【出处】中国纪检监察报
【关键词】政府管理；创新视角；行政审批
【写作年份】2011年


【正文】

　　有关行政审批制度改革的话题绝非简单的法律逻辑上的演绎，它更是一种行政机关的“自我革命”，它要求行政机关改变传统的“运动员”与“裁判员”身份，更加合理地界定政府在经济调节与市场监管中的职能。

　　温家宝总理在国务院第四次廉政工作会议上指出，要深化行政体制改革，推进政府职能转变和管理创新，同时，继续推进行政审批制度改革，减少行政审批事项。作为一种政府规制工具，何时采用行政审批方式，采用何种行政审批程序抑或设定哪些行政审批条件，从根本上关乎国家与市场、国家与社会的界限问题。进而，如何在政府管理创新的观念之下，构建符合市场规律的审批制度，应当是未来政府职能转变的重要内容。

　　政府规制的方式各异，许可只是其中的一种形式而已。固然它可以发挥维护社会秩序、行业安全等积极功能，但它同样具有抑制行业竞争等消极作用。因此，基于《行政许可法》第11条与第13条规定，行政审批作为一种事前的规制手段，并非在任何情形下都会被使用，例如，那些公民、法人或者其它组织能够自主决定的情形，再如行业组织或者中介机构能够自律管理的；这些实际上意味着一种“自我规制”方式的强调，即如果能够靠个人或者组织的自律性规范来实现自我拘束的情形则毋须政府的事前规制。

　　进而，诸如处罚、信息规制、价格控制、行政补贴等都是行政机关的政府规制方式，选择何种方式不仅要对相关的规制项目进行考察，同时也要对拟采用的规定方式进行成本收益分析，最终才能选择出与规制项目相匹配的规制工具。这些都潜在地要求了一种政府职能方式的转变，即要求政府能够从传统的命令控制型规制模式之中走出，而朝向一种更具引导性、激励性的职能定位。

　　效率一直是行政审批制度的价值取向之一。《行政许可法》中也用大量笔墨规定了期限制度。因此，许可程序的简化应当是未来行政审批改革中的重要内容之一。当然，许可程序的简化，其基础应当在于行政审批程序的改革，对于原有的审批程序能够进行一次审批的尽量修改为一次审批，同时相关的机构可以合并来进行并联审批。其中，应当特别重视“加速程序”这一《行政许可法》中并未给予充分强调的环节。例如，对罕见药的审批等，由于其特殊的行业性质以及产品属性，在立法中应可采用加速程序的形式来提高审批效率。当然这种“加速程序”会因为行政机关的政策裁量而在个案中有所不同，但应排除行政机关因为某些特殊的人情或者利益而采取的“变相”加速程序。

　　此外，结合信息化网络建设，加快电子政府建设步伐，在行政审批管理中充分运用现代化手段，实行网上登记、备案、审批等，以此来提高行政审批的效率。然而，电子化政务系统在实际发展中却存在着诸如网站程序更新不及时、电子审批网站形同虚设等诸多实践问题，如何在法律框架下完善电子政务的“告知”、“签章”以及“决定”程序，是未来电子政务法制化建设中的重要内容。

　　行政许可的条件包括实质性条件和程序性条件两个方面。实质性条件包括申请人的行为能力条件，如对行为人的专业能力、资格，企业的技术力量，从事营业行业或重大经济行为的经济能力要求；还包括素质条件，例如要求行为人具有良好品质等。而程序性条件则是对申请人需要履行的手续方面的要求。《行政许可法》规定，对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其它条件。

　　然则，现实生活中，作为行政审批的第一个阶段，随意设定行政许可条件，许可条件的不当与不法设立，使得行政审批很容易成为权力寻租的手段与工具。进而，通过具体的制度操作抑或相关规定，可以进一步对许可条件加以明确并进而达到限制裁量权的目标。例如，很多地方在行政执法环节推出的“裁量基准”制度，在一定程度上实现了这一功能。当然，从当下裁量基准的制定程序、制定标准的确立等方面来看，还多属于行政机关的“炉内灶”，更重视行政机关的内部意见与决策，而忽视了公民的参与，同时也缺乏相应的公开制度及程序，这也应当成为未来行政审批制度改革的内容之一。

　　《行政许可法》在第25条、第26条分别为集中行政许可权以及“政务超市”的制度建构提供了法律依据。进而，究竟采取何种形式来“实施行政许可”，各地都进行了不同的制度尝试。例如，浙江温州所推出的行政审批中心、行政审批管理办公室和机关效能监察投诉中心三位一体的温州模式；再如，江苏省各地的行政服务中心、审批中心以及投资服务中心等机构设置。这些都已成为行政审批改革中的一道“亮丽风景线”。然而，由于行政服务中心尚无明确的法律地位，多数情况下它是一个由多部门组成的机构，人员管理、窗口授权的范围与内容、服务程序、监督问题等都依然存在于制度运行实践之中。例如，“窗口授权”问题，由于行政服务中心的出现打破了原有的行政管理格局与秩序，特别是有些部门原有的行政审批项目涉及到大量的收费时，很多机构并不希望将所有的审批事项都授权给窗口来统一办理。可以说，行政服务中心等行政权实施机构的改革，不仅关乎到长久以来为人们所诟病的“许可效率低下”现象的转变，而且也是政府职能走向服务与给付的重要标志。因此，行政服务中心的改革，应当在各地积极探索的基础之上，在适当的时机通过相关的立法明确行政服务中心的法律地位。同时，窗口服务人员的服务观念也应逐渐提高，使得行政服务中心能够发挥一种“窗口”示范功能。

　　上述改革仅仅是行政审批制度改革中的“点点繁星”，这项制度变革向来是我国行政体制改革中的重点改革内容之一，特别是《行政许可法》颁布之后，各地的行政审批制度改革实践可谓是层出不穷，如何能够真正改革到位，实际上最为关键的在于，政府应当有能力并能够结合产业特征、市场特征来设定必要的行政许可，并在后期通过许可评价制度，清理不适合当下社会与经济发展的许可项目。可以说，有关行政审批制度改革的话题绝非简单的法律逻辑上的演绎，它更是一种行政机关的“自我革命”，它要求行政机关改变传统的“运动员”与“裁判员”身份，更加合理地界定政府在经济调节与市场监管中的职能。




【作者简介】
胡敏洁，南京大学法学院副教授。