【出处】《法学杂志》2006年第1期
【摘要】现行《水污染防治法》暴露出许多不足和缺陷，亟待从法律制度上加以解决。本文从确立超标违法原则、实行全面排污许可证制度、建立污染赔付和生态补偿机制、强化行政强制措施和完善法律责任等方面提出了修改和完善的建议。
【关键词】水污染防治法；修改；完善
【写作年份】2006年


【正文】

　　《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》），自1984年通过、1996年修改施行以来，对于推动水污染防治工作发挥了重要作用。但是，随着我国经济、社会的快速发展和环境保护形势的巨大变化，现行《水污染防治法》暴露出许多不足和缺陷，亟待从法律制度上加以解决。

　　一、现行法律中存在的主要问题

　　现行《水污染防治法》存在的问题，突出表现在：（1）超标违法的原则尚未确立，致使超标排污行为大量“非法”存在，处于既不合法又不违法的真空地带；（2）排污许可证制度仅限定在总量控制区的主要污染物，致使排污者因位于总量控制区内与外之间的地区差异而导致其承担的法律责任不同，对排污者有失公平；同时缺乏实施总量控制与排污许可证制度必要的监测手段和科学公平的指标分配体系，使行政管理依托于监管部门的自由裁量和管理经验的行为缺乏公信力，甚至导致“权力寻租”问题；（3）跨界水污染纠纷与事故频繁发生，损害赔偿和生态补偿机制还未建立；（4）环保部门缺乏限期治理、停产整顿等必要的行政强制手段，客观上造成了“企业无赖，环保无奈”的现象；（5）行政法律责任力度不够，民事法律责任不尽完善，环境法治存在“违法成本低，执法成本高、守法成本高，取证难、举证难和执行难”的突出问题。

　　二、应予修改与完善的主要方面

　　（一）确立超标违法原则。现行《水污染防治法》规定，企业事业单位向水体排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的，按照国家规定缴纳超标准排污费。超标准排污的企业事业单位必须制定规划，进行治理，并将治理规划报所在地的县级以上地方人民政府环境保护部门备案。由此可见，现行《水污染防治法》并未将超标排放行为规定为禁止性义务，而是实行征收超标排污费的经济刺激手段和要求排污企业宽延治理期限的行政措施。

　　这一制度设计，是根据20世纪90年代中期我国特定经济、社会和环境状况而规定的，具有当时历史背景条件下的特定性和合理性。然而，随着我国经济形势与环境状况的发展，这一规定越来越暴露出诸多不足：（1）国家经济条件和企业技术条件已经有很大改善，全国绝大部分企业的污染控制技术水平与经济承受能力能够实现达标排放。（2）根据《标准化法》规定，污染物排放标准是强制性标准，具有普遍约束力，必须得到一体化遵行，超标排放行为应为法律所禁止。（3）与其他环境管理配套法律制度相抵触，如《建设项目环境保护管理条例》第3条规定：“建设产生污染的建设项目，必须遵守污染物排放的国家标准和地方标准”。这一规定，明确宣示了建设项目包括水污染物在内的所有污染物排放不得超标。这将直接导致现行《水污染防治法》与《建设项目环境保护管理条例》在法律适用上的混乱。（4）禁止超标排污已成为我国环境污染防治的基本法律制度，在新修订的《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》等法律中均得到了体现和确认。[1]

　　因此，笔者建议修改现行《水污染防治法》第15条的规定，确立达标排放、超标即违法原则，规定直接或者间接向水体排放污染物的，其污染物排放浓度不得超过国家或者地方规定的排放标准；对超过污染物排放标准的，给予相应的行政处罚。

　　（二）实行全面排污许可证制度。现行《水污染防治法》没有对排污许可证制度作出规定，这是水环境管理基本法律制度的重大欠缺。排污许可证制度是为加强水环境管理而采取的科学化、目标化定量化管理的一种卓有成效的法律制度，在国际上被视为环境保护法的“支柱”而被澳大利亚、美国、英国、韩国等工业化国家在水环境管理领域广泛采用。如美国《清洁水法》（CWA）第301节规定，对进入美国水体的所有点源实行水污染物排放许可证（NPDESPermit）。排污许可证分为两类，一类称为个别许可证（IndividualPermit），适用于所有点源，另一类是普通许可（GeneralPermit），适用于污染物排放量小、排放物质集中、成分简单的污染源。对未获得许可向水体点源排放污染物的行为，均视为违法排污。这是美国《清洁水法》的立法基础和核心内容。澳大利亚的《清洁水法》（CWA）对排污许可证的规定更为严格，规定对特定的行为和工厂实行水污染排放许可证，禁止无证排污。而且该法令对“水”和“污染”的外延都作了比较宽泛的界定，认为只要引起水体的物理、化学或者生物的特征变化即视为“污染”，而不管是直接向水体排放污染的情形，还是发生任何降落、冲洗、吹向或者渗透到水体的情形；“水”不仅包括河流、溪流、湖泊、湿地等自然河道水体，还包括人工河流和人工储水体。

　　综观世界各国的水环境立法与管理实践，全过程控制是通行的水环境管理的基本原则，排污许可证制度正是全过程控制的不可或缺的至关重要的基本法律制度。在建设项目的全过程控制管理体系中，对建设项目正式投入生产后的环境实施监管，是管理时段最长、管理情况最为复杂的动态管理阶段，也是从环境风险预防转入实际环境影响控制的实现环境管理终极目标的阶段。排污许可证正是为完成这一管理使命应运而生的。

　　我国自20世纪80年代中期以来。国内部分环保部门在与国外开展合作项目中，开始引入和探索排污许可证管理制度。1988年3月20日，国家环境保护局发布了《水污染物排放许可证管理暂行办法》，提出在浓度控制的基础上，通过排污申报登记，向企业发放水污染物排放许可证。1995年8月施行的《淮河流域水污染防治暂行条例》第14条、2000年3月施行的《水污染防治法实施细则》第10条规定，对向实行总量控制水体排放重点水污染物的单位实行排污许可制度。2001年7月，国家环境保护总局发布了《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法（试行）》。云南、辽宁、上海、江苏、福建等省市制定了有关排污许可证制度的地方性法规，广东、四川、重庆、山西、深圳、杭州等省市颁布了有关排污许可证的地方政府规章或者规范性文件。全国各地根据上述法律法规的规定，开展了一系列具有浓郁地方特色的排污许可证试点和探索工作。2004年年初，国家环保总局在唐山、沈阳、武汉、银川等城市开展了综合排污许可证试点。

　　因此，笔者建议对现行《水污染防治法》进行修改完善，弥补水环境管理基本法律制度的重大缺陷，实行全面排污许可证制度，规定在全国范围内对直接或者间接向水体排放污染物的企业事业单位实施排污许可证制度，禁止无排污许可证或者不按照排污许可证规定排放水污染物的行为。

　　（三）建立跨界水污染赔付及水资源保护补偿制度。水环境自然属性的显著特征是流动性和跨行政区界性，河流上下游的不同区域之间在资源、环境、经济、社会等方面也因此形成了既相互影响又相互制约的互动关系。跨区界水环境问题突出表现在以下两个方面：一个方面是上游地区水污染严重，对下游地区构成威胁，甚至发生水污染事故，造成经济损失和生态破坏，同时造成跨区界的水污染事故纠纷呈上升之势，由此诱发的两地群众械斗等社会不安定事件也时有发生。另一个方面是上游水资源地区为向下游地区输送达标的生活、生产用水，使当地经济发展受到制约，而下游地区却无偿受益。这种不公平现象是计划经济时期的后遗症，是“环境无价”、“资源廉价”观念在水环境资源方面的病态症。而且一般来说，水源地处在上游地区，也是经济欠发达地区，甚至是极度贫困地区，下游用水地区属于相对发达、富裕地区。由于对水质的严格要求，上游地区年年都要植树造林，进行生态保护，防止水土流失，甚至关停一些排放水污染物的企业，限制了一些虽然符合国家产业政策，但可能对水源地产生污染的发展项目，这样就使上游地区经济受到明显制约。以北京潮白河上游为例，潮白河流入北京密云水库，供首都北京用水，多年来上游地区只有为保护水源的付出与贡献，却没有得到应有的经济补偿而缺少资金，使水源保护难以为继，同时使上下游贫富差距越来越大。针对上述突出问题，不难看出，如果没有跨区界水污染赔付和水资源保护补偿法律制度和机制，就没有上下游的社会和谐，就没有上下游的共同发展，就没有上下游的共同保水护水的局面，而现行《水污染防治法》对这一问题的法律制度调控尚属空白。

　　水是人类赖以生存的消耗最多的自然资源，水资源短缺和水质污染已成为全人类共同关注的重大课题，也是影响人与自然和谐的突出问题。因此，笔者认为，从国家和全社会的利益出发，运用市场经济手段，协调流域上下游地区之间的经济利益关系，建立跨区界水污染赔付和水资源保护生态补偿机制，提高流域生态环境质量，促进经济社会全面、协调可持续发展，是现行《水污染防治法》亟待建立和完善的重要法律制度。笔者建议规定，对跨省界水体断面未达到水污染防治规划确定的水环境质量目标，并造成下游水污染损失的，上游省级人民政府应当对下游地区的直接经济损失给予补偿；对下游地区因特殊的水环境质量要求，需要上游地区限制开发建设或者采取专门的生态保护措施的，下游地区应当对上游地区给予适当补偿。

　　（四）强化行政强制措施。现行《水污染防治法》有关行政强制措施的规定可以归纳为以下几个特点：（1）措施种类少。行政强制措施仅有限期治理和责令停业、关闭两种。（2）适用情形窄。限期治理措施仅适用于对造成水体严重污染的企业事业单位，责令停业、关闭措施仅适用于在生活饮用水地表水源一级保护区内新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目，生产、销售、进口、使用禁止的设备、工艺，情节严重的，无水污染防治设施的小型企业，以及逾期未完成限期治理任务的等特定违法情形。（3）决定权限高。限期治理和责令停业、关闭的决定权被限被赋予了地方人民政府，而不是直接赋予环保部门。

　　因此，笔者认为，《水污染防治法》的修改，应当大大强化行政执法强制手段，建议从以下几个方面予以修改和完善：（1）完善限期治理制度。一是调整限期治理的决定权限。将限期治理的决定权限由地方人民政府调整为地方各级环保部门。二是扩大限期治理的适用情形。对不能稳定达标或者超过总量控制指标的，就可以责令限期治理，而不应以造成严重污染后果或者采用淘汰工艺设备等为前提。三是丰富限期治理的内涵。限期治理期间，限产限排，并不得建设增加污染物排放总量的新、改、扩建项目：逾期未完成治理任务的，由做出限期治理决定的环境保护部门责令停产整治，停产整治的期间一般不超过1年。四是加大限期治理的强制执行力。对逾期仍未完成治理任务的，报同级人民政府责令关闭。（2）增加应急处理措施和证据保全措施。（1）对造成重大污染事故、危害人体生命健康或者造成国家重大财产损失的，环保部门报经同级人民政府同意，可以采取命令责任人停止一定的活动、采取紧急措施消除或者减轻污染、疏散人群等紧急措施。（2）对不及时采取措施难以保全证据或者造成污染危害难以恢复的，可以采取查封、扣押有关物品、设备或者没收违法工具的强制措施。

　　（五）完善法律责任。现行《水污染防治法》有关法律责任规定的突出问题表现在：（1）行政违法责任小，罚款额度偏低。（2）民事责任缺乏举证责任、承担形式、程序保障等的具体规定。造成这些问题的主要原因是：一是现行法有关行政法律责任的规定背离了设定行政处罚的目的和基本的法律经济学原理，使违法者越违法越盈利。二是现行法有关民事责任的规定不能使受害人得到应有的补偿，使侵权人不用支出任何侵权成本，往往是企业赚钱、百姓遭殃、政府埋单。

　　因此，笔者建议《水污染防治法》的修改应当重点解决法律责任问题。修改和完善的具体建议是：

　　第一，在行政责任方面：（1）提高罚款额度，并可以根据不同的情形分别采取不同的处罚方式。对有危害后果或者蓄意“节约守法成本”的违法行为，可以采取参照水污染防治设施的建设成本、正常运行费用以及所造成的污染危害和损失，确定罚款数额，不设罚款上限；对具有连续性的违法行为，可以借鉴美国等发达国家的经验，采取按日计罚的方式确定罚款数额。（2）对不正常运转水污染防治设施和不稳定达标，屡罚屡犯的恶性违法行为，可以在法定处罚幅度外实施加重处罚手段。（3）对逾期不履行行政处罚决定的违法行为，可以依据《行政处罚法》的规定，增加按日加处罚金和移送人民法院强制执行的执行罚措施。

　　第二，在民事法律责任方面：（1）对造成水污染危害的单位，增加恢复原水环境功能的责任方式，增大侵权人的违法成本。（2）对因水污染引起的损害赔偿诉讼，规定举证责任倒置的原则，即由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任，加大加害人的责任，方便受害人维护合法权益。（3）增加有关机关代表国家可以提起环境公益诉讼，或者公民、法人、其他组织代表可以提起环境公益诉讼的规定。（4）规定国家鼓励法律服务机构对水污染诉讼中的受害人依法提供法律援助，扶助弱势群体。（5）规定环境监测机构应当接受水污染损害赔偿纠纷当事人的委托，并如实提供有关监测数据，为诉讼当事人提供专业技术上的支持。




【作者简介】
崔华平（1968—），女，汉族，吉林长春人，首都师范大学政法学院讲师，武汉大学博士研究生。


【注释】
[1]罗吉：《（中华人民共和国水污染防治法）修订论证材料》，国家环境保护总局《水污染防治法》修改起草组编制，2005年9月。