【出处】中国法学网
【摘要】国家所有权是社会全体成员共同占有生产资料的所有制形式在法律上的反映，是公有制社会的国家所为全体人民的利益对全民共同占有的财产享有的占有、使用、收益和处分的权利。因其法律制度上的内在缺陷，加之我国现有的救济制度的不完善，使得国有财产遭受了十分严重的侵害。公益诉讼是任何组织和个人根据法律授权，就侵犯国家利益、社会公益的行为提起诉讼，由法院依法处理的司法活动。因此，它可以适当地弥补这两者的缺陷，从而成为保护和救济国家所有权的一种新途径。
【关键词】国家所有权；公益诉讼；保护；救济
【写作年份】2011年


【正文】

　　物权法的立法历时十三年，期间充满了许多的曲折、反复和争论，争论最大的问题可能集中在所有权的分类上。梁慧星教授坚持“一元论”，即将所有权分为动产所有权和不动产所有权，认为两者应当“一体承认、平等保护”；而王利明教授则建议采用“三分法”，将所有权分为国家所有权、集体所有权和个人所有权。两位教授各持一端，互不相让。他们的争论集中了学者们在所有权分类上的主流观点和主要分歧。2007年3月16日，十届全国人大五次会议高票通过《中华人民共和国物权法》，在所有权的分类上采用了王利明教授的“三分法”。采用“三分法”的主要原因可能在于国家所有权在社会主义体制之下是“无论如何回避不了的”；“三分法”源于现有三种所有制形态，“重视意识形态和现行政策，比较接近中国法律特点”，“比较符合现实”。有的学者对“一元论”的根本质疑也恰恰在于国家所有权问题上，他们认为“不强调国家利益，那还是社会主义法律吗？”[1]。这场争论同时也引起了人们对国家所有权保护和救济问题的激烈讨论，这样的讨论至今仍在继续。物权法中的国家所有权制度是一个极具中国特色的法律制度，因为其自身的特殊性质，使得在制度的实际运行过程中，出现了不少的问题，比如，公共设施的损毁、国有财产的流失和国有资源的破坏等问题的普遍存在，这些严重的问题引起了学者们的高度关注。有不少的人们，甚至是学者们把物权法的功能神化了，认为物权法几乎可以解决关于物权的一切问题。其实，物权法的功能仅仅在于确认财产、利用财产和保护财产，而且物权法功能的发挥，必须要有其它相关法律制度的配合，在国家所有权问题上，尤其如此。我们认为，国家所有权制度因其制度的内在缺陷，以及与之相关的保护和救济制度的不完善，导致了侵害国家所有权的现象在我国各个地区都非常的严重。因此，非常有必要认真研究现有制度的缺陷并设计新的制度来弥补现有制度的缺陷，从而使国有财产得到更好的保护和救济。

　　一、国家所有权制度的内在缺陷分析

　　国家所有权是社会全体成员共同占有生产资料的所有制形式在法律上的反映，它是指公有制社会的国家所为全体人民的利益对全民共同占有的财产享有的占有、使用、收益和处分的权利[2]。我国的国家所有权制度是一个比较特殊的制度，是我国的社会主义公有制在物权制度上的直接反映，指的是国家代表全体国民对国有财产所享有的物上的权利。国有财产是我们建设社会主义国家的基础，同时也是提高人民物质和文化水平的源泉，国有企业掌握着我国的经济命脉，因此，国家所有权制度在我国是一个十分重要的法律制度，它与国家命运息息相关。正是因为国家所有权的特别重要的作用，我国法律对于国家所有权的保护也是十分重视的。我国宪法以根本法的地位确定了国家所有权的特殊地位，规定“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”、“国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产”（《宪法》第12条）。许多的相关法律，如《民法通则》、《物权法》、《土地管理法》、《环境保护法》等法律都直接规定了对国家所有权的保护问题。此外，还有不少的法律，如《刑法》、《刑事诉讼法》、《政府采购法》等法律从不同的角度都设置了保护国家所有权的条款。可是，这样全方面的保护是否真正有效呢？从实际情况来看，国有财产保护的现状与立法者们当初的预期有着很大的反差，国家所有权遭受的侵害的现象十分严重！立法和现实的反差让我们深思，为什么貌似无比强大的国家所有权反而比个人所有权更容易受到侵害呢？

　　我们认为，国家所有权得不到良好保护的原因主要有两个方面：一个是国家所有权制度本身的缺陷，另一个是救济制度的缺陷。在这一部分，我们主要论证制度本身的问题，救济制度的缺陷将在下一部分论述。国家所有权制度本身的缺陷是由其自身的特殊性质所决定的，任何形态的国家所有权，即使撇开其本质不谈，在法律表现形式上完全有别于私人所有权。这一点主要是由国家所有权的主体的特殊性决定的[3]。

　　我国国家所有权的主体是中华人民共和国。国家首先是一个政治上的概念，是一个虚拟的概念，把这样一个虚拟的概念作为所有权的主体有理论上的缺陷[4]。对所有权采取“三分法”是为了使其与我国的所有制相适应，承载的更多的是政治上的意义，所以，我们不能离开所有制讨论国家所有权的问题。在我国社会主义法律制度下，国家所有权的主体具有唯一性和统一性两个特点[5]：

　　所谓唯一性，是指我国社会主义全民财产只能由代表全体人民意志和利益的中华人民共和国享有所有权，只有国家才能作为国家所有权的主体，国家以外的任何国家机关、企事业单位或者公民个人都不能成为国家所有权的主体或与国家共同成为国家所有权的主体。虽然国家所有权须要借助国务院下面的各级政府部门的行政管理活动来行使和实现，但各级政府部门并不是国家所有权的主体[6]。国家这个虚拟的概念在社会主义公有制的政治体制下是一个非常重要的概念，国家是全体社会成员的联合产物，如果没有国家这个概念，社会成员就不能形成共同的意志和利益，也就谈不上对其共同占有的财产的实际支配。由此可见，国家所有权的真正权利人乃是全体国民。

　　所谓统一性，是指国家所有权只能由中华人民共和国统一行使，统一掌握，非经国家授权，任何单位或个人都无权行使国家财产的所有权。《物权法》第45条规定：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有，即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权……”。也就是说，我国的国家财产所有权由国务院代表国家行使，地方各级政府部门只是根据法律的授权接受国务院的委托而行使国家所有权。

　　以一个虚拟的概念作为国家所有权的主体可能是造成国家所有权制度本身缺陷的最主要原因。这使得“在国有财产明显受到侵害的情况下，常常不知道应由谁代表国家向不法行为人提出请求和提起诉讼，而在国家财产受到损失以后，也不知道应由谁来承担责任。[7]”

　　其次，国家所有权的客体的特殊性也是造成其制度缺陷的另一方面的原因。国家所有权的客体具有无限广泛性。可以这么说，中国境内除了依据法律可以归属于个人或者其他组织所有的财产之外，都属于国家所有权的客体。大多数学者将其分为四大类：第一类是公有财产，即政府部门、事业单位、军事单位等为社会公众服务的目的而使用的财产，如办公大楼、办公用品、军事设施等；第二类是公用财产，即提供给公众使用的国家财产，如铁路、公路、公园、港口、公共图书馆等；第三类是经营性财产，这一类财产主要是国有企业的财产。第四类是资源性财产，包括矿藏、水流、海域、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、城市的土地等。这四种分类基本囊括了绝大部分的国有财产，但是仍然还有一些国有财产没有包括进来，比如说国有文物、无主财产等。

　　国家所有权利益的真正主体为全体国民，而行使主体仅仅只是国务院，再加之国家所有权客体的无限广泛性，这也许正是国家所有权不能得到有效保护和救济的主要原因所在。这样的制度设计可能会导致下面这些问题的发生：

　　（一）这种具有中国特色的所有权制度的设计最容易导致“公地悲剧”的发生。即不少人都希望在这种制度下谋得自己的利益，而其他人又普遍认为侵犯的是国家财产，与自己没有直接的利害关系，而听之任之（或者是因为法律制度的缺失，而无可奈何），甚至这些人也加入到前者的行列中去，这种看似参加行动的每个人都获得利益的情形却导致了国家整体利益的损害[8]。例如，西北地区的草原上生长着一种有药用价值的甘草，所有权自然是属于国家，但是由于管理成本过高，国家根本就无法管理这些草原，也无人对这里的生态环境负责，于是造成了人们纷纷走上草原，疯狂挖掘甘草，看起来是有许多人受益了，但导致的结果却是草原惨遭破坏，生态平衡被打破，国家整体利益无疑是受到了很大的损害。

　　（二）国有财产的经营管理者滥用权利或不作为。国家所有权由国务院代表全体人民行使，国务院还要再委托各级政府来行使这个权利，而这些代表机构本身就是一个庞大的行政体系。在这个体系中有着众多的机关、机构及国家公务员。比起其他人来，国有财产的经营管理者更有侵害、侵吞国有财产的便利条件和机会。在相关制度并不健全的情况下，这些国有财产的管理者滥用职权，侵占、私分、自由处置国有财产的行为就容易发生，这些行为导致了大量的国有财产流失。这种将国家权力与国有财产权两者合一的制度设计还有可能导致官员们的“权力寻租”行为的发生，他们利用手中的权力敛财，从而导致国有财产的损害。另一个问题就是经营管理者的不作为。经营管理者担任着妥善经营管理国有财产的责任，但如果相关约束制度不健全，就可能导致他们不履行自己的职责而放任国有财产流失的情况出现。

　　（三）国有财产经营管理者能力有限。国家所有权的客体是如此的广泛，国家财产的经营管理机构虽然也无比庞大，但是面对如此之大的客体，他们的能力仍然显得十分有限。这就使得一些国有财产，特别是资源性财产无法得到有效的管理，在受到侵害时也难以得到有效救济。比如1999年3月4日，云南丽江玉龙雪山发生森林火灾，火灾造成了重大的损失。事故造成的原因有两个：一是因为人们保护国有财产的态度消极，见火不报。（这似乎与前面所讲的“公地悲剧”比较相似。）另一个主要的原因是因为林区管理者力量不够，灭火投入严重不够[9]。还有，由于保护区的面积太大，保护力量严重不足，可可西里的藏羚羊惨遭偷猎者捕杀。这也是国有财产管理者能力有限所造成的国有财产损害的例子。

　　（四）经营管理者背离全体人民的利益。经营管理者的利益并未与全体人民的利益完全重合，因此他们很有可能为了追求自身的利益而背离全体人民的利益。政府部门也同经济人一样是有理性的、自私的人，他们就像在经济市场上一样在政治市场中追求着自己的最大利益，而不管这些利益是否符合公共利益。[10]这使得各级政府部门在追求自身利益时趋之若鹜，在承担责任时却相互推诿逃之夭夭，这造成了大量的国有财产流失和浪费。

　　以上的种种情况在我国各地不停地上演，这是因为国家所有权制度自身的缺陷所造成的。而国家所有权这个特殊的法律制度在我国社会主义体制下又是无法避免的，因而，我们必须重视这个制度的固有缺陷，设计合理的制度来弥补这些缺陷。

　　二、现有国家所有权保护和救济制度分析

　　因为国有财产的重要意义，我国法律对于它的保护向来都是不遗余力的，从宪法到各个相关的部门法都有关于国家财产保护的条款，但是，这种几乎称得上是全方面保护的实际效果却非常不理想。据国家统计局资料显示，近几年国有资产以年平均5%的速度流失；20世纪90年代以来，每年流失1000亿元，日均流失3亿元；2004年中央企业清产核资，清理结果显示国有资产损失高达3521.2亿元。在最高人民检察院和国家国有资产管理局共同调查的一起案件中，一笔价值1亿元的国有资产，竟被某国企领导以300万元的价格转让给私有企业[11]。除国企财产之外，国有资源的破坏、公共设施的损毁也非常之严重。总的来看，国有财产保护和救济存在的问题主要在这几方面：一是由于国有财产管理部门管理能力有限，加之国民对于国有财产的保护不够积极，造成国有财产的外部损害；二是由于国民对于官员们的监督乏力，官员们侵占、私自处分国有财产所造成的内部损害；三是一旦国有财产遭受侵害，现有的救济途径很少，仅有的救济途径往往徒具虚名，不能真正弥补国有财产遭受的损失，而且，国有财产的真正权利人——普通国民无法进行有效的救济。这样严重的现实情况足以引起我们对于现有保护和救济制度的反思，下面我们将展开论述：

　　（一）人民保护国家财产的积极性很低。人的行为受利益驱动，在没有利益的情况下，人们行为的积极性就无法提起来。古人曾经说过“无财民不发奋”，在国有财产保护方面同样是这个道理。国有财产属于一个虚拟的“国家”所有，人民即使积极地保护国有财产，他也无法看到自己能从这种行为中得到什么好处。虽然他的行为无疑增加了整体的利益，但是因为他在自己的行为中无法直接得到利益，这就造成了人们在国有财产遭受侵害时普遍十分冷淡，没有保护的意识，甚至于自己也加入到侵害国有财产的行列中去。上面提到的玉龙雪山森木火灾，以及藏羚羊遭捕杀的例子中就可以看出这种问题。在下面的段落中，我们将要论证赋予全体国民在国有财产遭受侵害时提起诉讼的权利的必要性，我们同时也认为，虽然赋予全体国民以诉权是重要的，但让他们在这种行为中得到利益同样是重要的，否则，即使有诉权，人民可能还是会像现在这样冷漠。而我国现在的法律制度却几乎无视这一点的存在，根本不能调动全体国民保护国有财产的积极性，因而它有待改进。

　　（二）民法保护不被重视。我国法律体系中保护国有财产的条款非常之多，但是保护的现状为什么这么糟糕呢？民法保护不被重视是其中的一个原因。国有财产的损害来自于两个方面：第一个方面是来自内部管理人的损害，即国有财产的经营管理者们侵吞国有财产，或者玩忽职守造成国有财产的损失等；第二方面是来自外部的损害。即由于国有财产经营管理者之外的人损毁、偷盗和破坏等行为所造成的国有财产的损害。相比之下，造成国有财产损害的主要原因来自于第一方面，即内部人的损害。对于内部人的损害，我国法律在惩处上显得比较“宽厚”，一般都是给予行为人以党纪或者行政处分。这种惩处方式存在的问题是显而易见的：一是威慑力明显不足，这使得内部侵害行为十分猖獗，本事大者，鲸吞虎据，本事小者，鼠窃狗偷，国有财产就是这样白白地流失了。二是国有财产的损失得不到弥补。现有法律在对待内部侵害行为上，极少以“赔偿损失”这种形式作为惩处手段，这使得国有财产的损失无从弥补。我们认为，国家所有权属于民法上的物权，应当加强民法上的保护，要赋予国家（由人民检察院或者国民作为其代表）以民事诉权，重视在私权领域解决问题。如果仅仅给内部侵害人以党纪、政纪处分，是不能很好地解决内部侵害的问题的，应该让他们承担民事责任，如赔偿损失等，这使经营管理者能够尽职地管理好、经营好国有财产。注重民事方式的保护也能在国有财产遭受损害时使国家损失得到很好的弥补。

　　（三）现有救济的途径很少。我国法律中关于国有财产保护的条款虽然很多，但大多数条款都缺乏具体行为模式或者缺乏法律后果，属于典型的宣言性立法[12]。我们的宣言性立法和外国的象征性立法或叙述性立法很相似，但是它们在实践中的作用，在可诉性上都大不相同：在西方国家，象征性立法或者叙述性立法并不妨碍其在法庭或在其他纠纷解决程序中被引用为法律根据，因此它们可以通过判例和司法解释得到重构和新生；而在我国，这种宣言性立法的可诉性则大为削弱，几乎丧失其作为法律规范的功能[13]。这就意味着我国法律中那么多关于国有财产保护的法律条文在实践中的作用很少，即使国有财产遭受侵害，能够被起诉到法院的可能性是少之又少。现有的可能的诉讼救济途径主要有这两种形式：一种形式是由人民检察院在公诉时提起附带民事诉讼。我国的《刑事诉讼法》第77条第2款规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”在侵犯国家财产构成犯罪时，检察院在提起公诉时，可以提起附带民事诉讼，但是，如果这种行为并没有构成犯罪呢？在这种情况下，检察院是不能直接提起民事诉讼的，那么这种侵害又如何救济呢？另一种形式是由国有企业提起民事诉讼。法律依据来自《物权法》的第三章“物权的保护”。在现实中，这种形式的诉讼绝大多数是针对于国有财产的外部侵害问题，对于内部侵害则几乎不起什么作用。即使针对于外部侵害，还普遍存在国有企业的领导怠于行使诉权的问题。

　　（四）人民参与救济的途径缺乏。我国的法律规定由国务院代行国家所有权，因此救济权利也几乎由行政部门垄断了，国家所有权的真正主体——全体国民却没有启动救济的途径。虽然《宪法》第41条规定，“中华人民共和国公民对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告和检举的权利……”但在实践中，如果相关的部门不作为，通过这种方式来进行救济几乎是不能起到什么效果的。这种几乎由行政部门垄断救济途径的法律制度安排是极为有害的，如果只有他们才能启动救济程序，这种制度就是不符合国家所有权内涵的制度；如果连中华人民共和国的国民——国家所有权的真正权利人，在国有财产遭受侵害时都只能作为旁观者，不能采取任何行动，这在法学理论上是无论如何都讲不过去的！更何况，行政部门作为国有财产的管理者其实就是国有财产的最大损害者，让他们去以已诉已，这也显得很荒唐。

　　从国有财产保护和救济现状所暴露的问题来看，我们觉得有两点亟待解决：一是要赋予国家以民事诉权，这种权利应由人民检察院代表国家行使；二是使全体国民在国家所有权遭受侵害时有提起诉讼的权利（这种诉权在某种意义上讲也是代表国家行使的）。惟有赋予国家以民事诉权，才可能使国家所有权在私权领域得以解决，回归物权的本来面目；惟有使全体国民拥有诉权，才能体现国家所有权的制度内涵。基于这两个方面的思考，我们认为，采用公益诉讼制度来保护和救济国有财产是可行的也是必要的。

　　三、公益诉讼的尝试

　　国家所有权制度完善问题的关键在于，国家如何通过建立和健全民主和法律制度而切实代表人民的意志和利益[14]。从上面两个部分的分析可以看出，现有的法律制度是不能很好地代表人民的意志和利益的，这些制度安排没有达到设立国家所有权制度的目的要求。在这种法律制度下，作为国家所有权的真正主体——全体国民却没有表达自己意志和利益的途径。这也许就是造成国有财产保护效果很不理想的关键因素。主要表现在当国家财产遭受侵害时，国民没有直接提起诉讼的权利。我们认为，国家所有权制度的缺陷可以用公益诉讼制度来得以解决，即把诉权赋予给全体国民或者其他一些主体，在国有财产遭受侵害时，这些主体能够提起诉讼。惟有这样，才能使国家所有权制度在实际运行中最大限度地体现全体国民的意志和利益。

　　公益诉讼是任何组织和个人根据法律授权，就侵犯国家利益、社会公益的行为提起诉讼，由法院依法处理的司法活动[15]。公益诉讼制度肇端于罗马法，在罗马诉讼程序中，有私益诉讼（action esprivatae）和公益诉讼（action espublicae populares）之分。前者乃为保护私权而设，仅特定的个人方可提起诉讼；后者乃为保护社会公共利益而设，除法律有特别规定之外，凡市民皆可提起。在罗马法中，公益诉讼又分为市民法公诉和大法官法公诉。市民法公诉是由市民法所规定，被告所付的罚金归国库，但起诉者可得一定的奖金。大法官诉讼为大法官法等谕令所规定，被告所付罚金，归起诉者所得。如果对同一案件有数人起诉，则由法官选择一人为原告[16]。

　　罗马法的公益诉讼制度对大陆法系及英美法系国家都产生过重要影响，目前两大法系的代表性国家几乎都有公益诉讼制度，只不过名称各有不同而已。美国是现代公益诉讼制度比较健全的国家，公益诉讼制度在美国出现的时间很早。1890年，美国国会通过了《谢尔曼反托拉斯法案》(即《谢尔曼法》)，它主要禁止企业间横向联合进行限制竞争行为和垄断、企业兼并行为。该法律规定，对于违反托拉斯法案的公司，司法部门、联邦政府、团体乃至于个人都可以提出诉讼。这项法案的出台，标志着公益诉讼制度在美国的诞生。此后，美国法院又从1940年的桑德斯兄弟广播站案和1943年的纽约州工业联合会诉伊克斯案等判例中发展出“私人检察官”（theprivate procurator）制度，该制度也是典型的公益诉讼制度。德国的公益诉讼制度叫做团体诉讼（verb and sklage），团体诉讼是将具有共同利益的众多法律主体提起诉讼的权利“信托”给具有公益性质的社会团体，由该团体提起符合其章程和设立目的的诉讼。团体诉讼的判决当然地及于团体当中的所有成员。此外，意大利的团体诉讼制度、日本的民众诉讼制度、印度的“书信管辖权”制度都具有明显的公益诉讼的特征。

　　以上各个国家的诉讼理论和司法实践都证明：对我国传统诉讼理论和制度进行必要的突破，在现有的诉讼体系中加入公益诉讼制度是完全可行的。公益诉讼制度的建立有助于弥补现有诉讼制度的缺陷，使得国家所有权得到很好的救济；它同时也可以弥补国家所有权制度自身的缺陷，使得这个基于我们独特国情考虑的所有权制度的优点能够更好地发挥出来。我们认为，理由至少有这么两个：

　　首先，国有财产具有典型的公共利益属性，因而它的司法救济途径应该采用与其相契合的公益诉讼制度。国家所有权是国家为全体人民的利益对全民共同占有的财产享有的占有、使用、收益和处分的权利，该权利设计的初衷就是为着全体国民的利益出发的。国家所有权的主体是全体国民，他们是国家所有权制度所代表的公共利益的最终归属者。国家所有权的客体虽然无限广泛，但也无一例外地体现着全体国民的公共利益。比如公有财产乃是基于为公众服务的目的，由行政企业、事业单位及军事机构等所拥有的必要财产；公用财产乃是由国家提供，由国民免费使用的财产，其公益性自不待言；经营性财产主要指的是国有企业的财产，国有企业设立一般不以营利为目的，至少它不是以营利为唯一目的的，它的主要作用在于执行国家计划和经济政策，担负国家经济调节管理的职能[17]，因此经营性财产的主要目的也在于增加全体国民的福祉，以公共利益为其主要目的；资源性财产，如矿藏、水流、海域、森林、山岭、草原、荒地等，这些都是国民维持生存之基础，如果这些财产遭到破坏，国民的生存都将遭受巨大威胁。可见，国家所有权与个人所有权不同，它所包含的利益并非个人利益，乃是社会公共利益。如若国家所有权遭受侵犯，受损的也并非单个个人，而是全体国民。我国传统诉讼理论中的“直接利害关系人”理论和“行政相对人”理论都是以“个人本位”为出发点的，而国家所有权制度的设立是为了与我国的社会主义公有制保持一致，它的出发点是社会本位，这造成我国现有的诉讼制度无法在国有财产遭受侵害时施以有效的救济。也就是说，我国在现行救济制度中的程序规则与国家所有权制度中的实体规则已经严重不相适应。拉德布鲁赫曾说：“如果将法律理解为社会生活的形式，那么作为‘形式的法律’的程序法，则是这种形式的形式，它如同桅杆顶尖，对船身最轻微的运动也会作出强烈的摆动。[18]”由此我们可以知道，一个具体的实体制度的有效实施是需要与其内在精神相适应的程序规则作为支撑的，如果程序规则缺失或者不相适应，那就会造成实体制度运行大打折扣，权利遭受侵害而得不到有效救济情形的出现就在所难免了。因此，非常有必要在我国的诉讼体系中增加公益诉讼制度，让这种与国家所有权制度内在精神相契合的诉讼制度来更好地对国有财产损害进行救济。（当然，对国有财产损害进行救济只是公益诉讼制度的一项功能，我们没有仅仅为了解决国有财产损害的问题而要另外增加一套诉讼制度的意思。）

　　其次，公益诉讼可以弥补国家所有权制度的多个漏洞。公益诉讼制度因其特有的诉讼激励制度，使国民在提起诉讼获得胜诉之后，可以获得一定数额的补偿，这使得人们有积极性去关心国有财产的保护问题，在国有财产受到侵害时，也会及时地提起诉讼；公益诉讼制度可以解决现在国有财产管理者管理能力有限的问题，它通过把诉权赋予全体国民，从而使任何国民都能够对损害国有财产的行为提起诉讼，这样极大地扩大了原来有限的管理范围；此外，公益诉讼制度也可以使普通国民能够对国有财产的经营管理者们进行很好的监督，而不再是原来法律所规定的那种空泛的监督、检举、揭发的权利，这使得经营管理者们能更好地履行好经营管理国有财产的职责；更重要的是，公益诉讼制度赋予国家检察机关以民事诉权，这不但拓宽了原来的救济途径，而且使得国有财产的民法保护力度大大地加强了，能够使国有财产的损失得到很好的弥补。可以这样说，公益诉讼制度如果在我国得以建立，一定能够让国有财产得到更好的保护和救济，从而使我国所特有的国家所有权制度能更好地发挥作用。




【作者简介】
颜运秋，中南大学法学院教授。


【注释】
[1]苏永通：“中国物权立法历程：从未如此曲折从未如此坚定”，《南方周末》2007年3月22日。
[2]佟柔：《民法原理》（修订本），法律出版社1987年版，第158页。
[3]王利明：《国家所有权研究》，中国人民大学出版社1991年版，第6页。
[4]王泽鉴先生认为“民法上的所有权，系以物为客体，指私的所有权而言。”而国家显然是一个关于“公”的概念。从他的论述也可以看出我国的国家所有权制度设计的特殊之处。参见王泽鉴：《民法物权：通则.所有权》，中国政法大学出版社2001年版，第151页。此外还有不少的学者对国家所有权制度提出了质疑或不同意见，参见牛立夫：“对我国所有权‘三分法’的法学思考”，《内蒙古社会科学》（汉文版）2005年第2期；李琛等：“国家所有权的分类立法分析”，《理论月刊》2005年第5期；李康宁等：“国家所有权法理解释”，《宁夏社会科学》2005年第4期。
[5]佟柔：《民法原理》（修订本），法律出版社1987年版，第159页。
[6]王利明：《物权法论》（修订本），中国政法大学出版社2003年版，第274页。
[7]王利明：《国家所有权研究》，中国人民大学出版社1991年版，第293页。
[8]美国学者哈丁1968年提出“公地悲剧”来解释社会和经济生活中的一种现象。他设计了一个著名的场景：有一个向所有人开放的牧场，每个人如果都从一己私利出发，他会毫不犹豫地选择多养羊，因为他不必为这个公共牧场的维护和发展分担责任和资金。这样就会出现养羊的收益完全归自己，而草场退化谁也不负责的现象，于是就上演了一出“公地悲剧”——草场持续退化，直到无法再养羊。这与大多数的国有财产遭受侵害的情形何其相似！
[9]李胜兰：“国家所有权客体分类与主体界定——一种经济分析的思路”，《中山大学学报》（社会科学版）2003年第1期。
[10][美]詹姆斯.M.布坎南：《自由、市场和国家》，吴良健、桑伍、曾获译，北京经济学院出版社1998年版，第124页。
[11]郭恒忠、吴晓锋：“公益诉讼何去何从”，《法制日报》2005年9月28日；贺飞：“国有资产流失的类型”，《内蒙古煤炭经济》2006年第7期。
[12]典型的例子有《民法通则》第73条规定：“国家财产神圣不可侵犯，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏。”《物权法》第56条规定：“国家所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏。”
[13]颜运秋：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年版，第60页。
[14]王利明：《国家所有权研究》，中国人民大学出版社1991年版，第81页。
[15]颜运秋：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年版，第52页。
[16]周枏：《罗马法原论》，商务印书馆1996年版，第886-887页。
[17]参见漆多俊：《经济法基础理论》（第三版），武汉大学出版社2003年版，第335页。
[18][德]拉德布鲁赫：《法学导论》，米健、朱林译，中国大百科全书出版社1997年版，第120页。