[内容摘要]
刑事立案监督是刑事诉讼法赋予检察机关的一项重要的刑事诉讼监督职能。当前，对刑事立案监督的概念存在三种观点，本文对这三种观点进行了进一步的阐述，表达了自己对刑事立案监督概念的认识。对刑事立案监督的范围，包括“该立不立”、“不该立而立”、“不报不立”、“不破不立”等案件的监督均作了理论性的概述。在司法实践中，检察机关对公安机关的侦查活动进行监督一般从审查批捕开始，对报捕以前的活动成为监督的空白点，而检察机关自身监督过程也存在着一些问题，所以，本文对刑事立案监督的概念、对象、范围、现状、机构以及刑事立案监督制度中存在的主要问题进行了探讨，提出刑事立案监督的对象不仅是公安机关，还应当包括人民法院和人民检察院；刑事立案监督的范围除消极立案行为外，还应当包括积极立案行为和其他刑事立案活动中的违法行为等；分析了人民检察院内部现有的立案监督机构的不足，论证了设置专门立案监督机构的必要性；对刑事立案监督工作中的几个经常遇到的问题进行了剖析，以及如何完善刑事立案监督制度等问题进行了论述。
关键词： 刑事诉讼 立案 监督 完善
修改后的刑事诉讼法首次将检察机关实施立案监督的内容写进了法律条文中，这是我国诉讼法上的一大进步。但从司法实践来看，立案监督工作由于立法上的不完善，致使检察机关在司法具体操作上存在相当的难度，此项工作难以达到法律预期的效果。为此，本文拟对刑事立案监督的基本理论进行一些探讨，并就完善该项制度提出几点建议。
一、刑事立案监督的概念和范围
1、刑事立案监督的概念
刑事立案监督是刑事诉讼法赋予检察机关的一项重要的刑事诉讼监督职能，它与刑事侦查监督、刑事审判监督、刑事判决、裁定监督、刑事执行监督共同构成检察机关刑事诉讼法律监督体系。
目前，刑事立案监督的法律依据主要是《刑事诉讼法》第八十七条规定:“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的,或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查,向人民检察院提出的,人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的,应当通知公安机关立案,公安机关接到通知后应当立案。”
关于刑事立案监督的概念，从当前的司法实践中看，主要有以下三种观点：第一种观点认为，立案监督是指人民检察院依法对公安机关的立案活动是否合法进行的监督。第二种观点认为，对立案的监督，简称立案监督，是指对立案程序是否合法所实行的监督。……立案监督有广义和狭义之分。狭义的立案监督是指检察机关对立案实行的法律监督；广义的立案监督还包括其他单位和个人对立案进行的监督。第三种观点认为，立案监督是检察机关对刑事立案主体的立案行为是否合法实施的法律监督。不同的观点反映出个人对事物概念的不同认识，反映了人们对事物本质及其属性认识的差别。我认为,第一种观点有失于全, 刑事立案监督的对象应当是刑事立案活动的主体，刑事诉讼法第八十六条规定：“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案……”也就是说，人民法院、人民检察院和公安机关都有立案的职权，都是刑事立案活动的主体，也就都是刑事立案监督的对象。如果把刑事立案监督的对象仅仅局限于公安机关，那么检察机关和人民法院的刑事立案活动就受不到刑事立案监督的约束。第二种观点过于宽泛，错误地将不同种类的监督混为一谈。人民检察院是我国唯一的检察机关，独立行使检察权，刑事诉讼监督权是检察权的一项重要内容，刑事立案监督权又是刑事诉讼监督权的一个重要组成部分。其他单位和个人不具有刑事立案监督权，他们对立案的监督只能是作为人民检察院刑事立案监督的材料来源由人民检察院依法启动刑事立案监督程序。另外，这一观点将刑事立案监督做广义和狭义划分并无实际意义。第三种观点是比较可取的，从理论法学角度上来看,所谓刑事立案监督是指检察机关依据刑事诉讼法的规定对刑事立案主体的刑事立案活动是否合法进行的刑事诉讼法律监督，它既是法律赋予检察机关的一项重要职能，又是刑事诉讼法规定的一种特别程序。只有将人民法院和人民检察院列为刑事立案监督的对象，刑事立案监督制度才科学、全面。
刑事立案监督的特征是对其本质属性的反映，它首先表现为刑事立案监督是一种司法救济程序，而不是刑事立案程序必经的法定监督。其次，从刑事立案监督的目的来看，是为了纠正刑事立案主体在刑事立案活动中的司法不公现象，确保刑事立案活动正确合法地进行，防止司法腐败，维护司法公正。再次，刑事立案监督具有强制性。检察机关发出的《要求说明不立案理由通知书》和《通知立案书》具有强制性和确定性，不得复议，刑事立案主体必须按要求及时履行职责，否则即为违法；其四，刑事立案监督既包括依据刑事实体法进行的实体监督，又包括依据刑事程序法进行的程序监督。其实体监督主要是对刑事立案条件等的法律监督；其程序监督主要是对刑事立案程序是否规范以及管辖等的法律监督。加强刑事立案监督，有利于增强人民检察院的刑事诉讼法律监督职能，有利于打击犯罪，防止罪犯脱逃惩罚，保护被害人的合法权益，有利于保护国家、社会和人民的利益，维护法制的统一，同时，通过立案监督，可以发现渎职罪案线索，拓宽查处渎职犯罪的案源。
2、刑事立案监督的范围
根据我国《刑事诉讼法》第18条、第87条的规定和司法实践中的实际操作，检察机关刑事立案监督的范围有：
①、依法应当立案侦查的案件，公安机关是否立案侦查。即符合《刑事诉讼法》第83条、第86条规定之情形，公安机关均应立案侦查。公安机关对其所发现的犯罪事实或者犯罪嫌疑人，或对于报案、控告、举报和自首的材料，经审查认为有犯罪事实需要追究刑事责任的案件，应立案侦查而不立案侦查的，检察机关依法对此予以审查和监督。
②、公安机关对应当立案侦查的案件是否有管辖权。根据《刑事诉讼法》第18条的规定，除了由检察机关立案侦查的案件和自诉案件，其他刑事案件均由公安机关直接受理。检察机关通过立案监督发现和纠正公安机关越权立案的违法情形。
③、不符合法定立案条件不应当立案，而公安机关予以立案的，检察机关通过立案监督予以纠正。刑事诉讼法对立案监督只规定了对“该立不立”案件的监督，而没有规定对“不该立而立”案件的监督。但实践证明，在刑事诉讼中对“不该立而立”案件进行监督是完全必要的，例如有的公安机关由于受到利益驱动，地方、部门保护主义的影响，越权办案，非法插手经济纠纷，不惜利用立案采取强制措施等手段，向对方施加压力，达到讨债催款的目的等等，其社会危害不比“该立不立”小。因此，检察机关发现公安机关不应当立案而立案侦查的，应当向公安机关发出纠正违法通知书，公安机关接到通知书后应当撤案，并将撤案情况回复人民检察院。
④、应立而不立的案件。所谓“应立而不立”，是指刑事立案主体对符合法定立案条件的案件故意不予立案或者以罚代刑、以劳代刑等。这种故意往往出于执法人员权钱交易、以权谋私、徇私枉法等原因，是人民检察院进行监督的重点。此外，刑事立案监督的内容应当不仅局限于对是否立案的法律监督，还包括对刑事立案程序是否规范以及立案和不立案的决定是否合法等相关刑事立案活动的法律监督。
⑤、不报不立和不破不立的案件。所谓“不报不立”，就是刑事立案主体已经发现并掌握了犯罪事实，本该立案，但由于缺乏控告、举报等材料而不立案；所谓“不破不立”，是指刑事立案主体对案情复杂，一时难以侦破的案件，不立案就开展侦查，待破了案再补立案手续。这两种做法都违反了刑事诉讼法规定。
二、刑事立案监督的现状
从司法实践来看，检察机关对公安机关的侦查活动进行监督一般是从审查批捕开始，这势必造成在公安机关报捕以前的阶段成为监督的空白点，而在检察机关进行刑事立案监督过程也存在着一些问题：
1、法律制度不健全，有关司法解释滞后。有些新的法律法规出台后，与之配套的相关司法解释却迟迟没有制定，给公安机关在实际操作上带来不便，造成有案不立的现象。
2、检察机关与公安机关在同一案件事实的认识上存在分歧。对有些案件，公安机关认为可不作为犯罪处理，造成以罚代刑。这在卖淫、嫖娼、拉皮条、赌博等案件的处理上比较突出。
3、检察机关对公安机关治安处罚案件的立案监督。公安机关自己提供的劳动教养和治安处罚案件，至于是否有某些确实存在问题的案件没有提供出来接受监督就不得而知了。也就是说，公安机关提供的进行立案监督的治安处罚案件存在着被筛选过的可能。
4、执法环境不尽如人意，刑事立案监督阻力重重。在实际操作过程中，检察机关提出的意见往往不被公安机关认可，这与现在定罪以法院的意见为准是有联系的。有些案件，公安机关与检察机关的意见产生分歧时，公安机关就会请教法院，听取法院意见后才作出决定。毕竟犯罪分子最终是接受法院审判的，法院的意见最具权威性，这也造成了检察机关刑事立案监督的难度。
三、刑事立案监督制度中存在的主要问题
我国现行刑事诉讼法关于立案监督的依据主要是刑事诉讼法第87条。刑事诉讼法第87条规定：人民检察院认为公安机关应当立案而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。由于仅有此一条过于原则的规定，明显存在以下缺陷和不足：
1、立案监督的对象过于狭窄。按照刑事诉讼法立案监督条文的解释，检察机关监督所指向的对象只能局限于公安机关的立案侦查活动，对其他同样具有立案职能机关的立案活动的监督就明显缺乏法律依据。例如我在工作中接受到一起轻伤害案件，公安接案后要求被害人去自诉，而人民法院却认为应当由公安机关侦查，属公诉案件，互相推诿，导致被害人上访，要求检察机关对公安机关立案监督，而检察机关只能是对公安机关进行监督，而无法对法院不立案活动进行监督。可见，如果把刑事立案的对象仅归结为公安机关，那么检察机关和人民法院的刑事立案行为就成了不受监督的盲区。这样一方面对这部分案件的监督检察机关无法可依，另一方面公民的合法权益也不能有效保障。我认为：除公安机关外，检察机关和人民法院既然可以成为刑事立案的主体，也理所当然属于监督的对象，所以应当修改立案监督对象。
2、立案监督包含的监督内容片面。按照刑诉法第87条规定，立案监督的内容只能是应当立案而不立案侦查的情况，对不应当立案而立案侦查的情况则不在立案监督内容之列，由于立法上的疏漏和缺陷，公安、检察认识不同，造成了检察机关对违法立案行为无法实施应有监督的局面。如果只对违法的消极立案行为实施监督而对违法的积极立案行为不实施监督，立案的合法性、公正性就失去了保障，这样的立案监督机制就是片面和不科学的。因此，我认为：应当修改立案监督内容，将监督的内容扩大为应当立案而不立案和不应当立案而立案二方面的监督。
3、立案监督的手段不够完善。一个完整的立案监督权应当包含对立案活动的知情权、涉嫌违法不立案的质询权和对违法不立案的纠正权三个基本部分，然而按照刑诉法规定，检察机关的立案监督权，只规定了质询权和纠正权，即发出要求说明不立案理由通知书(质询权)和认为不立案理由不能成立通知公安机关立案(纠正权)，而检察机关对公安机关立案情况的知情权却没有规定。由于立法上的纰漏，检察机关缺乏立案案件的知情权，造成司法实践中存在“无米之炊”、信息渠道严重不畅、力不从心的局面，使立案监督工作局限于等待受害人申诉、人民群众控告、上级部门交办的被动范围之内，致使相当多案件未能进入检察机关监督的视线，检察机关缺乏了监督主动性。
4、立案监督措施不力。 由于种种原因，检察机关对公安立案活动的监督不力除了立法上不完善以外，也有主观上的原因。一方面，立案监督是新刑诉法颁布后实施的一项新制度，公安机关中有些干警对此项制度了解认识不多，认为是检察机关插手公安立案工作，对人民检察院的立案监督存在抵触情绪。另一方面，检察机关对此项工作也存在不同的认识。有的同志认为立案工作是公安机关的事，立不立由公安决定，对于违法立案或不立案可通过追究办案人员的责任来解决。也有的同志害怕立案监督存在一定的风险性，因为不了解案件具体情况，容易造成“立也是检察院决定，撤也是检察院决定”的被动局面等。由此也造成检察机关“等米下锅”和公安机关拒不配合的局面。因此健全检察机关立案监督措施是十分必要的。
5、立案监督案件线索渠道不畅。 案源问题是立案监督工作的首要问题，案源渠道不畅，线索不多，势必直接影响和制约立案监督的展开。自刑事诉讼法规定立案监督以来，各地的检察机关虽然积极从公安机关内部“找米下锅”，但效果不佳，且各地作法不一，无章可寻。究其原因，一是公安机关以罚代刑、该立不立的案件具有一定的隐蔽性，往往难以查获。二是被害人对检察机关立案监督职能了解甚微，无处可告。三、检察机关法制宣传不到位，发现案件线索措施不完善等。
6、对立案监督的范围认识不一。 刑事立案监督的范围，是开展刑事立案监督工作的前提。根据刑事诉讼法规定，人民检察院对公安机关应当立案侦查而不立案侦查或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。因此，司法实践中对公安机关应当立案而不立案侦查如何理解认识不一？我认为：刑事诉讼法第83条和86条是立案的根本条件。对于符合立案条件的案件都应纳入监督范围。
7、对立案监督程序认识不一。 在司法实践中，有的同志认为根据刑事诉讼法第87条规定，被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，向人民检察院提出的，人民检察应当要求公安机关说明不立案理由。由此可见，只要被害人要求立案监督的，人民检察院均有义务发出要求说明不立案理由。因此，对确实符合立案条件的案件，检察机关可以不要求公安机关说明不立案理由，直接要求公安机关立案。但并不能将通知公案机关说明不立案理由排除在经常性的立案监督程序之外。
四、完善刑事立案监督制度的几点建议
当前我国的立法对刑事立案监督制度规定得不够具体，可操作性较差，因此，当前完善刑事立案监督制度的首要任务是完善立法规定。
1、完善刑事立案监督的对象和范围。明确人民法院和人民检察院的刑事立案监督对象的地位以及人民检察院对刑事立案主体的“不应当立案侦查而立案侦查”和其他刑事立案活动中的违法行为如刑事立案程序违法等的立案监督权。只有将对积极立案行为的监督同对消极立案行为的监督有机地结合起来，形成一个完整、严密的刑事立案监督体系，对所有的刑事立案行为进行全面监督，才能确保刑事立案监督制度的科学性和有效性。
2、从立法上赋予人民检察院在刑事立案监督活动中的相应权力。主要有：刑事立案监督调查权，包括：有权调取和审查刑事立案主体的案卷材料，有权审查刑事立案主体受案、立案、破案的登记表册，有权审查刑事立案主体的立案、不立案和撤案决定书，有权对刑事立案活动中的违法行为作进一步调查；刑事立案监督决定权，包括：有权作出变更刑事立案主体应当立案而不立案的决定的决定，有权作出变更刑事立案主体不应当立案而立案的决定的决定，有权作出变更刑事立案主体的违法立案程序的决定，刑事立案主体在接到决定书后应当遵照执行；刑事立案监督处罚建议权，包括：人民检察院发现刑事立案主体工作人员在刑事立案活动中存在违法行为时，在发出《纠正违法通知书》进行纠正后，对方仍然拒不改正的，人民检察院有权依照监督处罚程序，建议刑事立案主体停止其职务活动，由刑事立案主体另派办案人员，并将处理结果书面告知人民检察院；人民检察院在纠正违法过程中，认为需要给予违法责任人员行政处罚时，有权提出行政处罚意见书，刑事立案主体接到意见书后，应当对违法责任人员给予相应的处罚，并将处理结果书面告知人民检察院。
3、制定刑事立案监督实施细则。通过修改《刑事诉讼法》来完善刑事立案监督制度难以将其面面俱到，尤其是涉及具体实施的一些问题。最高人民检察院应当在不违反立法本意的情况下，依据《刑事诉讼法》制定刑事立案监督实施细则，增加一些操作性强的内容。针对刑事立案监督案件周期长的特点，对刑事案件的受理、审查、移送、反馈、答复等各种环节都应当制定明确的时效规定，以提高工作效率，切实保护刑事案件当事人的合法权益。
刑事立案监督制度不仅要在立法上予以完善，在司法实践上，人民检察院还可以结合工作实际，逐步完善刑事立案监督制度，如设立专门的刑事立案监督机构，行使刑事立案监督权，实际负责刑事立案监督工作；在刑事立案监督的各个环节要以书面形式进行，并规定统一的法律文书；在乡镇和刑事案件多发地区设立刑事立案监督联络员，为人民检察院提供刑事立案监督线索，拓宽刑事立案监督渠道；建立刑事立案监督的听证制度，让刑事案件当事人了解刑事案件的立案条件和程序，提高刑事立案监督的透明度等等。
[参考文献]
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作者：张淑梅
