【内容摘要】刑事政策始终在我国刑事法治形成和发展中处于核心指导地位。本文通过对刑事政策理论与实践的分析，认为其正在发生三个转变：即从刑事法治不健全不完善阶段的台前主角逐渐向刑事法治健全完善阶段的幕后支配调节作用转变；从过去法制初期的替代法律向现代法制成熟期的指导法律角色转变；从重打击重定罪向预防、打击、改造并举方向转变。同时着重论述了我国刑事政策的基本内容、结构体系、存在缺陷和未来走向等问题。
【关键词】刑事政策 内容体系 存在缺陷 未来走向

　　刑事政策在宏观上表现为一种抽象的司法思想观念、原则策略；在微观上表现为一种具体的司法规范方式、操作技术，所以它不仅是现代刑事立法和司法活动的风向标，还是现代刑事立法和司法活动的重要依据之一。随着社会的发展，刑法界在越来越关注刑事立法和司法活动对犯罪现象各种影响因素研究的同时，也愈来愈认识到刑事政策的不可或缺性，认识到刑事政策作为一种国家政策，作为一种预防和打击犯罪的策略最能及时灵活地反映引导刑事立法和司法实践的工作重点和具体思路。特别是我国社会经济发展正处在新的重要战略机遇期、重大历史转型期和矛盾逐渐凸显重叠期的交汇阶段，采用什么样的刑事政策更能适应社会发展之需要、更能有效地服务于社会自然也就成为摆在我们面前的一个重大课题。本文试从这一问题展开谈几点看法。


一、我国刑事政策理论与实践的基本切合点

　　刑事政策的产生与刑罚目的观的演变息息相关。系统的、严格的刑事政策的出现是近代的事。近代刑事政策萌生于18世纪中叶，是贝卡利亚和边沁最先提出的。⑴在我国，刑事政策也有着源远流长的悠久历史，古代“德主刑辅”、“礼刑并用”、“刑期于无刑”、“慎刑”等思想就是刑事政策的启蒙。可以说，中国在漫长的历史长河中已基本上形成了运用政策与时代谐行的传统。新中国成立之后，刑事政策在刑事法治形成和发展过程中始终处于核心指导地位，特别是新中国初期，刑事政策在刑事司法实践中起到了至关重要的作用。同时我们也应当注意到随着刑事法治的发展与完善，刑事政策的地位和作用实际上在悄悄地发生着一种角色的转换：即从刑事法治不健全不完善阶段的台前主角逐渐在向刑事法治健全完善阶段的幕后支配调节作用转变。这种转变并不意味着刑事政策不重要了，也并不意味着可以削弱对刑事政策基本理论与实践的研究，事实上是对新的历史背景下刑事政策含义、内容、结构、功能、运作路径等基本问题的研究提出了新的要求和思路。
　　（一）我国刑事政策的基本内容与结构体系
　　关于刑事政策的定义在世界范围内一直都处于开放状态，我国也不例外。高铭暄教授主张，“刑事政策是运用刑法武器同犯罪作斗争的策略、方针和原则，是我国刑事立法和刑事司法工作的灵魂”。最高人民法院原院长肖扬认为：刑事政策和策略就是一个国家在同犯罪作斗争中，根据犯罪的实际状况和趋势，运用刑罚和其他一系列抗制犯罪的制度，为有效达到抑制犯罪和预防犯罪的目的，所提出的方针、准则、决策、措施和方法。《刑事法学大辞书》中把刑事政策定义为：“刑事政策是根据犯罪变化运用刑罚制度暨有关制度，有效地同犯罪作斗争，以期实现抑制和预防犯罪之目的的策略方针措施原则。”到目前为止，关于刑事政策还没有统一的定义。由于刑事政策的定义关系到刑事政策内涵、内容范围、结构体系以及对刑事政策研究的领域等基本理论问题，进而影响到刑事政策在实践中的指导和其自身价值作用。笔者认为，在研究认识我国刑事政策基本理论问题上应当把握以下方面：一是准确定位。刑事政策是以罪责刑为核心问题的政策，事关人权保障是否得力的大问题，应当提升到国家政策的层面来认识，即刑事政策是国家政策的重要组成部分。二是明确内容。刑事政策的内容与其功能和目标是密切联系的。刑事政策的应有之意是关于预防犯罪、惩罚犯罪和改造犯罪的国家策略，凡是围绕这三方面内容制定的政策皆属刑事政策范畴。三是划定范围。刑事政策的范围应当包括宏观和微观刑事政策、实体和程序刑事政策两个方面。目前我国在宏观和微观刑事政策运作方面是基本协调得当的；在实体和程序刑事政策运作方面由于受重实体轻程序的传统刑事政策观念影响而存在一个突出的缺陷是：更侧重于从刑事实体法方面研究刑事政策，往往忽略刑事政策在刑事程序规范方面的地位和作用。只有实体和程序并举的刑事政策才是结构完美的，才能有效地保障刑事法律的正确实施，有力地保障人权实现。四是与时偕行。刑事政策要具有开放性、客观性、操作性和灵活性的特点。由于刑事政策对刑事法律实践具有双重性的指导意义，一方面是指导刑事立法，另一方面是指导刑事司法，这两个方面都离不开现实的政治、经济、文化和社会发展的态势，这种态势也应当及时充分地在刑事政策的策略中反映出来。由此可见，对我国的刑事政策应当作广义的理解：在形式方面既包括宏观的又包括微观的刑事政策；在研究领域方面既包括实体又包括程序的刑事政策；在内容上既包括预防犯罪又包括处置犯罪和改造犯罪；在形态方面既包括静态的又包括动态的刑事政策。
　　（二）我国刑事政策的实践感悟
　　理论研究的目的在于指导实践和服务实践。刑事政策的理论研究终究是通过预防犯罪、处置犯罪和改造犯罪来达到维护社会秩序，服务国家政治、经济、文化等方面可持续健康发展的目的。事实上，长期以来我国刑事政策的实践就是秉承这一理念，以我国客观现实为基本出发点和落脚点而展开的。我国在不同时期、不同的历史发展阶段，根据社会客观发展需要采取了一系列的刑事政策措施，最基本的有建国初期的“惩办与宽大相结合”刑事政策，改革开放初期的“严打”和“社会治安综合治理”刑事政策以及21世纪后我国社会进入可持续协调发展时期的“宽严相济”刑事政策。这些刑事政策措施的出台与实践为我国有效地预防犯罪、处置犯罪和改造犯罪作出了不可磨灭的贡献。
　　1．“惩办与宽大相结合”刑事政策的实践感悟。1956年9月公安部部长罗瑞卿在党的八大第一次会议上的发言中，介绍肃反经验时说：“党在肃反斗争中的严肃与谨慎相结合的方针，体现在对待反革命分子的政策上，就是惩办与宽大相结合的政策，它的具体内容就是：首恶必办，胁从不问，坦白从宽，抗拒从严，立功折罪，立大功受奖。惩办与宽大，两者是密切结合不可偏废的。”这一刑事政策是我国建国初期与敌对势力斗争的实践经验总结，体现了打击犯罪与瓦解犯罪结合、教育犯罪与感化犯罪结合的思想精髓。在1979年我国第一部《刑法》颁布以前相当长的一个时期内，这一刑事政策在与各种犯罪作斗争的过程中发挥了重要作用。“惩办与宽大相结合”的刑事政策在建国以后的立法与司法实践中得到了充分的体现。尤其是1979年《刑法》，明文将“惩办与宽大相结合”作为刑法制定的根据载入《刑法》第1条。根据这项政策精神和实践经验，我国1979年《刑法》针对犯罪的不同情况作了一系列区别对待的规定。例如，对主犯从重处罚，对从犯比照主犯从轻、减轻处罚或者免除处罚，对胁从犯比照从犯减轻处罚或者免除处罚等等。这些规定，使“惩办与宽大相结合”的政策具体化、条文化，有利于这项政策实质精髓的延续。1979年《刑法》不仅记载了“惩办与宽大相结合”的政策，而且确实也体现了这一政策。尤其是1979年《刑法》在死刑问题上坚持了“可杀可不杀不杀、坚持少杀、防止错杀”的政策。这一形势政策是在建国后面对各种残余势力，为减小变革的阻力，分化瓦解对立面而制定的一系列方针，这对当时巩固新政权有积极作用，甚至当下实行的“宽严相济”的刑事政策，也与当年的“惩办与宽大相结合”有神似之处。
　　2．“严打”刑事政策的实践感悟。党的十一届三中全会标志着我国社会进入了一个改革开放的新的历史时期。随着改革开放的推进，中西方文化的交流与碰撞使人们的思想观念、行为方式随之发生变化，这一时期的犯罪数量也随之骤增，有的地方一度严重影响和威胁改革开放的顺利进行，直接影响和威胁到了社会经济、文化和工作生活秩序。在这样的大背景下，党中央果断决定于1983年8月召开全国政法工作会议，同年9月2日以全国人大常委会通过的两个“严打”《决定》为标志，从此“严打”专项行动正式启动。“严打”政策是在社会治安局势严峻的形势下，意图利用刑事手段对比较集中的犯罪、民愤较大的犯罪从重从快进行打击，以期迅速扭转局面，达到预期的预防犯罪、处置犯罪和改造犯罪的效果。从1983年9月开始，我国始终处于“严打”之中，前后开展过三次大规模的“严打”运动：第一次从1983年9月至1987年1月。这次“严打”将杀人，强奸，抢劫，爆炸，流氓，致人重伤或者死亡，拐卖人口，非法制造、买卖、运输或者盗窃、抢夺枪支、弹药、爆炸物，组织反动道门，引诱、容留、强迫妇女卖淫，传授犯罪方法等危害社会治安的犯罪确定为打击重点。第二次从1996年4月至1997年2月，打击重点仍然是传统的暴力犯罪：如杀人、抢劫、强奸犯罪、涉枪犯罪、毒品犯罪、流氓恶势力犯罪以及黑社会性质的犯罪等。第三次从2001年4月开始，为期两年。将带黑社会性质的团伙犯罪和恶势力犯罪以及黄赌毒等非传统犯罪以及严重影响社会安全、危害民生的多发性犯罪确定为重点打击对象。长达20多年的“严打”专项行动，为维护社会秩序、服务改革开放、巩固改革开放成果起到了非常积极的作用，同时也为我国政治、经济和文化等各项社会事业处在大开放、大变革、大发展时期如何做好预防犯罪、处置犯罪和改造犯罪的立法和司法积累了大量宝贵的经验（如下面提到的“社会治安综合治理”刑事政策的提出就是对“严打”刑事政策的丰富和延伸），它还为我国刑事政策理论与实践健康稳步发展提供了丰富资料和可鉴之路。
　　3．“社会治安综合治理”刑事政策的实践感悟。我国在实行“严打”专项行动的实践中比较清醒地认识到处理好打击犯罪与预防犯罪的辩证关系是把握刑事司法实践主动权的重要环节。怎样预防犯罪是全世界所面临的复杂课题。在犯罪问题上每个国家都是由自己的特殊国情所决定的，但是犯罪是社会各方面因素相互作用的消极结果这一点是所有犯罪的共性。也正是由于这个道理，预防犯罪必须从社会方方面面着手，要动员全社会的力量解决预防犯罪、处置犯罪和改造犯罪的难题，逐步形成摆脱司法机关孤立作战和疲于打击的被动局面的良性循环态势。也正是出于这种思考，在“社会治安综合治理”的政策方针中把违法犯罪的预防放到了一个重要位置上，并且强调标本兼治。
　　“社会治安综合治理”刑事政策的提出是对以往打击预防犯罪、处置犯罪和改造犯罪的经验和刑事政策实践进一步认识的结果。“严打”实践告诉我们，单纯依靠打压的方法难以从源头上有效地抑制犯罪，犯罪产生和犯罪势头上升的主要原因是社会机体的内在因素造成的，预防犯罪、处置犯罪和改造犯罪需要多管齐下，齐抓共管，动员全社会方方面面的力量，才是打防并举、标本兼治的理性选择。所以说，“社会治安综合治理”的刑事政策是对“严打”刑事政策进一步补充、发展和完善的产物。
　　4．“宽严相济”刑事政策的实践感悟。“宽严相济”刑事政策是我国的基本刑事政策，是对“惩办与宽大相结合”政策在新时期的继承、发展和完善，也是我国长期刑事司法实践经验的结晶。“宽严相济”刑事政策的提出是我国政治、经济、文化和法治文明发展的客观要求，是当代刑事政策理论与实践发展的必然要求。
　　2006年11月27日，罗干同志在全国政法工作会议的讲话中诠释了这一政策的具体含义：“严，就是要毫不动摇地坚持‘严打’方针，集中力量依法严厉打击严重刑事犯罪。对危害国家安全犯罪、黑社会性质组织犯罪、严重暴力犯罪以及严重影响人民群众安全感的多发性犯罪，必须从严打击，决不手软。宽，就是要坚持区别对待，应依法从宽的就要从宽处理。对情节轻微、主观恶性不大的犯罪人员，尽可能给他们改过自新的机会，依法从轻减轻处罚。对未成年犯罪人，可依法判处缓刑、运用减刑或假释等措施，进行教育、感化、挽救。积极探索因民事纠纷激化形成的刑事案件的处理办法，尽可能依法减少刑事处罚数量。”⑵
　　“宽严相济”刑事政策具有强烈的时代性、与时俱进性。正如中国人民大学法学院谢望原教授所说的：“宽严相济刑事政策改变了片面追求惩罚而忽视宽容的政策导向，是更为科学、合理且符合我国国情的刑事政策。”长期以来，刑事司法实践中的“宁重勿轻”的意识并没有改变，机械执法的司法现象仍然时有发生，和谐执法司法理念更待强化。“宽严相济”刑事政策在这种历史背景下应时而出，有利于在刑事司法实践中树立宽严并重、宽严并用的现代刑事司法理念；有利于克服重刑主义思想的影响，防止片面从严倾向；有利于正确把握宽与严的关系，切实做到宽严适当；有利于使刑事司法工作最大限度地做到法律效果与社会效果的有机统一；有利于最大限度地化解矛盾，最大限度地减少消极因素，最大限度地增加积极因素，最大限度地激发全社会和谐向上的热情。


二、我国刑事政策的角色变化以及自身存在的缺陷

　　刑事政策的初衷是通过预防打击改造犯罪，保障社会有秩序地持续协调平衡发展；通过对犯罪原因、状况与犯罪态势的分析和把握使社会最大限度地增加积极因素，最大限度地减少消极因素。由于刑事政策从过去法制初期的替代法律转化为现代法制成熟期的指导法律的角色变化以及刑事政策自身存在的缺陷因素，也易于导致在司法实践中刑事政策可有可无或者刑事政策可执行也可不执行的倾向。笔者认为欲改变这种倾向，我国的刑事政策还需要从以下几个方面着手改进。
　　（一）关于刑事政策系统性和基础性地位问题。在我国对于刑事政策的研究仍然处于低端阶段，研究成果不够全面系统，难以切实操作，且影响力较小是制约刑事政策功能发挥的瓶颈。所以，提高刑事政策研究的认识，加大刑事政策的研究投入力度与研究成果的推广应用力度，加重刑事政策在我国现行国家政策中的地位分量是当务之急。只有我们对刑事政策给予足够的重视和合理定位，才能发挥其应有作用，执行起来才会更及时和彻底。
　　（二）现行刑事政策还是局限于定罪量刑，偏重刑罚手段，对刑事政策这种过于狭义的理解不利于其工具价值的发挥。即使用刑事政策来打击和预防犯罪，也不利于刑事政策本体价值的扩展和产生的效应即刑事政策应有的统筹决策功能的发挥，使其局限在特定的层面和特定的手段方式上。对刑事政策的理解与执行应当从更高层次、更全面的整体和大局出发去认识，刑事政策形式上是与罪责刑直接联系，实质上是国家政策的一部分，是国家政策整体和全局的重要组成部分。从这个格局出发去理解其执行力的价值会与狭义上的理解截然不同。
　　（三）刑事政策的研究、制定、贯彻、落实、监督、检查的组织机构缺乏具体性，对刑事政策进行调研、制定、提案论证，向决策层提供及具体负责执行和评估均缺乏规范性，对刑事政策期待值仅仅是希望短期内治理犯罪，并未对刑事政策的总体、长远发展进行把握。这些都不利于刑事政策的发展。
　　（四）现行刑事政策由于在立法和决策上缺少依据，在执行上没有具体标准，缺少具体的操作规范以及相关法律的衔接也不充分，无形中给刑事政策的研究和应用形成了障碍。
　　（五）要进一步强化我国刑事政策的稳定性和连续性。注意总结刑事政策在实践中的经验，保障刑事政策有效性和正确性的延续。
　　（六）要进一步提高全社会对刑事政策功能的认识，特别是进一步提升各级公安、检察、审判、行刑机关司法人员自觉贯彻落实刑事政策的水平。司法人员应当把贯彻落实刑事政策作为自觉的行动，不是可有可无的，更不是随意的。事实上，在发达国家，刑事政策和刑事法律是一个有机整体，能否在执行法律中自觉运用刑事政策的精神指导体现了执法者的执法水准。刑事政策与执行法律是互动的关系，是相得益彰的关系。没有司法人员自觉贯彻执行刑事政策，再好的刑事政策也是一纸空文；没有刑事政策指导的刑事执法司法也难以产生良好的法律效果和社会效果。


三、我国刑事政策未来之构建

　　经过30年的改革开放，我国社会正处在一个发展的黄金期和矛盾凸显期，是一个机遇与挑战并存的重要时期，与此同时也是我国刑事政策发展的大好时期。当下，我国社会经济发展正在从十一五“加快转变经济增长方式”向十二五“加快转变经济发展方式”转变的大背景下，我国未来之刑事政策走向也必然受到经济发展方式的影响，这是毋庸置疑的。如何调整和构建我国未来的刑事政策，以适应经济发展方式转变以及犯罪态势的客观需要是摆在我们面前的重大课题。笔者试从以下方面谈点看法。
　　首先，构建刑事政策制定、监督、检查和评估组织体系。刑事政策的组织体系对刑事政策的立项、制定、论证、公布、执行、评估、监督和检查具体负责，利于保证刑事政策制定调整的规范性和及时性，保证刑事政策贯彻落实的切实性和有效性。当前有两大问题是亟待解决的：一是怎样构建自上而下的组织体系，建立什么模式的组织体系。二是要把重点放在对刑事政策的执行、监督、检查和评估上。这两者是相辅相成的，有了组织保证，才能有效地执行，有力地监督和检查以及科学地对刑事政策执行落实情况进行评估。
　　其次，实行刑事政策模式的规范化、统一化。在我国刑事政策的模式问题上，应该有两种情形。
　　1．刑事政策的功能和内容模式。在这个问题方面，我国的基本共识是：我国刑事政策模式应向国家和社会双本位转型。如陈兴良教授认为，自改革开放以来，从前国家对社会的传统控制模式已被打破，我国正面临着社会转型，这种社会结构转换，在很大程度上就是从政治国家的一元社会结构向政治国家与市民社会二元分立的社会结构嬗变。在这一宏观背景基础上，我们可以看到政治刑法向市民刑法的功能性转换。⑶严励教授将刑事政策模式分为三类：第一类是国家本位型刑事政策，它是国家至上理念在惩罚犯罪中的表现形式。第二类是国家社会双本位型刑事政策，其思想基础来自于“社会先于国家”这一基本理念，坚持保护社会与保障人权相统一。第三类是社会本位型刑事政策，其排斥了一切国家反应，以社会为本位，要在没有任何国家干预的情况下自主、自律。⑷再如储槐植教授认为控制犯罪的正确办法就是要扭转犯罪控制不理想的局面，转变控制模式，将刑罚权和刑事司法权从国家手中分出一部分还给社会，并预言：“理想的犯罪控制模式应当是国家和社会双本位。这已逐渐成为当今世界的共识，21世纪的刑法思想和刑法样态将以此为基点。”⑸笔者认为，以上学者对刑事政策模式的分析主要是从其功能模式或者是刑事政策的内容模式角度出发论及这个问题的，也是符合当代刑事政策功能和内容发展趋势要求的。
　　2．刑事政策的制定或者形成模式。对于这个问题，笔者认为，刑事政策涉及到人的生命与自由等重要人权内容的策略问题，必须严肃、认真和慎重，这是刑事政策内容所要求的，也是保障人权不可动摇的屏障。所以，刑事政策应当是由国家层面的权威机关制定的一种国家政策，才具有人权保障性、权威性、约束力和强制力。如果采用刑事政策来源的多元化势必政出多门，不但不能强化刑事政策的功能反而会削弱，更为可怕的是人权保障可能会处于一种随意或者无序状态。
　　第三，刑事政策应当向层次化、具体化和可操作性方向发展。我国刑事政策不可过于抽象，太过笼统，在有宏观的刑事政策的前提下，应对相关领域有较为具体的指导，便于操作和落实。刑事政策在向层次化、具体化和可操作性方向发展的过程中要以罪刑法定原则为统领，以刑法谦抑和疑罪从无为准则，切实防止犯罪的扩大化倾向。未来刑事政策走向应趋向保障人权和保障社会并举的价值选择，实行两极化的刑事政策。两极化是指一方面对于不需要矫治或有矫治可能的犯罪、犯罪人以宽松的刑事政策对待，即节省刑事资源，用在该用的地方；另一方面则对不能矫治或矫治困难的犯罪或犯罪人，以严格的刑事政策对待，方能将有限的刑事资源充分利用。⑹我国犯罪形势的严峻性必然要求对犯罪的严厉打击，但是面对人权保障和打击犯罪的两难局面，我们必须要果断地选择保障人权为首位，因为打击犯罪的终极目的是为了保障人权。如果为了打击犯罪而忽视权利保障乃至侵犯人权，必然导致国家权力的滥用，背离正义的价值，最终产生负面的社会、法律和政治效果。
　　第四，构建刑事政策贯彻落实和执行适用的社会化监督、检查和评价体系与机制。在个案实践中，司法人员是否认真贯彻落实了刑事政策，是否准确执行适用了刑事政策无法考量。仅凭司法机关自身的监督、检查和评价也存在许多难以克服的困难，往往流于形式。致使刑事政策的贯彻落实和执行适用往往停留在口号层面，或者具有功利性色彩，易于导致刑事政策在理论上存在、在实践中流产或者夭折。所以运用社会监督、检查和评价力量推动刑事政策的有力贯彻落实及有效执行适用，不失为一种补救机制。
　　总之，在我国社会政治、经济、文化和谐发展的关键时期，刑事政策应当体现关注民生、关注人权、关注大局，维护社会稳定，应当把政策调控重点放在对可能导致矛盾升级的上游问题方面。刑事政策的贯彻落实和发挥作用需要国家和社会全方位的重视与参与，要真正发挥刑事政策在刑事立法和司法实践中，在打击犯罪与预防犯罪以及保护人权与保护社会的实践中的灵魂与罗盘作用。
　　
注释
⑴《北京大学法学百科全书》（刑法学、犯罪学、监狱法学卷），北京大学出版社2003年版，第917页。
⑵罗干：《政法机关在构建和谐社会中担负重大历史使命和政治责任》，载《求是》2007年第3期。
⑶陈兴良：《走向哲学的刑法学》，法律出版社1999年版，第185～186页。
⑷严励：《刑事政策的模式建构》，载陈兴良主编：《刑事法评论》第13卷，中国政法大学出版社2003年版。
⑸储槐植：《刑事一体化与关系刑法论》，北京大学出版社1997年版，第465～466页。
⑹谢望原、卢建平：《中国刑事政策研究》，中国人民大学出版社2006版，第437页。

【作者介绍】孟昭武 张仁秀 中国刑事警察学院教授、研究生导师；辽宁省盘锦市人民检察院研究室主任。
【文章来源】《法治研究》2011年第5期