起诉阶段当事人调解成功的，可以不起诉。参见《最高人民检察院关于依法快速办理轻微刑事案件的意见》(2006年12月28日)。
[10]比如批评“命案必破”会导致冤、假、错案。但是案件最后的判定是法院作出的，公安机关和检察机关只是追诉，没有最后的决断权。
[11]第3个条件是新增加的条件。
[12]参见〔英〕理查德·道金斯：《自私的基因》，卢允中、张岱云译，吉林人民出版社1998年版，第5～14页、第90～120页。
[13]如“豫陕苏皖特大系列抢劫杀人案件”，给陕西、河南交界处的农村造成持续性的恐慌。参见王国庆：《追捕杀人恶魔》，法律出版社2001年版，该书对此案件进行了细致的描写。
[14] See James C Scott, Weapons of the weak: Everyday Forms of Peasant Resistance, New Haven: Yale University Press, 1985.
[15]参见〔英〕霍布斯：《利维坦》，黎思复、黎廷弼译，商务印书馆1985年版，第131～132页。
[16]参见〔德〕黑格尔：《小逻辑》，贺麟译，商务印书馆1980年版，第191页。
[17]而不是在法律中写进了某一个口号和原则。
[18]最高检察院内部称为二厅、省级以下称为二处、二科，即后来的反贪总局、反贪局。
[19]俗称的六部委“四十八条”即1998年1月19日最高法院、最高检察院、公安部、安全部、司法部、全国人大法工委联合出台的《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》。
[20]各地公安局仍有内保机构，如北京市公安局设有内保局，上海市公安局内保处设在治安总队内。
[21]为了行文方便以及更清晰地分析各种变化，下文中笔者均以地市一级公安机关为表述对象，此处的机构变化在地市级公安机关就是将内保处改为经济犯罪侦查支队。
[22]笔者此处所指的“预审”是指作为一种工作岗位的“预审”，而不是指1997年公安部“石家庄会议”刑侦改革“侦审一体化”以前的预审处的预审员。
[23]笔者亦不否认可能会有更多的寻租机会所形成的诱惑，如知名的“大款警察”聚敛财富5800多万元的林福久被立案侦查前就是鞍山市公安局负责税侦的分局局长。
[24]法院认定17起，而黄勇本人交代了杀死25人。黄勇案件判决后，从黄勇的埋尸体坑中，又挖出2具尸体。
[25]从理论上说，公安机关的经费是由财政供给的，办案投入不能视为部门成本。但是，在目前的财政预算包干体制下，加之专案经费不能保证支付，公安机关负责人必须考虑经费的节约使用。，因此，经费的分配使用，以及人员(劳动力)调配、流向诱导，就成为一种有限的部门成本。
[26]此前，公安部就已经认识到问题的严重性，公安部刑侦局已经部署提高对命案侦破的要求，“南京会议”既是对这一项工作高规格、高标准的正式提出，也是对此前这种作法的确认肯定。
[27]地方武警部队由当地公安机关和上级武警部队双重领导，1982年武警部队重新组建后，公安部、厅、局长兼任当地武警部队第一政委。
[28]参见“去年全国近九成命案告破”，载《人民日报》2005年2月4日第10版；“公安部通报今年上半年全国社会治安情况刑事案件：立案数降、破案数升”，载《人民日报》2005年8月12日第10版。