浅议非诉行政案件中行政主体向人民法院申请强制执行期限的规定

肖大鸣 兰平


非诉行政案件的强制执行是指人民法院对行政管理相对人拒不履行行政法定义务，依据行政管理主体的申请，采用法定的强制手段，强制其履行义务，以保证国家正常的行政管理秩序的行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条规定，公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。《中华人民共和国行政复议法》第三十三条规定，申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，按照下列规定分别处理：（一）维持具体行政行为的行政复议决定，由作出具体行政行为的行政机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行；（二）变更具体行政行为的行政复议决定，由行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施……(三)申请人民法院强制执行.以上是现行普通法律中对向人民法院申请强制执行具体行政行为的一般规定,该规定只规定了行政机关对行政管理相对人不履行行政法定义务时,可以申请人民法院强制其履行义务,并没有对行政机关申请执行期限作任何明确规定.而在现行城建、海关、工商等部门单位法律中，也从未对行政机关向人民法院申请强制执行期限作过明确规定，使行政机关在向人民法院申请强制执行的期限上具有很大随意性和不规范性，对于规范行政机关的行政行为，保障和促进行政机关依法行政极为不利。
2000年3月10日，最高人民法院颁布了《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》，以司法解释的形式对行政机关申请人民法院强制执行其行政决定的期限作了明确规定，该解释对行政机关申请人民法院执行其具体行政行为的期限规定有以下特点：
1、明确申请执行的期限，促使行政机关及时申请，保证行政效率，但也留下了一定的灵活性。该解释第八十八条规定，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定期限届满之日起180日内提出，逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。
2、赋予生效具体行为确定的权利人或者继承人，权利承受人在行政机关在法定申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的情况下，在一定期限内可以向人民法院申请强制执行的权利，该解释第九十条一款规定，行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决后，当事人在法定期限内不起诉又不履行，作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效具体行政行为确定的权利人或者其他继承人、权利承受人在90日内可以申请人民法院强制执行。
在司法实践中，笔者认为，上述规定也存在一些不足，不能完全适应司法实践的需要。
首先，明确行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的期限必须自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出，也就是说行政机关申请人民法院强制执行的期限限制在被执行人的法定起诉期限届满以后，在司法实践中，有些案件如果等到这个期限再执行，既要增加执行难度，还要增加被执行人的损失。如交通稽查征费部门对拖欠养路费车辆的行政处罚，按照规定，对欠费车辆在处罚时，除交清欠费外，每日还要处以欠费金额1％的滞纳金，该滞纳金按日累计计算，如果被处罚人对行政处罚不提起诉讼，行政机关申请人民法院强制执行的期限也是三个月以上，那么被执行人应缴纳的滞纳金已远远超过所欠费的金额，显然在这种情况下人民法院再去执行，既增加了人民法院的执行难度，又使被执行人的损失大大增大，又如在公路路政管理部门对在公路控制范围内建房作出的行政处罚案件，作为被执行人一般在公路边违法建房刚开始时就很可能被职能部门发现，路政管理部门作出拆除违法建房的行政处罚，如果这时可以及时申请人民法院执行，那么人民法院可以很容易执行，被执行人的损失也会很小，但按照自被执行人的法定起诉期满之日起180日内提出申请的规定，最短期限也是三个月以上，那时，被执行人的违法修建的房屋早已建完，执行的难度可想而知。
其次，司法解释对行政机关申请人民法院强制执行的期限规定与《中华人民共和国行政处罚法》的相应规定不完全统一。
《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条规定，当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。依法作出的行政处罚决定是行政机关依法进行管理的活动，是国家意志的体现，行政处罚决定一经作出，即具有公定力，在人民法院尚未经审理认定违法之前，它仍然具有法律效力，不能因被处罚人申请复议或起诉而使其失去法律效力，行政处罚的内容，只能由国家审判机关来确定撤销或改变，而不能因被处罚人来确定或改变，如果处罚决定可以因复议或起诉而停止执行，那么行政机关的工作将无法正常进行。这样不仅会使法律秩序处于不稳定状态，导致社会的无序和混乱，公民的权利得不到保障，而且会影响行政机关的工作效率，司法解释的规定与上述规定显然不完全统一。
建议，今后最高法院在对非诉行政案件申请执行的期限作出解释时，针对司法实践中出现的问题，设定在一定条件下行政机关在复议和行政诉讼阶段可以申请人民法院强制执行，以弥补现行司法解释中对非诉案件申请执行期限规定的不足。


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