【出处】《团结》2009年第3期
【关键词】检察机关；民事公益诉讼
【写作年份】2009年


【正文】

　　检察机关公益诉讼的实践与党派提案的提出

　　1997年5月，河南省南阳市检察院民事行政检察处接到群众举报，反映方城县独树镇工商所将价值6万余元的门面房，以2万元的价格卖给了私人，随即指示方城县检察院调查此案。通过调查，确认该工商所确实低价转让了国有资产。1997年7月1日，方城县人民检察院作为原告，以方城县工商管理局和某个人为被告，向方城县人民法院递交了民事起诉状，要求确认二被告之间的买卖协议无效。方城县法院赞同检察机关的意见，确认该买卖合同违反国家强制性法律规定，合同无效，依法判决该买卖合同无效，支持了检察机关的起诉。这一案件被称为我国改革开放以来的公益诉讼第一案，当时受到了最高人民检察院的支持，同时得到时任全国人大常委会委员长李鹏的赞许。

　　十多年来，我国的检察机关在社会各界日益关注的民事公益诉讼领域积极开展工作，在实践上、理论上不断推进，取得了一定的成果。面对纷繁复杂的公益诉讼问题，尽管检察机关不断积极提起民事公益诉讼，但是通过检察机关提起民事公益诉讼，不仅需要在理论上进一步研究探讨，同时更需要在立法上作出明确规定。为此民革中央在2009年3月召开的全国政协十一届二次会议上提出了“关于检察机关提起民事公益诉讼的建议”提案。该提案提出了以下几项重要的建议：

　　1．修改民事诉讼法，在总则中规定一项基本原则：在国家利益、社会公共利益及有关公民重要权利受到侵害而无人起诉时，人民检察院有权向人民法院提起民事诉讼，追究违法者的民事责任，以保护国家、社会和公民的合法权益。

　　2．制定一个独立的《公益诉讼法》。公益诉讼制度既涉及大量的程序问题，又涉及较多的实体问题，是实体和程序兼顾的综合性法律制度，有点类似于破产法，因而应当做出单独的立法规定。

　　3．完善立法，系统规定检察监督的方式和程序。同时，明确列举人民检察院可以提起民事公诉的案件类型。几类主要的公益诉讼案件应当在立法中明确列举，同时立法也应当规定一个兜底条款，对公益诉讼设定若干标准，供法院在判断时具体加以运用。因为公益诉讼的类型是不断增多和变化的，立法是不可能穷尽地规定无遗的，立法应当留出空间，供司法者自由裁断，这样就可以避免立法不周延所导致的弊端。

　　4．建立民事公诉人制度。在检察院内部，通过考核等程序，确立民事公诉人的资格制度。根据该制度，凡被赋予民事公诉人资格的检察官，在符合法定条件下，可以独立提起公益诉讼，同时在必要时，也可以在涉及弱势群体保护的案件中参与诉讼，支持诉讼，监督诉讼的公正处理。

　　5．充分发挥检察建议的作用。通过公益诉讼的提起和进行，检察机关会发现很多涉及社会公共政策、公共管理以及公共立法等方面的问题，对于这些问题，检察机关应当本着通过一案、解决一片的原则，积极提出检察建议，以促进立法完善和行政管理机制的完善。

　　民事公益诉讼何以必要

　　公益诉讼问题，目前已成为社会各界关注的重要问题。这一问题这所以广受关注，有以下几方面社会公共利益频繁受到损害的原因：

　　1．国有资产大量流失。在发展社会主义市场经济的过程中，由于新旧经济体制转轨的需要，大量国有资产流失，令国人堪忧。例如，河南省三门峡日报社在1997年9月、1998年6月，分两次以110万元的价格，将其下属的豫西印刷厂卖给了北京北斗星广告艺术中心，而这个厂和这个中心的法定代表人都是同一个人。随后，该中心就将原属于该厂的土地全部变卖出去，一下子获利500多万元。这是国有资产流失的典型模式，这种模式可以说大行其道，导致每年大量国有资产流失。

　　2．环境公害案件不断增多。科学发展观的要求之一便是人与自然和谐发展，现在环境公害事件的频发，直接违背了科学发展观，损害了公民的身心健康。例如2000年1月，在湖南省郴州市发生了一起严重的砷中毒事件，225个村民受此影响，严重中毒。后来发现，导致中毒的原因在于村民居住村庄附近有一家砷制品公司，该公司违规排放污水废渣，当地环保部门也检测不力，长期以往，导致惨剧发生。据统计，环境污染的纠纷量呈逐年增多的态势。

　　3．垄断和不正当竞争行为日益增多。在经济转轨的过程中，大量的垄断和不正当竞争行为暴露出来，既有行政性垄断，也有竞争性垄断，垄断行为和不正当竞争行为的出现和存在，严重影响了正常的经济秩序，扰乱了国家的宏观调控政策，同时也严重地损害了广大消费者的合法权益。因此，对这种现象，也要引起高度重视，采取切实措施，加以预防和制止。

　　4．消费者权益严重受损事件不断发生。这主要表现为经营者采用欺诈等手段，生产销售伪劣产品，坑蒙消费者，轻者导致消费者的经济损失，重者导致消费者的身体健康损害。

　　5．歧视行为不断产生。歧视行为是一种违反宪法、侵害人格的侵权行为，这类行为目前也屡有发生，如性别歧视、地域歧视、身份歧视等等。例如2003年11月，安徽省芜湖市考生张某以芜湖市人事局招录公务员时，歧视乙肝病毒携带者为由，向芜湖市人民法院提起诉讼。

　　由检察机关提起公益诉讼的优势

　　需要指出的是，公益诉讼并非只有检察院才有权提起，除检察院外，任何公民、社会公益性组织以及行政机构等等，都有权依法提起公益诉讼。但检察院提起民事公益诉讼是最为重要的，因为它具有以下优势：

　　1．检察机关提起公益诉讼具有宪法上的最高依据。宪法规定，检察机关是国家的法律监督机关。任何主体对于公益的损害，都是违法行为的表现；对此违法行为，检察机关拥有监督权，提起诉讼即为该监督权的行使形式之一。这在理论上被解说为一般监督权，以与作为特别监督权的诉讼监督权相区别。

　　2．检察机关提起公益诉讼，享有证据调查权。其他主体在提起公益诉讼的问题上，通常会遇到调查事实的取证难的问题。但这一点对于检察机关来说并非障碍。因为检察机关对于违法情节是否存在，享有为宪法所保障的证据调查权。因为倘若无此职权，则其法律监督职能便无法实现。在此意义上说，检察机关提起民事公益诉讼，更容易克服诉讼中的技术性障碍，更容易获得胜诉的结果，从而更有利于社会公益的司法保护。

　　3．检察机关提起民事公益诉讼，通常不会滋生其他主体提起公益诉讼时可能会产生的问题。比如，在公益诉讼上，由于其本质特征的缘故，其诉讼主体资格较为宽松。这有利于公益诉讼的开展，但同时也容易滋生滥用公益诉权的问题。滥用公益诉权势必走向该制度的初衷之反面。检察机关作为公益诉讼的发动者，乃是以宪法所赋予的法律监督权为出发点的，监督法律的遵守与实施是其惟一的追求，此外别无任何私人的独立利益存在于其中，因此也不存在滥用公益诉权的任何动因。此外，检察机关提起民事公益诉讼，也无需考虑诉讼激励机制的问题。

　　4．检察机关拥有诉讼主体地位上的特殊身份。在诉讼过程中，由于检察机关是国家的法律监督机关，它在诉讼中，不可能是简单的原告身份，同时它还具有法律监督者的特殊身份。这两种身份的竞合，特别适合公益诉讼的领域。一方面，双方当事人地位的平衡关系更容易确保，另一方面，在公益诉讼中，也需要司法机关发挥积极的能动作用。法院审判需要发挥能动性，同时检察院的监督也内在地含有能动因素，共同的诉讼目标和司法使命将检、法两种能动性高度融合在一起了，由此也更加直观地呈现出我国二元司法机制的特征。

　　5．检察机关提起民事公益诉讼，也有助于公共政策的有效生成。公益诉讼不同于私益诉讼的一个很重要的方面，就是通过公益诉讼，能够形成适应于将来社会发展的公共政策，同时也有利于对现行的实定法进行修改完善，从而促进法制的进步。因为与仅仅关注实体权利的救济的私益诉讼不同，公益诉讼的主要功能在于为将来立法。检察机关提起公益诉讼，有助于更加直接地、更加明确地彰显此一功能，由此突出诉讼中的重点内容和主要目标。同时，由于检察机关具有专业知识方面的优势，并且与行使审判权的人民法院同属于法律共同体，拥有共同的政策理解力和法律把握力，因而更加容易在公共政策方面达成高度一致的共识，而不致使公益诉讼陷入私益纷争的纠缠之中。




【作者简介】
汤维建，中国人民大学法学院教授。