全国人大常委会专题调研组关于部分重大公共投资项目实施情况的跟踪调研报告
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全国人民代表大会常务委员会专题调研组关于部分重大公共投资项目实施情况的跟踪调研报告
－－2010年10月25日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上全国人大财政经济委员会主任委员 石秀诗
全国人民代表大会常务委员会：
为了进一步推动中央关于“保增长、保民生、保稳定”重大决策部署的贯彻落实，增强人大监督工作的连续性和实效性，根据2010年监督工作计划安排，从今年5月至9月，全国人大常委会组织全国人大财政经济委员会、教科文卫委员会、农业与农村委员会和全国人大常委会预算工作委员会成立四个调研组，分别对26个省、自治区、直辖市的保障性住房建设、教育和卫生等民生工程、技术改造和科技创新、农田水利建设等重大公共投资项目的实施情况，开展了跟踪调研。华建敏副委员长、部分全国人大常委会委员、有关专门委员会组成人员和部分全国人大代表以及国务院有关部门的同志参加了调研活动。各级人大和政府对专题调研活动高度重视，做了充分准备，全面汇报情况，协助开展现场考察，认真听取调研组意见，并对存在的问题进行了及时整改。此次调研，是在去年专题调研的基础上开展的一次跟踪调研，除继续了解重大公共投资项目建设的规划制订、投资安排、资金拨付、地方配套、工程进度、投资效果以及实施中存在的主要问题和需要完善的政策措施外，还重点围绕编制“十二五”规划纲要、推动经济发展方式转变和经济结构调整以及建立健全促进技术改造、科技创新、农田水利建设和教育、卫生、住房保障制度等深层次问题，与地方人大、政府及有关部门的同志进行了深入研究和探讨。现将专题调研情况报告如下。
一、国务院认真落实全国人大常委会审议意见
2008年第四季度以来，为有效应对国际金融危机冲击，党中央做出了关于“保增长、保民生、保稳定”的一系列重大决策部署，国务院提出实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，并制订了两年新增4万亿元投资等一揽子计划，其中中央新增投资1.18万亿元。2009年5月至8月，全国人大常委会组织对部分投资项目的实施情况开展了专题调研。2009年10月，全国人大常委会听取并审议了专题调研报告，在总结肯定工作成绩的同时，也针对实施中存在的问题，提出了把握投资方向、优化投资结构、加大资金支持、完善政策措施、落实工作责任、深化体制改革、健全制度体系等审议意见。国务院对全国人大常委会的审议意见高度重视，责成国家发展改革委等有关部门逐项认真研究，提出了正确把握投资方向，严格控制新上项目，重点保证续建、投产和收尾工程；大力调整投资结构，加大对科技创新、教育卫生、农田水利建设、环境保护和生态建设等方面的投入；加强项目规划论证和审核，坚持从实际出发，量力而行；适当提高中央投资补助比例，帮助解决地方配套资金困难问题；规范地方融资平台，加强投资监管，提高公共投资的透明度；深化体制机制改革，加大对民营企业和中小企业的扶持力度等一整套整改方案。
2010年中央财政安排的重大公共投资预算，努力向“三农”、保障性安居工程、教育卫生等民生领域倾斜，提高了中央对地方廉租住房建设的补助标准、指导地方根据经济发展水平和财力状况制订重大公共投资建设规划，推进保障性住房、农村初中校舍改造、全国中小学校舍安全工程、基层医疗卫生服务体系、基层计划生育服务体系以及精神卫生防治体系建设，积极培育和发展战略性新兴产业、用高新技术改造和提升传统产业、加快淘汰过剩落后产能，加大农田水利投入、整合和统筹农田水利建设资金、推进小型农田水利产权制度改革和水价改革等，为实现经济社会平稳较快发展和经济结构调整，发挥了重要作用。
二、2010年重大公共投资项目实施情况
2010年，根据中央关于保持宏观政策的连续性和稳定性，继续实施积极财政政策和适度宽松货币政策的总要求，全国人大批准了国务院提出的中央财政安排公共投资9927亿元的预算。其中，保障性住房建设投资642亿元，教育和卫生等社会事业建设投资981亿元，技术改造和科技创新投资742亿元，农业基础设施和农村民生工程投资2536亿元。
在实地调研工作中，专题调研组深深感受到，各级党委、政府对于贯彻落实中央的战略决策，高度重视，态度积极，措施有力，扎实推进，取得了明显成效。
（一）健全制度，加强指导。国务院及有关部门制订了一系列指导性文件和规章制度，明确工作要求，规范工作程序，着力提高中央投资在促进经济结构调整、保障和改善民生等方面的作用。国务院多次召开全国性会议，研究部署保障性安居工程建设，强化政策协调、规划制定、资金落实、工程进度和工程质量监管。国务院教育、卫生部门制订了有关学校和医疗卫生机构的建设标准，为项目建设提供技术指导和依据。国务院有关部门联合下发《关于做好重点产业振兴和技术改造投资项目监督管理工作的通知》，对项目规划、工程建设、资金使用、竣工验收等做出了明确规定。各级政府把实施重大公共投资项目建设作为扩大内需、调整结构、改善民生、促进经济社会平稳较快发展的重要抓手，制订地方规范性文件，加强政策指导，强化监督管理，落实各部门在项目申报、规划审批、资金筹措、施工组织和监督检查等方面的责任，做到有章可循，规范管理。
（二）完善规划，加大投入。国务院组织有关部门编制了2010-2012年保障性安居工程建设规划和“十二五”住房保障规划。各级政府进一步认识到住房保障工作的长期性和艰巨性，在编制地方规划时，强调实事求是、量力而行、因地制宜、统筹安排，提高保障性安居工程建设规划的科学性和可行性。国务院制订了国家中长期教育改革和发展规划纲要，有关部门编制了社区卫生服务中心建设规划和精神卫生防治体系建设规划。《全国病险水库除险加固专项规划》中确定的建设项目已全部开工。各级政府进一步加大对中央公共投资项目的投入。中央对财政困难地区廉租住房建设的补助数额，从330亿元增加到447亿元。中央新增37亿元投资用于高等教育“211”三期工程、新疆“双语”幼儿园、民汉合校、内地新疆西藏班、民族院校等项目建设。新增20亿元用于精神卫生防治体系建设，安排370亿元用于全国6240座大中型和重点小型病险水库除险加固工程。陕西省财政对市县廉租住房建设的补助标准，由每平方米200元提高到400元。吉林省千方百计扩大社会融资，加大对企业技术改造的支持。
（三）改进管理，加强监督。国务院进一步健全部门协调机制，加强投资主管部门和行业管理部门的分工合作，完善投资安排的会商协调机制。改进技术改造、科技创新、教育、卫生等项目的补助资金下达方式，由中央有关部门切块下达到各省级政府，再由地方根据实际情况安排具体建设项目，发挥了地方的积极性，提高了资金使用效率。有些地方推进小型农田水利产权制度改革，明晰产权、规范流转，引导用水农户通过合作组织等形式投工投劳，管理维护工程，发挥政府资金的引导作用。各地将重大公共投资项目完成情况纳入政府及相关部门的工作考核目标，重点围绕规划落实、资金筹措、工程进度以及问题整改等情况，加强审计监督，加大问责力度，确保工作落实。湖南省对保障性住房建设项目实行旬报表制度和月督查制度。黑龙江省政府将水管体制改革纳入省政府督办计划，由省政府督查室牵头对全省水管体制改革工作进行督办检查。
（四）创新机制，讲求实效。各地在项目建设过程中，积极探索，勇于实践，高度重视机制创新，积累了一些有益经验。吉林、山东等省将棚户区改造与廉租住房保障统筹安排，有效解决了棚户区内低收入困难家庭的住房问题。有些地方对教育、卫生等民生工程的建筑安装、设备购置与配套设施建设等统筹安排，确保建设项目充分发挥经济效益和社会效益。山东省强化产学研合作创新，与多所全国重点院校共建研发中心，启动产业技术创新战略联盟，加快科技成果转化。四川省积极推行专利权质押贷款，支持高新技术产业发展。黑龙江省探索形成了适应分散经营或现代化农业经营的四种不同的节水灌溉运行模式。
（五）进度加快，成效显著。2009年，全国已完成新建、改扩建各类保障性住房200万套，各类棚户区改造130万户，农村危房改造76.9万户。中央预算安排投资195亿元，支持技术改造项目4667个，拉动社会固定资产投资6787亿元。2009年，中央财政安排小型农田水利设施建设资金45亿元，启动了400个小型农田水利重点县和1230个小型农田水利专项工程建设，截至2010年3月初，全国小型农田水利重点县建设项目总体工程建设进度56%，完成工程总投资55%。
到今年8月底，中央财政年初安排的692亿元（含去年结转的50亿元）和追加安排的100亿元保障性住房建设资金，已全部下达；全国城镇保障性住房建设项目和各类棚户区改造项目已开工410万套，占计划的70%；农村危房改造已开工68万户，占计划的56%。解决6467万农村人口饮水安全问题，新增农村电网线路42.3万公里，建成农村公路约11.85万公里，建成农村沼气项目320万个，水利设施新建及加固堤防4612公里、治理水土流失面积1.25万平方公里。建成2.02万个基层医疗卫生机构，5500多个基层计划生育服务网点。改造农村初中校舍面积768万平方米，建成中等职业学校和特殊教育学校校舍394万平方米。4760个产业调整振兴和技术改造项目稳步实施，345个自主创新和高技术产业化项目有序推进。
总的看，近两年实施的重大公共投资项目，在国务院及其有关部门和各级地方政府的有效组织和有力推动下，建设情况总体较好，在保增长、调结构、促改革、惠民生中发挥了积极作用。一是拉动了投资和经济增长。2009年，全社会固定资产投资完成224846亿元，同比增长30.1%，经济增速下滑趋势迅速扭转，当年增长9.1%。今年前9个月，投资增长为24%，经济增长10.6%，促进了经济平稳较快发展。二是增加就业岗位，有效扩大了就业。据有关部门测算，近两年的政府新增投资计划，可以创造2200万个就业岗位。三是加大“三农”、教育、卫生、保障性住房等民生领域的投入，建成了一大批惠民、利民工程，促进了社会和谐。
三、重大公共投资项目实施中存在的困难和问题
我们在调研中发现，今年各地的重大公共投资项目建设实施情况与去年相比，在许多方面都有了较大改进，但仍然存在一些问题。去年常委会专题调研报告和审议意见提出的建议，有的还没有很好落实。
（一）有些同志的思想认识仍不够统一。有的同志认为，重大公共投资项目建设只是应对国际金融危机、拉动经济增长的应急之策，没有认识到“三农”、教育卫生、科技创新和保障性住房建设等是与改善民生、产业升级密切相关的工程，是长期的社会工程；有的同志认为保障性住房建设是推进旧城改造、美化城市环境的难得机遇，没有坚持宜修则修、宜建则建的原则，盲目追求扩建、新建，摊子铺得很大；一些地方对技术改造的范围界定得不够明晰，科技创新项目安排重点不够突出；有的同志对后续技术改造投资信心不足，缺乏积极创新的动力；有些地方对农田水利建设的积极性不高，筹资困难，尽管中央财政给予了大量的资金补贴，但农田水利建设“最后一公里”梗阻的问题仍然没有很好解决。
（二）有些项目建设规划仍不够严谨。有些地方制订的保障性住房建设规划，对居民保障需求缺乏准确的调查统计，简单地根据中央补助资金数额编制建设规划，造成规划和实际需求不一致；有些地方制订的规划只有建设总规模和资金总需求，对各级政府承担的资金数额和比例等没有明确要求，导致规划难以有效实施；有的项目因水、电、路等基础设施建设不配套，使居民迟迟不能入住；个别地方将保障性住房建在城市郊区，缺少教育、医疗、交通等设施，给居民的工作、生活、出行带来不便。一些地方对区域内的教育、卫生资源配置缺乏科学规划，或者执行项目规划不严格，超规模、超标准建设，造成资金浪费。有的地方为改善城市形象，盲目拆迁，甚至将医院和学校迁建至尚未开发的地区，严重影响群众看病就医和子女就学。有些地方的农田水利建设项目前期准备不足，可行性研究和申报等工作的时间很短，使规划质量受到一定影响。
（三）有些项目安排仍比较分散。虽然中央财政安排了大量公共投资，但由于建设项目安排过多，所需资金与实际投入仍存在较大差距。今年中央财政提高了对地方廉租住房建设的资金补助标准，但每套住房平均也只有2.37万元，相当于投资额的30%左右，许多省级财政补助数额又比较少，筹资和建设责任主要落在市、县、区政府身上，基层政府普遍反映压力很大。今年中央公共投资中用于卫生等民生工程项目和技术改造、自主创新项目的资金所占比例较低，难以满足建设资金的需求。农田水利设施建设的长期稳定投入机制尚未建立，资金安排规模与实际需求差距很大。
（四）地方资金配套仍相当困难。据卫生部反映，2009年规划的基层卫生服务体系建设项目，中央投入比重占48.7%，地方配套比重占51.3%，其中由基层卫生机构自筹的比重又占到地方配套资金的51.7%，落实比较困难。截至今年5月，去年要求地方配套的病险水库除险加固资金，平均到位率只有68.4%，有的省份仅有30%，严重影响工程建设进度。江苏省2009年安排19个小型农田水利建设项目，共需投资6.5亿元，中央和省级财政仅投入3.07亿元，其余3.47亿元由市县财政配套和群众自筹，落实困难。
（五）有些项目实施仍不够规范。国家安排的保障性安居工程项目在建设规划、政府投入、社会融资、可持续经营等方面的政策措施还需要进一步完善。部分已经建成的教育、卫生建设项目，有的功能设计不够合理，难以满足教学和医疗服务的需要。有些医疗卫生机构业务用房按照普通办公场所的标准建设，新购置的医疗设备缺乏适宜场所而无法使用。有的中小学校舍安全工程尚未竣工即投入使用，给师生安全带来隐患。部分地方对技术改造和科技创新项目仍然重审批、轻管理，招标投标、工程监理、竣工验收、绩效评价等不够规范。有些农田水利建设工程管理粗放，产权不明晰，管理责任不落实，农民缺乏参与建设和管理的积极性。
四、几点建议
通过连续两年对中央政府部分重大公共投资项目实施情况开展专题调研，我们深深感到，对于正在实施的重大公共投资项目，不仅要有当前的周密安排，更要有长远的考虑和打算。到今年年底，中央预算安排的公共投资已经基本下达完毕，但很多项目的收尾还有大量工作要做，后续的投资可能还不少。特别是涉及到教育、卫生、保障性住房等改善民生工程更是一项长期、持续不断的工作。各级政府应该把短期调控政策和长期发展政策有机结合起来，更多地着眼于长效机制建设。为此，提出以下几点建议。
（一）做好项目后续安排。从各地公共投资项目建设进度看，有不少项目需要较长时间才能全面完成，后期的功能完善和有效运营所需的时间会更长。各地区、各部门应当继续认真履行职责，做好后续安排，加快工程进度，完成项目的续建、投产和收尾任务，坚决防止“半拉子工程”。对于项目建成后的日常管理和维护，也要通盘考虑、精心安排，落实相关配套措施，充分发挥建设项目的经济效益和社会效益。保障性住房、教育、卫生等民生工程和农田水利等公益性项目建设，直接关系到群众的切身利益，是政府的一项长期性工作。国务院有关部门对于今后的长远发展和项目管理，应当认真思考，全面筹划。
（二）与制定“十二五”规划紧密衔接。当前，从中央到地方都在研究制定“十二五”国民经济和社会发展规划，谋划未来五年的改革和发展大计。应当统筹当前发展与长远发展，既要保增长、调结构、转方式，也要促改革、惠民生、保稳定，着力解决经济社会发展中存在的不平衡、不协调、不可持续等深层次矛盾。要将城乡居民的基本住房建设纳入“十二五”规划，建立政府主导、企业运营、居民参与的基本住房共建机制，促进保障性住房建设的可持续发展；应当将提高我国科技自主创新能力作为推动发展方式转变、促进结构调整的着力点，提出明确的政策措施，并将技术改造、自主创新作为“十二五”期间促进产业技术进步的重点工作；要结合落实国家中长期教育改革和发展规划纲要，编制好“十二五”教育发展规划；要将深化医药卫生体制改革，建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生服务制度，维护基本医疗卫生的公益性，切实解决群众看病难、看病贵问题作为“十二五”期间的一项重点任务；要将加强农田水利建设作为“十二五”时期农业基础设施建设的重点，改革水利管理体制，加大国家财政对农田水利建设的投入力度，形成从大江大河治理到农田沟渠维护的一条龙水利管理体系，解决长期制约我国农业发展的农田灌溉、抗旱排涝等关键问题。
（三）深化政府投资体制改革。目前重大公共投资项目建设中存在的许多困难和问题，都与政府投资管理体制有关。政府的投资管理还存在部门职责交叉，审批环节多，重分配、轻管理，以及基层政府建设责任与财力保障不匹配等问题。应当将深化政府投资体制改革作为“十二五”时期体制改革的重点，切实建立起各级政府“责权一致”、“责任与财力相匹配”的投资体制。中央政府及有关部门的主要职责是制订好建设规划和相关政策，安排好对地方的转移支付，监督地方管好用好建设资金，一般不再直接审批项目；主管部门应承担起建设项目监督管理的主要职责。
（四）建立基本住房保障制度。居住权是居民的一项基本权利。从根本上解决保障性住房建设问题，需要围绕实现党的十七大提出的“住有所居”的目标，建立健全我国基本住房保障制度。住房保障制度的原则是保基本、广覆盖、多渠道、可持续，逐步建立起比较统一的保障模式。在房源筹集上，应坚持宜修则修，宜建则建。建设投资应当以政府引导、社会投入为主。在保障方式上，应以发放租赁补贴，增强低收入居民承租住房的能力为主。在资金筹措上，实行金融扶持为主，财政投入主要用于对低收入困难家庭购房或租房的定额补助。各级政府应当明确划分责任和义务，形成合力。同时，应当加快基本住房保障立法进程，尽快将基本住房保障纳入法制化轨道。
（五）健全中央和地方财力与支出责任相匹配的财政体制。从调研情况看，近几年各级政府的支出范围越来越大，责任越来越重，许多基层政府的负担沉重。应该根据我国的基本国情和发展阶段，实事求是地确定政府的支出范围和责任。对于政府应该承担的支出，如义务教育、公共卫生、基本医疗、社会保障等公共支出，要合理安排、重点保障；对于技术改造、科技创新和农田水利等支出，应发挥政府投资的引导作用，鼓励社会投资，调动各方面的积极性。对于企业发展、经营性基础设施建设和城市改造等，主要应发挥市场机制的作用。要合理划分中央与地方以及地方政府之间的支出责任，着力解决基层政府责任过重、财力保障不足的矛盾。要完善转移支付制度，加大一般性转移支付力度，健全县级政府的基本财力保障机制，提高基层政府的公共投资和服务能力。
以上报告，请予审议。
